第一节 深化行政审批制度改革

行政审批是行政机关及获得行政审批权的组织依法对社会经济事务进行事前监管的行政行为。行政审批制度则是就行政审批事项的事前监管进行的制度性设计及规范化安排。深化行政审批制度改革旨在推动政府职能转变、创造良好发展环境、提供优质公共服务。党的十八大以来，新一届政府坚持以简政放权、依法治理、服务行政为理念，全面深化行政审批制度改革，大幅度削减行政审批事项，科学设置行政审批流程，促进权力清单、负面清单、责任清单有机统一，使行政审批制度改革红利进一步释放，推进了社会主义市场经济有序发展。

一、深化行政审批制度改革的背景

（一）深化行政审批制度改革是基于历史启示和改革开放的内在逻辑

中华民族几千年文明史沉淀着优秀传统——简约文化，如儒家经典《乐记·乐论篇》中有“大乐必易，大礼必简”之说，《礼记·礼运篇》中有“大道之行也，天下为公”之言，《论语·雍也篇》中有崇“居敬行简”之道；道家老子、庄子针对贵族文化奢侈之风主张“道可道，非常道”的自然朴素之美等。“纵观中国历史，凡盛世王朝往往崇尚居敬行简、轻徭薄赋，凡衰亡王朝往往烦民扰民、苛政猛于虎。”为此，李克强总理深刻指出“大道至简，有权不可任性”，要求政府施政要心存敬畏、居敬行简。党的十一届三中全会以来，我国之所以取得举世瞩目的伟大成就，就是因为走的是改革开放之路，用的是居敬行简的办法，其核心内容是大道至简、放开搞活。深化行政审批制度改革是实施新一轮高水平对外开放、培育国际竞争新优势的迫切需求。中国几千年历史和30多年的改革开放实践证明，管多就会管死，居敬必须行简，放开才能搞活。政府施政的根本要义在于以敬民之心行简政之道。行政审批制度改革必须借鉴汲取“大道至简”等优秀文化传统，对标革新治理等新时代标准，放手让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让所有社会成员各得其所、各展其能、机会公平，打造经济发展新引擎，开辟社会进步新天地，营造团结和谐新气象，使我们的国家始终充满生机与活力。

（二）深化行政审批制度改革是推进政府职能转变及政府治理能力现代化的内在要求

行政审批制度改革是政府职能转变的突破口、行政体制改革的重点任务、全面深化改革的关键环节。党的十八届二中全会提出，转变政府职能是深化行政体制改革的核心；党的十八届三中全会强调，要正确处理好政府和市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用。习近平总书记要求本届政府要紧紧扭住转变政府职能这个“牛鼻子”，简政放权、放管结合、优化服务三管齐下；李克强总理也明确提出，本届政府要减少行政审批事项1/3以上，全面取消非行政许可审批。为此，本届政府成立伊始，就着眼深化行政审批制度改革、转变政府职能，把简政放权、放管结合作为“先手棋”。深化行政审批制度改革、简政放权、放管结合，就是解决行政体制突出矛盾和问题的关键一招，也抓住了经济体制改革的核心，把握了完善社会主义市场经济体制、加强社会建设的要害。目前，我国政府职能仍然存在越位、缺位、错位现象及运行低效、行为不规范等问题。长期以来，政府对微观经济运行干预过多、管得过死，重审批、轻监管，其中更多存在于行政审批环节。本届政府成立之初，国务院部门各类审批达到1700多项，投资创业和群众办事门槛多，审批过程手续繁、收费高、周期长、效率低，严重抑制市场活力、制约经济社会发展，同时还滋生腐败、权力寻租等问题。大量的行政审批事项及各种名目的管理事项，直接影响政府依法履行职能。只有继续简政放权，推进“放管服”结合的行政审批制度改革，才能加快政府职能转变，才能推动良好的治理、善治与善政，实现政府治理能力现代化。

