第二节 我国古代水利制度文化的形成

一、我国早期社会的水利活动

中华民族历来重视“治国必先治水”。这里所说的“治水”，既包括对水灾害的治理和防御，也包含了对水资源的管理。对水的治理与管理总是互相联系，相辅相成。治水主要是为了克服人水矛盾，避害兴利；管水则是为了实现水资源的有效使用和公平使用。管水，有民众的集体行为，但更多的是政府行为。在中华水文化历史上，对水资源管理的深入认识体现了文化理念的发展。

水是人类生存不可缺少的资源。在农业社会形成之前，游牧民族的生活方式是逐水而居，不事稼穑。在那个阶段，人水关系主要体现为人对水资源的依赖和追逐，有意识地主动管理水资源的意识还比较淡薄。农耕社会，“水”和“土”（田地）是人类生活的基本依靠和条件。直到今天，上等的农业生产区通常都是灌溉条件好的地区。在农业社会，人水关系便突出体现为对洪涝灾害的排除和水资源的有效利用，水管理因此而成为社会生活中的重大事项。无论在生产力不发达的古代，还是在生产力较为发达的现代，治水、管水都必须协同进行，需要社会成员、社会团体的合作、协调。因此，治水、管水通常是政府领导下有组织的社会行为。

从中华民族的起源和国家形成来看，治水实现了社会的发展与进步，而对水资源的管理则进一步影响到社会管理体系和国家体系。中国古代，由于大规模的水利工程的施工和管理的需要，必须建立一个遍及全国或至少覆盖重要地区的组织，并有能够统一调度指挥的人物，于是就形成了管理系统和统治权力，并代代延续。古代社会的管理制度、法规都是因治水、管水而起，并逐步发展成体系的。治水的社会性决定了它的每一次成功或失败都不是纯技术的、纯经济的，而是具有更为广泛的政治意义和社会文化意义。

为什么管水的行为会有这样的影响呢？众所周知，水对于社会的生产、生活和发展极为重要，又是流动的资源，具有“公共物品”属性。特别是在缺水地区，人水矛盾突出，水资源配置，涉及千家万户，是关系到社会能否安定和谐的大事。大体来看，越是水资源珍贵的地区，水管理的制度和办法越多、越细致。历史上，水资源管理大都纳入政府管理的范畴，至少也要与区域性的管理相结合，才能有利于水这一公共物品的分配和利用。

在长期的水管理过程中，中国社会逐步建立了完善的管理体系，并积累了很多历史经验。对水资源的支配影响着社会网络的建立，水事关系直接延伸到社会关系上，中国社会的管理体制是在管水的基础上发展而成的，水事管理的制度、网络发展而成为国家行政体系。

二、古代治水活动与治国安邦

1．国运系于河运

中国自古以来以农立国，而水利是农业的命脉。水利兴则农业兴，农业兴则政权稳，因此，水利兴废关乎政权更迭。黄河是中华文明的摇篮，也是中华民族的心腹之患。纵观中国几千年的发展史，水利事业的盛衰往往同社会制度和生产关系的变革有着直接的关系。这种关系一方面表现在水利作为社会生产力的组成部分直接作用于社会，引起社会的变革；另一方面表现在社会的变革又影响水利事业的发展。

从一定意义上看，一部中国历史也是一部水利史。水利事业的发展，可以带来一业兴旺、百业繁荣的局面；而一旦水利失修，则会造成水患丛生、民不聊生、兵燹四起、社会动荡，甚至造成政权更替。大禹治水成功，为第一个奴隶制国家的形成奠定了政治基础。春秋战国时期，各国兴修水利，对增强国力发挥了重要的作用。隋唐大运河的开凿，为隋唐盛世提供了强大的物质条件。北宋京都水运网络四通八达，带来了封建文化的繁荣发展。黄河大堤的稳固与京杭大运河的通航，是元明清封建王朝统一和繁荣的生命线。水衰而民困，民困而国亡的事例在我国历史上屡见不鲜。翻开中国的农民革命战争史，可以发现，绝大多数的农民起义都是发生在政治十分腐败、水利年久失修、水旱灾害频繁发生的年代。

