第二节 加强政府监管

政府监管是市场经济条件下政府为实现职能目标，对微观经济主体进行规范与制约的行为。发挥社会主义市场经济体制优势，离不开科学的宏观调控、有效的政府治理、强力的精准监管。

一、加强政府监管的必要性

（一）加强政府监管是推动中国经济迈向中高端水平的迫切需要

推动经济迈向中高端水平，不仅要有新理念，也要有关键手段，还要有基本依托。当前，新一轮科技革命和产业变革正在全球范围内孕育兴起，世界各国纷纷抢占未来产业发展制高点。发展中国家在加速推进工业化，发达国家加紧实施再工业化。中国面临着发展中国家低成本竞争及发达国家先进技术的双重挤压，加快产业转型升级、推动中国经济迈向中高端水平迫在眉睫。当前“以新一代信息技术与制造技术深度融合为特征的智能制造模式，正在引发新一轮制造业变革”。数字化、虚拟化、智能化技术将贯穿于产品生产、消费的全周期，“互联网+”及“+互联网”将是未来的新生态；生产制造模式将呈现柔性化、网络化、个性化趋势；全球化、服务化、平台化将成为产业组织新形式，众创、众包、众扶、众筹“四众”平台正助推大众创业、万众创新。在这种情况下，实现制造业历史跨越发展，推动经济迈向中高端水平，必须打开运作空间、更新发展理念，既包括技术革新理念，也包括政府治理理念。广阔市场空间、全民创业热潮、创新驱动发展离不开政府的有效监管。为此，新一届政府必须聚焦社会生产方式及政府组织模式创新，让引领性、标志性、颠覆性新技术与政府组织变革相互交织，形成共振。“大众创业、万众创新”必将倒逼政府管理理念及监管方式革新。加强政府监管是推动中国经济迈向中高端发展的趋势使然。

（二）加强政府监管是促进社会主义市场经济健康运行的内在要求

社会主义市场经济既要发挥市场对资源配置的决定性作用，又要发挥政府职能的监管作用。应该说，脱离政府监管的市场经济，难以实现公平公正的竞争环境。市场经济发展必然建立在政府的有效监管基础之上，加强政府监管是提高政府治理水平、推动社会主义市场经济健康运行的内在必然。一是市场具有先天缺陷。市场并非万能，市场在资源配置中具有自发性、盲目性、滞后性、垄断性等特性，单靠市场机制难以实现资源配置最优。目前，我国市场经济本身还不够完善，市场经济秩序还很不规范，一些企业和社会组织缺乏诚信意识。不守法经营、不公平竞争现象还大量存在，侵犯产权、坑蒙拐骗、假冒伪劣、破坏生态环境、危害公共安全等现象屡见不鲜。尤其伴随商事制度改革加快推进，新的市场主体大批涌现，对政府监管要求更为迫切。二是政府可以弥补市场失灵。从国际市场经济发展经验教训看，市场作用发挥史也就是政府监管创新史。任何一个国家在任何时候都不能忽视或放松政府监管，否则，就会发生严重后果。为此，让市场在资源配置中起决定性作用，并非完全排除政府，而是要更好地发挥政府监管作用。加强政府监管旨在为各类市场主体营造公平竞争的发展环境，促进权利公平、机会公平、规则公平。

（三）加强政府监管是推进政府治理现代化的重要环节

我国政府改革的重要目标，是推进政府治理体系和治理能力现代化。而实施有效监管是政府治理现代化的重要标志。长期以来，还有不少地方政府及其工作人员沿袭重事先审批、轻事中事后监管的做法，缺乏监管意识，长期监管不力、不善监管，监管制度形同虚设，监管令成一纸空文，规避监管执法现象较为普遍。当前，面对市场主体数量增多、市场规模扩大、不少市场主体资质参差不齐、信息登记不足甚至失真，使政府监管任务增加、监管难度加大。解决这些问题，要在政府治理创新中加强政府监管。在新形势下，加强政府监管，有利于市场配置资源决定性作用发挥，有利于改善民生、创新创业，有利于减少成本、提高效益，有利于发挥中央和地方各级政府积极性、主动性、创造性，更好地建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。