（三）深化行政审批制度改革是激发市场活力、推动大众创业万众创新、培育经济发展新动能的内在必然

面对当前经济下行压力、市场乏力及内生动力不足等问题，推动中国经济平稳运行，不得不转向人的因素、制度要素及政府治理革新，通过降低制度性交易成本激发市场活力。一是市场决定论倒逼改革。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济是自主经济、法治经济、道德经济，具有平等性、竞争性、开放性等特征，“让市场在资源配置中起决定性作用”重要论断倒逼深化行政审批制度改革。目前，市场在很多方面尚不能起到配置资源的决定性作用，其中一个重要制约因素就是政府以行政审批为主要形式和手段，过度干预微观经济事务、不当干预市场运行。只有继续深化行政审批制度改革，简政放权，进一步给市场主体“松绑”、为社会组织“腾位”，才能更好地激发市场和社会活力，调动各方面积极性，促进经济社会持续健康发展。二是“双创”推动论呼唤改革。大众创业、万众创新是历史的逻辑、时代的必然，体现了人民群众的新期待。人是生产力中最活跃最重要的因素，发展的根本动力在于人民群众创造力的发挥，关键取决于社会制度安排和政府治理方式。烦苛管制必然导致停滞与贫困，简约治理则带来繁荣与富裕，必须简除烦苛、禁察非法。

二、深化行政审批制度改革的做法

（一）内外兼修，推进审改大道至简

深化行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容，是政府的自身革命，也是从源头上防治腐败的根本性举措。党的十八大以来，新一届政府突出行政审批集中化、便民化、高效化、廉洁化原则，强化标准化、集成化、智能化、信息化审批改革思想，狠抓行政审批效率、效能、效果、效益建设，为推进政府职能转变，构建办事高效、运转协调、行为规范、公正透明、廉洁务实的行政管理体制增添了色彩，助推了动力。一是大幅减少行政审批等事项。截至2016年5月，国务院部门共取消或下放行政审批事项618项，占原有行政审批事项的36%。清理规范行政审批中介服务事项323项，提前完成本届政府减少1/3行政审批事项目标；工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，前置审批精简85%；注册资本由实缴改为认缴，全面实施“三证合一、一照一码”；个人和企业资质资格认定事项压减44%；多数省份行政审批事项减少50%～70%，如广东省在“十二五”期间，省级取消和调整行政审批达到686项，市级达到6300多项，县级达到16000多项。安徽省“十二五”时期省级累计取消和下放行政审批事项557项，精简70.7%；投资核准事项在中央层面减少76%，境外投资项目核准除特殊情况外全部取消等。二是全面清理并公开非行政许可事项。从根本上锁定了改革底数，从制度上堵住了各部门随意实施审批的漏洞。系列改革举措，有力解放和发展了生产力，激发了市场活力和社会创造力，新增市场主体呈现“井喷式”增长。如2013年，全国新登记注册各类市场主体1131.54万户，同比增长19.6%，增速比上年高出17.8个百分点，其中，新登记私营企业增长30%，民间投资增长23.1%，占全部固定资产投资比重提高到63%。

（二）破立并举，深化商事制度改革

本届政府在深化商事制度改革做法可以概括为：突出重点，攻克难点，围绕热点，创新亮点。

1．聚焦行政审批权的存废与转移

本届政府行政审批制度改革的重点在于行政审批权的存废与转移问题，行政审批权的存废与转移，紧紧围绕“让市场在资源配置中起决定性作用”开展定论。一是突出顶层设计。上级政府着眼于指导思想、基本原则、目标任务的战略谋划，下级政府强化规范运行，确保取消、下放的审批事项落实到位。二是开展风险评估。看取消某个审批的后果，会不会对社会和市场环境产生任何风险。三是做出成本核算。看行政审批事项运行成本怎样，耗时耗费多少。四是开展审批复查。看是否存在权力交叉、重复审批问题。

2．聚焦行政审批权的规范与行使

行政审批制度改革的难点在于如何进一步规范行政审批权限，规范审批权力，对于确需保留的审批事项，编制行政审批事项目录，研究制定目录管理办法，实行审批事项准入制、事中事后全监管，严控新增，规范权限。

3．聚焦行政审批理念与导向

行政审批制度改革的热点在于行政管理理念及行政服务理念转变，以建立服务型政府为目标，以“小政府、大社会、大服务”新型行政管理模式为导向。对于市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；对于直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理；对于保留的行政审批事项着眼规范管理、提高效率，推进行政审批制度改革朝分权化、多元化、服务化方向发展。