盛世治水，乱世河衰。任何水事活动都是在一定的经济、社会环境下进行的。政治清明，社会安定，经济发展，能为水利事业的发展提供良好的环境。历史上秦、汉、隋、唐、宋、元、明、清等朝在国家统一、社会比较安定、政治比较开明的时期，水利事业发展就比较快；而在五代十国、魏、晋、南北朝和政权更替的时期，由于封建割据，战争频繁，水利事业就会衰退。

2．黄河流域是我国古代政治中心

黄河流域是中华民族的摇篮，是我国古代的政治中心。早在大约4000多年前，我国第一个王朝——夏朝，就在黄河流域立国建都。从夏朝建立到北宋，大都在黄河流域建都。夏都阳城，在今河南登封郜城镇。殷商以前曾6次迁都，这些都城的地点，都在黄河两岸。我国的八大古都中，安阳、西安、郑州、洛阳、开封均在黄河流域或黄河沿岸。

位于渭水之滨的关中盆地中部的西安，具有得天独厚的环境条件。自西周、秦汉乃至隋唐，先后有11个朝代在此建都，长达千年。位于洛河北岸的洛阳，自东周起，东汉、曹魏、西晋、北魏、隋、唐、后梁、后周等朝代均在此建都，历时900多年，被誉为“九朝古都”。黄河下游平原上的开封，战国时的魏，五代时的后梁、后晋、后汉、后周和北宋，以及金后期的都城，均设在这里。先后历时200多年。元和西夏等少数民族先后在银川建都。

黄河流域，自古为兵家必争之地。皇帝、炎帝、蚩尤之战；春秋战国的城濮之战，战国时期的长平之战，秦末楚汉鸿沟之战，东汉官渡之战等，都发生在这里。近现代以来，黄河流域更是中国人民进行革命斗争的政治中心。

时至今日，黄河已不仅仅是一条河流，而且已经成为日益走向强盛的伟大中国的象征，一个生生不息、聚而不散的伟大民族的象征。

三、治水对治国的重要启示

历代治水的思想、方法和各项规则、措施，内容博大精深，不仅对治国理政具有重要的启示，而且本身已成为传统治国思想的重要来源和组成部分。

1．疏堵结合，综合治理

大禹治水的成功，首先是因为他尊重自然规律，做到了决策科学化，采用以疏导为主的办法。单纯的“疏”不能进一步控制水势、控制流路。在有些情况下如果不先加以围堵，也难以实现有计划的宣泄。史称“鲧障洪水而殛死，禹能修鲧之功”。三国时人韦昭解释说：“鲧工虽不成，大禹亦有所因，故曰修鲧之功”。这说明大禹在疏导的同时，也把堵塞作为辅助手段。

实践证明，历史上的分流不能解决黄河的泥沙淤积问题，当然也不可能从根本上解决黄河的防洪和治理问题。于是，人们不得不探索治理黄河的新途径。这一探索实际上从西汉时期就开始了。到明朝中叶，潘季驯总结前人的经验，提出了“以堤束水，以河治河”“束水攻沙”“以清释浑”等一系列主张，把过去单纯的防洪思想转移到注重治沙，把治水与治沙结合起来。这是治黄方略的一个重要转变。

随着科技的发展、社会的进步，到近代，对黄河的治理方略更加全面，逐步提出了治理黄河要上、中、下游结合，治本与治标结合，工程措施和非工程措施结合，治水与治沙结合，兴利与除害结合的综合治理方针。其代表人物是李仪祉。