二、加强政府监管的做法

（一）政府履职重心向事中事后监管转变

党的十八大以来，随着行政审批制度改革的深入，各级政府在重视市场准入标准的事前监管同时，监管重心逐步由事前审批向事中事后监管转变，政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。自2014年起，国务院有关部门先后下发了《关于印发深化标准化工作改革方案的通知》《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》《关于加强节能标准化工作的意见》等政策文件，明确规定了相关市场准入标准、实施步骤、执行措施以及标准化建设重点。为加强事中事后执法监管国家颁布了《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》等政策文件后，各级地方政府也跟进并组织实施。如广东省针对取消调整事项积极推广随机抽查、智能监管等监管方式，制定或完善监管办法200多项，并在广州开发区试点推进政府监管标准化体系建设。同时，信用监管得到重视并初显威力，更多省份把社会诚信体系建设视为政府监管的重要基础性工具，积极探索新的改革举措。政府履职重心转向推动了政府监管法治化、规范化、集约化、信息化、问责化发展。

（二）政府监管机构向综合性监管体系转变

党的十八大以来，各级地方政府按照大部制改革思路，在更大层面调整政府职能、推进机构改革，着力构建行政监管、信用管理、行业自律、社会监督相结合的综合监管体系，建立大部门综合执法体制，设立综合执法部门，走综合执法道路。比如，深圳市为理顺市场监管体制，解决工商行政管理、质量技术监督部门职能交叉、职责不清等问题，将工商行政管理局、质量技术监督局、知识产权局及卫生局餐饮环节的食品安全监管职责整合划入市场监督管理局，其监管职责涵盖了原工商行政管理、质量技术监督、知识产权（商标、专利、版权）、物价、餐饮监管、酒类产品监管等部门职责；再比如，安徽省合肥市将公共资源市场化配置的政府监管模式上升到立法层面，于2013年5月1日颁布的全国第一部公共资源市场化配置的地方性法规《合肥市公共资源交易管理条例》，通过建构“一委一办一中心”组织模式，做到决策、监督、操作“三分离”，实现交易平台、自行代理、评标规则、监督管理“四统一”，达到“让权力退出、靠制度监管”的良好效果；上海市、安徽省普遍将工商、质监和食品药品监督三部门合并成立市场监管局；浙江省近1/5的县（市、区）组建综合执法局，执法向乡镇延伸，力量向基层推移等。总之，调优政府监管、推进综合性执法是新一届政府在推进行政体制改革、转变政府职能中的一个共性选项。

（三）政府监管方式向法治化监管推进

党的十八届四中全会开启了法治中国建设新征程，从而也赋予法治政府建设新的使命职责。新一届政府在依法行权上，一个突出特点是强调公开性、透明性、参与性执法监管，从而实现由依法管理到依法治理的转向。比如，对食品安全、生产安全、环境污染等问题的监管，充分调动社会因素，及时发动社会力量，更多依靠社会参与，积极受理投诉举报，使违法行为得到有效遏制。同时，搭建政府全域监管平台，推进公正公开监管。2015年8月，国务院办公厅印发了《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，2016年3月，李克强总理要求全面推开“双随机、一公开”监管，即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。“双随机、一公开”是监管体制的重大改革，充分体现了监管的公平性、规范性和简约性，国内外实践都证明是行之有效的科学监管方式。要求随机抽查事项，在年内达到本部门市场监管执法事项的70%以上，其他行政执法事项的达50%以上，在2017年实现全覆盖。同时，要求县级以上地方政府建立随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库，制定随机抽查工作细则，即“一单、两库、一细则”，并加强日常巡查，及时防微杜渐。

三、进一步加强政府监管的思路

给市场放权不是放任，而是为了腾出手来加强监管，只有管得好、管到位，才能放得更开、减得更多。未来政府监管，要以目标管理为抓手，推动政府管理从粗放式向精细化转变，由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”，实现政府监管能力现代化。

（一）深化监管改革，推进政府监管规范化

为政之善，莫过于公正。深化行政审批制度改革、转变政府职能、加强政府监管，必须始终坚持公平正义取向，增进人民福祉。一是推进综合监管。要按照权责一致原则，全面推进市场监管领域综合行政执法改革，全面落实相关领域综合执法机构监管责任。要建立健全跨部门、跨区域执法联动响应机制，清理整合各类行政执法队伍，建立统一监管平台，形成政府监管和行政执法合力，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，最大限度消除监管盲点，降低执法成本。二是探索审慎监管。面对新技术、新产业、新业态、新模式层出不穷，各级政府应本着鼓励创新原则，区分不同情况，探索适合本地区本部门特点的审慎监管方式。对于看得准的新生事物，如“互联网+”和分享经济的新业态，采取量身定制的监管模式；对于潜在风险大、有可能造成严重不良社会后果的，要果断出击，严加监管；对于打着创新之名行非法经营之实的，要坚决予以取缔等。三是促进公平竞争。一方面，要在降门槛、同规则、同待遇上下功夫。凡是法律法规未明确禁入的行业和领域，都允许各类市场主体进入；凡是已向外资开放或承诺开放的领域，都要向国内民间资本放开。另一方面，要在重典治乱、非法运营整治上见成效。对侵犯知识产权、制售假冒伪劣、非法集资、信贷欺诈、电信诈骗等行为，依法予以严厉打击。凡是影响民间资本公平进入和竞争的不合理障碍，都要予以清理。