4．聚焦行政审批方式与创新

行政审批制度改革的亮点在于推进行政审批方式创新，行政审批方式创新为行政体制改革注入活力。一是实行全程办事代理即“窗口式办公”方式，政府各职能部门分别在其办公地点设立行政审批、政务服务窗口；二是实行“一站式”审批服务，政府成立专司行政审批监管职能的新机构开展一站式审批服务；三是实行“网上审批”业务，推进电子政务，构建网上政府。

（三）上下联动，建立审改权力清单

权力清单制度是权力清单、负面清单及责任清单的有机统一，“三张清单”在明确权限、激发活力、强化职责上环环相扣、紧密相连，为推进政府寓管理于服务明确事项，为企业及个人创新创业打开空间。拿出权力清单，着眼规范政府行为，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”，依法管好“看得见的手”；给出负面清单，着眼于规范企业行为，明确企业不该做什么，做到“法无禁止即可为”，依规用好“看不见的手”；理出责任清单，明确政府市场监管职责，解决政府管什么、怎么管、管不好怎么办等问题，做到“法定职责必须为”，强力挡住“寻租的黑手”。“三张清单”三位一体，具有清晰的改革逻辑，“负面清单”从经济体制改革切入，瞄准政府与市场关系，打破许可制，扩大了企业创新空间。“权力清单”和“责任清单”从行政体制改革切入，瞄准规范政府权力，做出明细界定，是自上而下的削权。党的十八大以前，通常将精简审批事项目录作为改革的主要成果，对精简保留事项缺乏公开性及规范性，导致一些部门审批事项边减边增，从而使行政机构陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈。为此，党的十八届三中全会明确提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”各级地方政府以制定权力清单为突破口，依法公开权力运行流程，规范政府行政审批行为。一是依法公布行政审批目录。对于规范保留下来的行政审批事项，各级地方政府通过编制的《行政审批目录》，明确审批名称、类别、实施机关、设定依据以及申请材料、审查内容、审批标准及办理程序等，要求审批目录一律向社会公开；对于没有进目录的审批项目，不能进行行政审批。二是依法调准行政许可目录。对不符合经济社会发展需要和改革要求，需要取消或者调整的，交由立法权机关修订后一并公布；对于不符合《行政许可法》事项的一律取消。三是强化目录管理。各地方政府通过制定的《行政审批目录管理办法》，对审批事项及相关内容的设立、调整、增减及审批流程的运转情况进行监督管理，对相关审批事项内容运转情况进行监督管理；对于重要投资领域，着眼于优化审批流程，缩短审批时限，提高审批效率，同时，积极推进统一网上行政审批，规范审批权限，规制自由裁量权。

（四）点面结合，强化审改依法监督

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。党的十八届四中全会强调，深入推进依法行政，加快建设法治政府，从而对规范行政权力运行提出了明确要求，通过完善行政组织、行政程序、行政许可、行政审批的法规制度建设，推进政府职能法定化、职责边界法定化、权力清单法定化；通过制定并遵循良法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。为此，精简放权的关键在于强化监督、依法行政、依法审批。新一届政府推进行政审批制度改革，始终遵循合法合理、程序规范、高效便民、公开透明原则，坚持行政监管与服务相统一，促进审批办理权与监管权相分离，着眼于健全行政审批管理监督机制，助推政府职能由“重审批、轻监管”向“宽准入、严监管”转变，其具体体现为：一是扩大审改监督范围。要求各级监察机关负责同级政府部门的行政审批监督工作，各级政府部门内设监察机构负责本部门的行政审批监督工作，各级政府法制机构加强对行政审批设立进行审查，以强化行政监察机关监督职能。要求审批机关建立投诉回复、信访、社会咨询和行政审批信息发布等制度，加大人大、政协社会团体、新闻媒体和广大群众对行政审批事项的监督，及时纠正行政审批中的不当行为等。二是规范审改监督运行。不少地区和部门结合政务公开，建立健全保留审批事项公示制度，对关系国计民生和社会公众利益等重大审批事项推行社会听证制度；对专业性和技术性较强的审批事项进行咨询论证；按照“谁审批、谁负责”的原则，制定行政审批责任追究制度和信息反馈机制；设立行政审批投诉中心、行政审批投诉热线和举报信箱；制定和实行层级监督及内外分权等制度，大力推进注册资本认缴登记制、“先照后证”登记制、年度报告公示制、经营异常名录制为重点的商事登记制度改革；探索建立以创新市场监管组织为架构的综合执法体系。同时强化行政监管交流，比如，深圳、苏州等地区运用网络技术对行政审批进行监控；上海率先开展事中、事后行政审批监管体系探索，加快推进以“上海诚信网”依托的社会信用体系建设。三是强化审改监督功能。各级政府通过依托、建立、提升政务服务中心平台体系，开展便民审批服务，全面推进网上审批；各省纷纷把行政审批制度改革纳入各级政府绩效考评体系，成立督办机构，制定考评办法，督促审改落实。