古人不仅总结了大量的治水规律，而且从治水活动中，悟出了深刻的政治理念。《管子·牧民篇》指出：“下令于流水之原（源），使居于不争之官（职业）……下令于流水之原，令顺民心也。……令顺民心，则威令行。”用水自源头顺流而下、自然而然的形态，说明颁布实施政令应顺应民心、易于推行的道理。管子认为，教化像“秋云”“夏雨”“皓月”“流水”那样文静柔和，并不令人害怕，效果却深入人心，“始于不足见，终于不可及”。管仲在《管子·七法篇》中认为，治国、治军必须要掌握好七条基本原则，其中用好“决塞”之术是重要的一条。“治人如治水潦……居身论道行理，则臣服教。”在《管子·水地篇》中说：“是以圣人之化世也，其解在水。故水一则人心正，水清则民心易，人心正则欲不污，民心易则行无邪。是以圣人治于世也，不人告也，不户说也，其枢在水。”这些就是治国之枢在于水的道理。孔子说过“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”，意思是仅有管理和刑罚，老百姓可以免于犯罪但没有羞耻之心，不能从根本上解决问题；如果先用道德来教育，再用礼仪制度来规范老百姓的行动，那么老百姓就会既有羞耻之心，心服口服，又能服从管理。既要有德，又要有刑；德为根本，刑罚辅助。这种德主刑辅的治国理念，与疏堵结合、以疏为主的治水思想是一脉相承的。

疏堵结合、综合治理，从全局、整体上去治理水患。这对治国的重要启示就是要从整体上考虑问题，综合治理，以疏导、教育为主，以堵塞、惩罚为辅。

治水思想不断丰富和发展，治国思想也不断丰富和发展。在改革开放的新形势下，中国共产党坚持的“两手抓”“两手都要硬”思想，以德治国与依法治国相结合的思想，综合治理、标本兼治的思想，预防监督惩罚并重惩治腐败的思想等治国理政思想，毫无疑问，应该视为我国传统的治水思想、治国思想的继承和发展。

2．统一领导，分工合作

水利施工是大规模的、群众性共同劳动，在生产力落后的远古时代，要战胜黄河洪涝灾害，难度之大，涉及面之广，耗费人财物资源之大，持续时间之长，都是今人无法想象的。要想取得治水事业的成功，必须动员全社会力量、整合全社会资源共同行动。只有有效组织起来，建立起统一领导、分工合作的领导体制和工作机制，形成一整套管理制度，才能奏效。

在大禹治水过程中，他善于把各部落的力量凝聚起来，形成合力，共同降伏洪水。例如，他请来四岳、后稷、皋陶、伯益等有名望的部落首领共同主持治水活动，并“合诸侯于涂山，执玉帛者万国”，即会同天下诸侯共同治水，协商后统一行动。

春秋时期，堤防工程又逐渐增加，水利矛盾也日益尖锐，水利纠纷日益增多，为了遏制类似恶性事件的发生，出现了“四禁”“五禁”“七禁”等禁令。其中，水利盟约最为重要。战国时期已有细致的施工管理制度。西汉以后，对防洪工程、灌溉工程逐渐形成了每年进行修护的制度，即岁修制度，岁修又分小修、中修、大修。施工组织的法规也日益完善。汉武帝元光三年（公元前132年），黄河瓠子（今濮阳西南）决口，汉武帝派汲黯、郑当时率10万人去堵塞，没有成功。直到23年后，西汉元封二年（公元前109年），汉武帝甚至亲临黄河决口处指挥堵口。宋代兵役逐渐为民役和募役取代，但兵役仍占有相当比重。

近现代以来的治水事业，更是最大限度地动员全社会的人财物力量，以更加有效的组织领导机制，形成管理的合力。即治水必须打破行政区域界限，上中下游、左右岸等统一规划、步调一致、统一行动，要坚决杜绝各自为政，以邻为壑等行为。

这些治水指导思想对治理国家也具有重要的启示，那就是要团结最广大人民的力量，用共同的理想信念凝聚人心，用有效的组织制度、体制机制使人力资源的配置模式科学化、效用最大化，形成合力。