（二）创新监管体制，推进政府监管高效化

创新为国家强盛和社会进步注入不竭动力。各级政府要在实践探索中推进监管创新。一是推进智能监管。政府监管要充分利用大数据、云计算、物联网等信息化手段，加强线上线下一体化监管，积极探索“互联网+”政府监管模式，着眼打造监管信息共享平台；促进部门之间、地方之间、上下之间信息资源开放共享、互联互通，建设智慧政府，打破“信息孤岛”，实现对监管事项活动实行全覆盖、立体化、实时性监管。二是开启信用监管。当前，要加快建设企业信用信息“全国一张网”，推进一体化社会信用体系建设，建立健全市场主体诚信档案制度、信息披露制度、行业黑名单制度，建立市场退出机制、失信联合惩戒机制，让失信者一处违规、处处受限，使守信者一路绿灯，处处受益。三是实施阳光监管，公开简政放权后的监管事项、监管依据、监管内容、监管规制、监管标准，只要不涉及国家秘密和国家安全，都要公之于众；有关企业、社会组织也要按时、全面、准确地公布受监管活动的运行状况。监管和执法部门应对信息披露的全面性、真实性、及时性进行监管，对违反信息披露规定的行为及时查处。四是创新日常监管。要畅通投诉举报渠道，打开监管空间，对举报者要给予有足够吸引力的奖励及严格的保密；要强化企业首负责任，通过倒逼形成层层追溯、相互监督机制；要加强行业自律，鼓励同行监督，充分发挥媒体舆论监督作用，推广权威性第三方评估，让无数双眼睛盯着每一个角落，织就监督的“恢恢天网”。

（三）实施目标管理，推进政府监管精细化

实施目标管理是加强政府效能建设的重要环节，加强政府监管要以目标管理为抓手，推进政府监管精细化。一是实施精细化识别。对于需要加强事中事后监管的行政审批、投资审批、商事制度改革及职业资格许可认定、收费管理和科教文卫体等领域，要明确监管目标任务、内容形式、标准程序、方式方法；对于已有的监管制度、监管标准、经验做法，要根据新情况、新要求、新特点，更新监管内容、明确监管标准、强化监管措施。二是开展精细化培训。加强政府监管，要着眼提高各级政府工作人员的素质能力，特别是提高监管人员的问题意识、责任意识、担当精神、专业技能，坚决杜绝不作为、慢作为、乱作为，坚决整治为官不为、懒政怠政，努力提升监管队伍的专业化水平。随着审批制度改革的深入，居敬行简势在必行，政府监管精细化培训要向县（乡）镇基层推进，从优化人员结构着眼，从增加技术设备入手。三是推动精细化研究。理论是行动的先导。加强政府监管，要以研究的积极性、主动性、自觉性提高实践的预见性、创造性。新形势下需要更加深入研究政府监管理论与现实等重大关系问题，尤其要对党的十八大以来政府监管模式、监管体制、经验做法等深入研究；要继续深化对政府与市场、政府与社会、政府与企业、中央与地方的新型关系研究，着眼打造新型监管开放研究平台。

（四）加强顶层设计，推进政府监管现代化

加强政府监管要从统筹谋划行政审批制度改革、简政放权、放管结合、优化服务等改革目标任务，按照“放管服”相统一原则，着力构建立体式、全方位、开放型、智能型、现代化政府监管体系。一是协同化监管。对于涉及多个部门、多个地方的同一重要监管事项，必须建立协同机制，同步跟进监管。对于已有简政放权事项，必须制定统一、权威、系统的监管制度。二是法治化监管。现代政府是法治政府，政府监管应向法治监管转型。各级政府必须紧紧围绕“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”法治政府建设要求，开展事中事后监管立法试点，做到依法监管、规范履职。必须着眼提升政府工作人员法治思维及依法履职能力，使之带头尊法学法、守法用法，让“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”成为习惯与自觉。三是制度化监管。要正确处理好事中监管、事后监管与事前审批的衔接关系，完善监管机制，构建分类推进机制，建立行业监管体系及内外联动机制，组建政府监管第三方评价体系，健全政府监管责任制和责任追究制，充分彰显政府治理现代性张力。