总之，新一届政府行政审批制度改革，亮点纷呈，成效明显，其具体体现为：一是促进了政府职能转变，用市场活力的“乘法”来替代政府权力的“减法”。二是全面实现了网上审批，开展“全天候”为民服务。三是建立了审批机制，加强和规范保留事项的后续监管。但与人民群众的新期待与更大层面激发市场活力要求相比，还存在一定距离，体现为权限规范缺乏效力，事项清理存在阻力，审批管理缺乏合力等。当前，亟须解决一些政府权力该放而没有放、放小不放大、放虚不放实、放内不放外等问题；亟须解决放权与放管“中梗阻”现象及简政“放”“管”衔接等问题；亟须解决行政审批制度改革中“最后一公里”问题。

三、进一步深化行政审批制度改革的思路

深化行政审批制度改革是一项复杂的系统工程，必须紧紧围绕行政体制改革及政府职能转变，居敬行简、简政放权。必须始终坚持“市场在资源配置中起决定性作用”定论，放开搞活、放管结合、优化服务、协同推进，要向“点”要深度，向“线”要长度，向“面”要宽度，切实推动简政放权向纵深推进。

（一）推进行政审批办理精准化建设

行政审批办理精准化旨在深化简政放权，必须坚持问题导向、需求导向、目标导向，聚焦“痛点”、瞄准“堵点”，坚决把该“放”的彻底放开、该“减”的彻底减掉、该“清”的彻底清除，不留尾巴、不留死角、不搞变通。一是坚持开门搞改革。行政审批制度改革要着眼重塑发展新优势，培育发展新动能，切实做到精准放权、联动放权，明确标准、缩短流程、限时办结，实行“一站式”并联审批，推动大众创业、万众创新。二是上下联动强合力。行政审批制度改革要着眼发挥中央和地方两个积极性，促进经济社会持续健康发展，加快建设与社会主义市场经济体制和中国特色社会主义事业发展相适应的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，逐步实现政府治理能力现代化。三是竞相迸发灌注活力。要紧扣正确处理好政府与市场、政府与企业的关系维度，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，切实按照市场优先原则行事。凡是能通过市场有效调节、行业组织或者中介机构自律管理的问题，政府都要退出，一律取消审批；对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。四是打开空间助参与。李克强总理指出，“提升取消和下放行政审批事项含金量仍有很大空间”，必须始终坚持行政审批制度改革市场化、社会化取向，充分发挥好社会组织、民间组织在社会管理过程中的作用。凡是公民、法人、其他组织能够自主决定的事项，政府要退出；凡是行业机构或者中介组织能够自律管理的，委托或授权社会组织去承担；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。当前，要着力砍掉一批非行政许可审批事项，切实降低就业创业创新门槛；着力砍掉一批审批中介事项，切实拆除“旋转门”“玻璃门”；着力砍掉一批审批过程中的繁文缛节，切实方便企业和群众办事；着力砍掉一批企业登记注册和办事的关卡，切实清除创业创新路障；着力砍掉一批不合法不合规不合理的收费，切实减轻企业和群众负担。