3．依法治国，奖罚分明

大禹在会稽山与各部落的首领共商治水大计，防风氏对治水活动消极懈怠，姗姗来迟，被大禹处决。

历代治水事业都形成了严明的组织纪律和一整套水利法规。从春秋时期水利法治的萌芽，到金代的《河防令》、明清的“四防二守”制度；从民国《水利法》，到新中国《水法》及大量治黄专项章程，中国的水利法制建设源远流长，成果丰硕，成效明显。此外，还有大量的地方性灌溉法规、惯例、民约、渠规等。这些共同构成了我国源远流长、内容丰富的水利法规历史遗产。

围绕黄河治理形成的法制意识和大量奖惩制度，构成中国法制史的重要来源和组成部分。治国要有章法、有纪律，要依法治国、奖罚分明，这已经成为我国优秀传统文化的重要组成部分，也已经成为广为接受的基本政治理念。

4．以水喻民，以民为本

周厉王时期，人民不满情绪非常严重，一卫巫自称能为周王弥谤，大臣邵公坚决反对，提出了“防民之口甚于防川”的著名论断。在《国语·邵公谏厉王止谤》中，邵公告诫厉王：“防民之口，甚于防川。川壅而溃，伤人必多，民亦如之。是故为川者决之使导，为民者宣之使言”“民虑之于心而宣之于口，成而行之，胡可壅也？若壅其口，其与能几何？”。但厉王不听，最终被赶下台。

荀子用水来说明君民关系。他说：“君者，民之原也，原清则流清，原浊则流浊，故有社稷者不能爱民，不能利民，而求民之亲爱己，不可得也。”荀子主张君王要如清水般廉洁，积极为人民谋求幸福。如果君王能爱护人民，努力为人民做好事，就会赢得人民的拥戴；如果骑在人民头上作威作福，人民就会与君主离心离德。

特别值得一提的是，荀子提出了著名的“君舟民水”论。《荀子·王制》指出：“传曰：‘君者，舟也；庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟。'”荀子在此把君王与臣民的关系形象地比做舟与水的关系，强调了人民的力量和作用。他以此告诫当权者，君王之舟要靠臣民之水来承载，君主为民，实行王道和仁政，国泰民安，君王之舟就会稳如泰山；反之，君王施行暴政，搞得国困民穷、民不聊生，百姓就会揭竿而起，倾覆君王之舟。正是基于这种认识，荀子提出了重“王道”兼采“霸道”的政治策略，以及以“礼”为主兼之以“法”的治国方略，形成了他的政治思想体系。

孟子认为，只有广施仁德于民众的政治才是真正的“王道”。在《孟子·离娄下》中，他多次举出大禹治水为民除害造福的业绩，盛赞其实行王道的功德。他说：“禹思天下有溺者，犹己溺之。”意思是说大禹想到遭水淹没的百姓，就像是自己也被淹没一般。为了救民于水患灾难之中，“八年于外，三过其门而不入”，经过十多年的艰苦努力，终于制服了洪水，使人民安居乐业。由此，孟子告诫统治者，只有像大禹治水那样，以天下为己任，急民众之所急，忧民众之所忧，为民造福，才是王者应有的风范。

历代明君贤臣，无不以此为镜鉴，正确处理爱民与使民的关系，从而使国家长治久安。唐太宗李世民在与魏征、房玄龄等大臣研讨政务时，一再强调“载舟亦覆舟，所宣深慎”“为君之道，必须先存百姓”“水可载舟，亦可覆舟”等执政理念。

