2.2 我国政府信息化工程方法论

我国电子政务具有建设主体多样化、概念认识多元化、发展不均衡化，特别是政务业务与政治体制的特色化等特点。为促进电子政务有序、一体化、可持续发展，我国电子政务相关管理部门相继出台了大量的电子政务战略、规划、法令、措施、办法、通知、条例、标准等电子政务政策，明确了我国电子政务的建设目标、建设内容、建设模式、审批程序等，为项目审批者、建设者、咨询者、评审者以及产品和服务提供者等提供了工程实践的行为准则，且具有法定的权威性、强制性。

2.2.1 我国政务信息化工程

现有电子政务以定性研究、实证研究为主，带有明显的经验性、描述性，缺乏体系上的完整性。由于理论、工程、技术三者互相割裂，尚未进入互相促进的循环加速发展过程，问题主要包括信息共享、业务协同的泛化和空洞化，浪费社会资源，损害公共利益；电子政务领域与行为模式的封闭性，信息化主管官员成为掌握领域话语权的主要群体；投入大，十年总计投入超过6000亿元，自2003年以来，投入始终保持在15%以上的较高增长速度，中央财政占政府IT投资的比例为13.15%，地方财政占政府IT投资的86.85%。另外还存在专网封闭运行，政务外网空间覆盖度以及服务保障与支撑能力不足，国家级信息设施未充分利用，应用系统自成体系、自建自维等问题。我国电子政务具有如下特征：

（1）电子政务具有与政务体制的紧耦合性，政治、意识形态的强相关性。不同政治制度下，政府体制存在巨大差异，公共部门的定位、构成、职责、行为模式和政务活动等也大相径庭，政务信息化的目标、路径、方法、过程具有显著相异性，导致国外经验与国内发展需求契合度不高，现成经验不适于直接借鉴。因而横向职能制、纵向层级制的条块分割的二维模式是当前我国电子政务现实的行政生态环境，中国共产党领导下的中国特色社会主义道路是电子政务发展与建设理念的总要求。

（2）政府投资是推动我国电子政务发展的核心动力。电子政务项目的建设主体是由财政供养的各级政务部门，因而其信息化事项建设及运维所需资金与其基建项目所需资金的筹措方式并无区别，主要依靠公共财政筹措安排。

（3）电子政务理论与实践具有跨学科、综合性特征。电子政务显然具有学科融合的交叉性、多样化特性，电子政务学科边界模糊，是一个融合信息技术、公共管理、系统工程、政治学、社会与经济学等于一体的跨学科协同领域。

2.2.2 投资思维

通过对“十二五”国家政务信息化工程规划及其配套文件文本具体条款的分析与解读，分别从电子政务项目“是什么”“做什么”“谁来管”和“怎么管”四个方面，提出了文件所体现的政策基本判断和基本观点——价值分离观点、历史新阶段观点、投资抓手观点、量化管理观点，其中“是什么”讨论政务信息化的现实定位问题，“做什么”讨论政务信息化的发展目标和发展路径问题，“谁来管”讨论相关主管部门的角色问题，“怎么管”讨论管理的科学化问题。

（1）价值分离观点。信息化是手段，是促成应用对象或领域（比如政府）发生转变的过程，而手段的结果、过程的最终状态即目标的确定则是一个“信息化”之外的价值选择问题。“化”用在名词或形容词后，可表示转变成某种性质或状态（如绿化、现代化等），具有变化、使变化的含义，故而“政务信息化”通常指现代信息技术的应用促成政务方式发生转变的过程，而技术与制度的关系则取决于技术的使用者，也就是说，信息技术可以被用于促进行政体制改革和职能转变，也可以被用于强化传统政务模式，其选择由公务人员的施政方法、理念所支配，而非电子政务本身。促进政府机构调整和职能转变是电子政务的理想目标，而政务信息化是一个长期的历史进程，须分清长远目标和当期目标的区别，大力改变现有行政职权结构、组织架构乃至执政理念的政务信息化方案普遍不具有现实的可操作性。“一规划三文件”的相应要求如下：部门须依据三定方案、法律法规等所确定的部门的职责、使命和管辖范围对试图通过电子政务解决的社会问题进行识别、过滤和确认，坚持“该管的事一定要管好，不该管的坚决不管”；而表征问题解决程度的政务目标也须遵守“有限性”原则，即有限问题的有限程度；社会问题的业务解决方案也须在已有体制框架下，重点考虑如何创新运行机制，通过“信息监测、行政执法、内部管理、财政功能、宏观决策、社会应急、政务公开以及业务协同”等职能业务运行机制的优化措施，实现社会行为的规范有序和社会资源的优化配置。此外，明确、清晰的事权划分边界是有效协同的起点和前提。

（2）历史新阶段观点。我国电子政务进入新的历史阶段，电子政务已成功跨越建设基础设施、构建独立业务系统、提高办公效率的初始发展阶段，将进入以服务对象为中心、无缝集成创新的发展新阶段，该阶段的突出特征是效能化、整体化和集约化。效能相对于效率，效率追求“快”，而效能追求“好”，所谓“好”指的是能有效解决公众所关心的社会问题，即面向问题、面向公众；整体化是指非离散化的、跨区域跨部门的信息共享和业务协同，原因在于社会问题普遍具有跨越部门内各司局、跨越各部门间、跨越中央地方的弥漫性特点，“内外上下”的整体化统筹是有效解决社会问题的内在要求；集约化则强调信息系统的开放性、可扩展性，新增项目无需推倒重来，从而保护已有投资，促进电子政务可持续发展。基于此，提出电子政务项目建设思路要从建设目标、建设方式和系统模式上实现三个理念转变。