（二）推进行政审批办理标准化建设

标准化是一个全方位、全域性概念，是现代公共管理的政策工具和治理手段。将标准化思维、标准化理念、标准化技术植入行政审批制度改革旨在发挥标准化在社会治理中的作用，重塑非人格化行政审批。行政审批事项标准包括审批条件、办理流程、重要提示、文书格式等要素，必须符合三个维度的价值标准，既要充分体现行政审批制度改革的内在要求和最新成果，又要回应积极企业公众对公共服务的新需求新期待，更要符合经济社会发展新情况新要求。一是审批办理权限标准化。就是要在清理审批事项、优化审批流程的前提下推进标准化工作，以明晰的权力清单确定行政审批“权源”标准化。要对现有行政审批权力事项进行再梳理，对每个审批事项权限进行编码，以标准化、规范化的方式表述审批事项的类别、名称、实施机关、共同实施机关、实施依据、实施对象、办理时限、办理流程、收费依据和标准、服务方式、相对人权利、监督投诉途径等，形成规范、清晰的审批权力清单。二是审批运行机制标准化。也就是要通过明晰、规范的审批权流程，确保行政审批运行、审批、监管标准化。审批权行使流程包括明确审批条件、申请材料、审批流程、技术审查和审核标准、审批时限、审批结果及告知、救济途径、责任追究，尤其是对于联合审批事项，更需要明晰的运作流程。比如，审批权限下放前，要对承接部门的承接能力进行全面考核，做到行政审批收放自如，精简事项有的放矢。三是审批办理组织标准化。就是以高效的政务服务中心助推行政审批组织标准化。当前，要在制度上明确行政服务中心对进驻审批部门的综合协调、监督管理职能。各地应推行审批办理窗口标准化建设，推动现场审批精细化管理。四是审批办理服务标准化。要着眼于规范预审程序，消解体外循环，促进技术审批与行政审批相分离；要积极探索全过程网上审批，建构网上联合审批的制度条件，探索实行“互联网+监管”模式，推进“智能”监管；要改职能导向为需求导向的审批办理，再造以顾客导向为理念的联合审批流程。五是审批办理评估标准化。就是要建立分层次的考核体系，以完备的监管体系强化考核标准化，完善事前核查机制、事中监督体系、事后考评机制。通过标准化、清晰化设计，着力清理不符合市场规律和法定要求的审批条件。

（三）推进行政审批办理协同化建设

在中国，协同思想久已有之，如《孟子·公孙丑下》中的“天时不如地利，地利不如人和”、《虞书·尧典》中的“协和万国”等表述中都具有丰富的协同思想，从而指出了协作同构、开放复合的重要性。走向协同治理是当代政府再造的内在逻辑，深化行政审批制度改革，要强化协同推进战略，做到改革思路协同、权责清单协同、招标投标协同、网上办事协同、审批标准协同、审批服务协同、监督管理协同、审批机制协同、便民服务协同、监督管理协同。当前，要积极推进部门协同，打通“最先一公里”；促进上下协同，打通“最后一公里”；强化中介协同，打通体制外梗阻。一是推进行政审批制度配套改革。要着眼于设置科学合理的行政审批管理机构，可考虑常设一个负责改革的综合性权威部门，强化权威性协调，避免多兵团作战；要完善法律法规，建设法治政府。简政放权等改革要在法治轨道上推进，重大改革要于法有据，防止部门利益法制化；严禁法外设权扩权，走出精简膨胀循环的怪圈。二是推进行政审批办理信息化建设。要充分利用先进的技术手段，简化审批流程和降低成本，提高工作效率，探索实施“互联网+”行政审批模式，实施批文证照信息共享制度、证照快递送达制度等制度创新，着眼于提高行政审批手段网络化、电子化水平。三是加强公务员队伍建设。提高行政审批服务水平。行政审批的主体是国家行政机关，机关工作人员的素质直接影响着行政审批的效能。行政审批人员必须具备良好的道德素质、熟练的专业技能，更要严明的组织纪律性和强烈的责任感。

总之，推进行政审批制度改革，说到底是要为市场增活力、为发展添动力，核心问题仍是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。简政放权实质是政府的自身革命，必须以壮士断腕的决心、背水一战的勇气、大道至简的智慧，把简政放权向纵深推进。