5．尊重规律，随机应变

古人在治水活动的成败得失中，深刻地认识到了万事万物内在规律的客观性。这种客观性，人人不可违背，尤其是为政者，必须尊重。孟子说：“如智者若禹之行水也，则无恶于智者矣。禹之行水也，行其所无事也。如智者亦行其所无事，则智亦无大矣。”意思是说，如果智者像大禹疏导水流那样，就不会使先天的智慧受到损害。大禹疏通水流之道，是让它们不违背处下就低、随方就圆的自然规律，没有人为的开挖和引导。如果智者也使自己不违反自然规律而行事，一切符合天真，自然而然，那么这才是大智慧。

在《淮南子》中这样以水喻理：“大禹决江疏河，以为天下兴利，而不能使水西流；稷辟土垦草，因为百姓力农，然不能使禾冬生。岂其人事不至哉，其势不可也。夫推而不可为之势，而不修道理之数，虽神圣人不能以成其功。”

规律虽然是客观存在的，但也是发展变化的。因此，必须根据情况变化及时改变认识，随机应变。《孙子兵法》上说：“水因地而制流，兵因敌而制胜。故兵无常势，水无常形，能因敌变化而取胜者，谓之神”，“夫兵形象水，水之形避高而趋下，兵之形避实而击虚”。

6．客观公正，过犹不及

中庸思想是孔子思想的重要内容。中庸思想是如何形成的呢？一方面，是水的自然形态给孔子以直接的启发。“中”者，水流之中线也。另一方面，也是最重要的一点，即“中庸”思想的形成，与古代先民对治理水患的经验教训总结与认识紧密联系。孔子所处的春秋时期，堤防已普遍存在，且已成为人们与洪水斗争的主要手段。有了堤防，遏制洪水的主动性大大增强了。由治水过程中鲧的“堙”，到大禹的“疏”，再到春秋时“堤”的大量出现，标志着治水理论和技术发展到了一个新的阶段。采用哪种治水方法为主，要因时、因地制宜。治水理论和实践中呈现出的“堙-疏一堤”的辩证发展过程，给孔子的理论思考以极大的启迪，使他深刻认识到：人类要去征服和改造自然，必须优选、探索成功的正道。这就为“中庸”方法论的出台开拓了道路。孔子将其集中起来，加以系统化和理论化，从而提出了“中庸”的思想。

“中庸”是孔子综合自然、人类社会历史和现实经验提出的一种择优方法论的概念。它是辩证法与系统论思想的原初形态。孔子认为，“中庸”是处理问题最好的方法，所以盛赞“中庸之为德也，其至矣乎！”所谓“中”，指“允执厥中”，即“正道”公允，其反面是“过”和“不及”，二者都是走极端的邪道。“庸”即常，常道，指规律。“中庸”，指办事要“时中”，通俗地说，就是要切合时宜，把握分寸，实事求是地选择能够中道的好办法和解决问题的好途径。孔子以“中庸”为处世要旨，强调人们在思考判断问题时要“执中”。后世儒士奉中庸为“修身、齐家、治国、平天下”的圭臬。

如果把中庸理解为无原则的、庸俗的调和主义，那对今天的管理和领导工作就有害而无益。如果把它理解为看问题办事情要多一点理性、少一点偏激，那就有益而无害。我们应该吸收其精华，剔除其糟粕，做到古为今用，增强管理和领导工作的科学性。

7．重视积累，防微杜渐

姜尚曰：“涓涓不塞，将为江河；荧荧不救，炎炎奈何；两叶不去，将用斧柯。”意思是说，不把问题解决在萌芽状态，就有可能酿成大患。还有，“千里之堤毁于蚁穴”等谚语，都是从治水活动中得出的深刻道理。

孟子曰：“源泉混混，不舍昼夜，盈科而后进，放乎四海。有本者如是，是之取尔，苟为无本，七八月之间雨集，沟浍皆盈；其涸也，可立而待也。故声闻过情，君子耻之。”意思是说，源头里的泉水滚滚涌出，日夜不停，注满洼坑后继续前进，最后流入大海。有本源的事物都是这样，孔子就取它这一点罢了。如果没有本源，像七八月间的雨水那样，下得很集中，大小沟渠都积满了水，但它们的干涸却只要很短的时间。所以，声望超过了实际情况，君子认为是可耻的。水是有源的，所以才有动力，才能不舍昼夜，装满低洼地方后继续前进流入大海。这句话告诫君子修身应像水一样坚持不懈才能达到美好境界，如果急功急利、急于求成是不会长久的。