（3）投资抓手观点。重大政务信息化工程的立项是约束、规范各单位建设思路的强力手段。《规划》属于财政资金的指导性、分配性政策，配套三文件则属于将限制和约束加之于电子政务项目利益相关方的调节性和自我调节性的限制性政策，根本目的在于通过政务信息化工程的论证、审批与管理实现“内外上下”信息共享、业务协同的总体要求。《规划》明确了“一个工程由多个部门共同完成，一个部门参与多项工程”的整体化立项模式，并通过严格的工程立项程序来落实该模式，在传统的项目管理环节外，新增并强化了立项前期的跨部门协调、需求分析工作；同时提出共建项目须整体立项，不支持信息共享和业务协同的项目不予审批，不做需求分析、做不好需求分析或需求分析成果未有效继承的项目不予审批，未提供信息共享协议和共享信息目录的项目不予审批等一系列政策要求。

（4）量化管理观点。量化是科学管理的关键方法且电子政务投资可度量。软硬件购置费、建筑工程费、系统集成费、设计费、管理费等费用共同构成了电子政务项目的建设资金，软硬件购置费用估算是其中的难点和关键点。软硬件购置费用主要由业务应用对软硬件的性能需求所决定，典型的如存储能力、处理能力、传输能力等。为计算系统支撑能力，提高立项和投资概算的科学化水平，预算部门期望用数量统计的方法对电子政务项目的规模程度做出精确的刻画，“需求分析”是目前实现上述意图的关键方法和重要手段

2.2.3 国家政务信息化工程需求分析方法

“电子政务项目需求分析”是由国家电子政务工程建设指导专家组有关专家提出并被国家发改委采纳、应用于电子政务项目论证与评估过程中的专用概念。该概念与软件工程需求分析在分析对象、分析方法、分析目的等方面均不相同，不仅是一套合理确定电子政务项目建设内容和投资规模的分析方法和规范，作为分析成果的需求分析报告成为落实电子政务建设管理各项政策要求、开展重大工程项目的论证与评估的重要政策手段和政策工具。需求分析工作具有基础地位，原因在于需求分析报告是项目建议书的基础，需求分析报告须由国家发改委组织专家组进行评议，专家组的评议意见将作为国家发改委审批项目的重要参考。

需求分析方法核心内容可归纳为“面向于社会问题，聚焦于有限目标，收敛于三种能力（政务贡献能力、业务发展能力、系统支撑能力）”。三大能力的计算是回答电子政务项目“要做什么、为什么做”和“所需成本”的关键。

政务贡献能力反映实施政务信息化工程后政务业务所要解决的相关社会问题的解决程度。政务目标应该能定量地明确问题的解决程度，针对具体问题场景的不同，政务目标也不同。政务贡献能力的基本思想是通过公共管理对象可感知的社会问题对政务业务进行领域分析，以确定电子政务项目建设的目的、范围和功能，体现了新时期电子政务的效能化发展要求。

业务发展能力指标反映项目建设在后期被遗弃的可能性，即判断业务应用的可持续发展水平；通过分析信息系统内部的结构关系，确定信息规范程度（反映业务的标准信息应用水平）、知识结构化程度（反映业务的自动化水平）、作业集约度（反映业务的集约化水平）、信息资源开放程度（反映业务应用与外部资源共享的水平）、信息服务开放程度（反映业务应用与外部协同互动的水平）等五个指标，判断业务应用的可持续发展能力，体现了新时期电子政务的集约化特征。

系统支撑能力反映系统的生命周期中业务应用对信息化工程的存储能力、处理能力和传输能力等的要求。基本思想包括三方面：一是选择业务应用性能需求的度量量纲，以指导硬件采购的投资概算。在CPU、服务器、磁盘等硬件产品的工程化设计过程中提出了大量标准的基准测量方法，以供客户比较不同生产商同类产品的性价比，需求分析方法中以硬件性能测试的标准量纲作为估算业务数据传输、处理等需求的度量单位。二是采用将项目分解为可单独进行估算的工作项或活动，并将单个工作项汇总成整体项目估算的方法。具体地，业务“自顶向下”逐步分解为“业务”“作业”和“操作”三个层次，“操作”是各类电子政务业务应用的基本要素。我们可以用SOA面向服务的架构理解上述概念，即把主要操作包装（Pack）成基本服务（Service），把基本服务组合（Compose）成某种类型的作业（Job），再把作业子系统集成（Integrate）为某项业务应用（Application）。三是指标定义与计算。通过分析“作业”“操作”的逻辑流程、数据元素信息等参数分别获得通信传输能力、存储能力、请求响应能力、会话维护能力、计算执行能力、实体交易能力、数据交易能力等系统支撑能力指标的值。综上，系统支撑能力概念可看成是ABC成本法、SOA、性能基准测试等概念的杂合体。

由上可知，能力指标以及能力指标参数的度量是能力计算的中心工作。电子政务需求分析方法从2007年算起已推出十年，并已在中办、中编办、住建部、人社部等部门开展过相关工作。

除需求分析外，国家建设了电子政务建模仿真国家工程实验室，目标是构建电子政务需求建模、逻辑验证、系统模拟和工程仿真等的实验平台，以提升国家电子政务需求分析和系统研发的整体水平，提高电子政务投资效益，为国家电子政务投资决策提供技术支撑。