不要忽视一点一滴的积累，要着眼长远、立足眼前、重视量变；要有长期打算，积小胜为大胜；要及时发现思想苗头、及时解决一些小问题，不积小怨，才能不出大事等。这些思想已经深深内化为中国人的思维习惯和管理智慧。

四、“水为国之财富”的管理思想

对水进行管理基于水是财富的理念。人类对水资源价值的认识是逐渐由单一走向丰富的。从中国古代文献来看，早期的疆域意识主要是国土意识，统治者重视的是土地以及土地之上的城市、人口等，那时的战争也主要是“攻城掠地”，重在对土地资源的争夺。此后，水作为社会财富的意识逐渐明确。对于农业经济来说，水不仅用于浇灌，还能出产物质财富，养殖和捕捞历来是传统农业经济的组成部分，也是国家财富多寡的一个重要标志。《墨子·非攻》中记载，墨子与楚王争论楚国应不应当攻打宋国，他特别说到，两国在水产资源方面的巨大差异：楚国的云梦大泽有犀兕麋鹿，长江、汉水的鱼鳖鼋鼍天下闻名；宋国却连一条鱼都不产。如此富有的楚国要攻打宋国，岂不像富人去偷穷人吗？可见，春秋时期人们就把水看作国家的重要资源，水域以及其中的水产资源，已成为“国之财富”的重要组成部分。

这种意识在汉代司马相如的《子虚赋》里表现得更为充分。这篇辞赋作品内容虽为虚构，但却鲜明体现了“水为国之财富”的意识。楚国的子虚先生出使齐国，在夸耀楚国时特别说道：“楚有七泽……臣之所见，盖特其小小者，名曰云梦。云梦者，方七百里。……”，并大力渲染云梦的浩瀚，以及其中物产的丰富，旨在炫耀楚国的强盛和富有。齐国的乌有先生则不甘示弱，针锋相对地举出齐国的“渤澥”（渤海的港湾）、“孟诸”（大泽），它们可以把八九个云梦吞于胸中，以本国拥有的水域更广、更大，压倒对方的气势。从以上两人对话中可以看出，在汉代人心目中，“水”及附带的财富之大小多少已成为国力强弱的标志之一。

五、水利管理制度的日臻完善

中国的水利法规具有悠久的历史。从春秋时期“无曲防”的条约算起，到民国时期制定近现代第一部《水利法》，我国的水利法规已有2000多年历史。古代许多水利工程的运行，都有系统的管理规章，这些制度文化遗产对于促进我国水利事业的可持续发展具有重要价值。新中国建立后，特别是改革开放之后，我国制定了一系列水利管理法律法规，形成了较为完备的水利法律、法规体系。

中国历代负责水管理的机构在长期实践中职能不断完善，专业化程度和社会地位不断提高。我国水利职官的设立，始于原始社会后期。《尚书·尧典》中记载禹担任的司空一职，就是主管水利、水事的官员。此后，历朝历代都在中央设立有专门的水利管理职官，秦汉是都水长（令、监等），隋、唐、宋都在工部之下设水部，主管水政。明清在工部之下设立都水清吏司，还设立总理河道、河道总督等治河机构。民国初期，著名实业家张謇督办导淮事宜，成立导淮总局。民国3年，扩大为全国水利局，为民初主管水政的最高机构。国民党统治时期，曾设立过全国水利委员会，1947年成立水利部。新中国建立后，中央政府成立水利部，主管全国水利事业。总之，水利管理机构和职官的设置，表明治水和管水在中国一直受到政府的高度重视。