第一章 公办高校校园安全概述

第一节 我国公办高校的法律地位

一、我国公办高校法律地位的争论

公办高校，是由国家出资开办的高等学校。我国的公办高校与政府有着密不可分的关系，虽然在过去的计划经济体制下，我国的高校和政府是一种行政关系，即高校是政府的下属部门、直属机构，政府直接指导着公办高校的具体办学活动，但是现今经济体制是市场经济，而且依法治国的理念已经深入人心，那么，在此社会大背景下，公办高校与政府、市场应当确立何种关系才能有利于我国的公办高校教育事业的发展及改革呢？因此，要理清公办高校与政府及市场的关系，就要明确我国公办高校的法律地位。公办高校的法律地位是指公办高等学校在法律上所享有的权利能力、行为能力及责任能力。针对公办高校的法律地位的问题，我国学术界存在不同的观点，概括起来，主要有以下几种观点。

（一）公办高校系事业单位法人

我国1998年国务院公布、2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”关于“法人”的规定，《民法通则》第36条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”及第37条规定：“法人应当具备下列条件：（一）依法成立；（二）有必要的财产或者经费；（三）有自己的名称、组织机构和场所；（四）能够独立承担民事责任。”我国公办高校完全符合上述的法律关于事业单位及法人的规定，因此，有学者认为其属于事业单位法人。

我国《民法通则》依据不同的法人不同的宗旨、任务，可以把法人分为非企业法人、企业法人。是否以营利为目的是区分企业法人与非企业法人的一个重要标志，企业法人是以营利为目的的组织，而非企业法人不是以营利为目的的组织，包括机关、事业、社团法人。作为非企业法人中的事业单位法人的公办高校，其法律地位较为特殊，可分为两类：“一类是以权力服从为基本原则，以领导与被领导的行政管理为主要内容的教育行政关系；另一类是以平等有偿为基本原则，以财产所有和流转为主要内容的教育民事关系。”

但是，根据我国现行的法律制度和法律相关理论，“法人”只是在民法的一个概念，也就是说，社会组织只有在进行民事活动时，才以法人的身份出现，要接受民法的相关规定调整。一旦离开了民事领域，它们便是性质各异的社会组织，其活动就不由民法调整，而受其他部门法的调整。由此就会导致这样一些情况，对于公办高校的法律地位只有私法上的定位，而没有涉及到公法上的定位。而实际上，“高等学校的法律地位既包括它在民事法律关系中的法人地位问题，也包括它在行政法律关系中的地位问题。”相关法律的缺位有可能导致公办高校相关的救济渠道不畅，在纠纷发生之后是以民事诉讼亦是行政诉讼解决纠纷，这一点一直争议不断。在现实的司法实践中，法院和当事人也都为选择何种诉讼方式而大伤脑筋，甚至造成了许多学生侵权诉讼投诉无门的现象发生。

（二）公办高校系公务法人

大陆法系有严格的公法、私法的划分，其法人自然也分为公法人和私法人，公法人，是指以社会公共利益为目的，由国家或者公共团体依公法所设立的，行使或分担国家权力或政府职能的法人。因此，有学者认为，公办高校属于公法人。英美法系虽无公法、私法的划分但却有公共法人和私法人的区分，其公立高校在性质上仍属于公法人，可以成为行政诉讼的主体。

具体而言，公法人是依据相关法律而成立的，或最后经法律认可作为公共事业承担者而成立的。法国、德国等大陆法系国家的行政法理论中普遍存在着“公共营造物”的概念，即，“掌握于行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续性地为特定公共目的而服务”。在欧陆国家，公共营造物又被称为“公务法人”，即为特定公共目的而服务的公法人，如公立学校、图书馆、公立医院等。此种观点认为，我国的事业单位法人与大陆法系国家的公务法人在功能方面有很多类似之处，如都是国家依法设立的提供专门服务的公益组织，具有特定的行政上的目的，即行使一定的公共权力，具有独立的法律人格。故应当将学校等事业法人定性为公法人的组成部分之一，即公务法人。公办高校不是普通的民事主体，也不是国家行政机关，而是承担公共职能追求公共事业的公务法人。

公办高校主要是政府投资兴办，并且不是以盈利为目的的。我国公办高校作为公务法人，具有以下几点的特征：①公办高校是独立法人主体；②公办高校是非营利性机构，国家设立高校的目的是提供教育服务、提供社会公共产品，而不是攫取利润；③公办高校的主要职能是提供教育服务，满足社会公众的教育需求，并在必要时对这种需求予以管理。

（三）公办高校系法律、法规授权的组织

此种观点认为公办高校是法律、法规授权的组织，具有行政主体的地位。根据我国《行政法》及《行政诉讼法》对于行政主体的相关规定，可将行政主体概述为“依法享有并行使国家行政权力，履行行政职责，并能独立承担由此产生的相应法律责任的行政机关或法律、法规授权的组织”。基于上述观点可以看出，具有行政主体资格的组织：一方面是国家机关，另一方面是法律、法规的授权组织，公办高校很显然不是国家机关。而法律法规授权的组织则是指“除行政机关以外的另一类可以以自己的名义独立行使行政职权并可独立承担由此产生的法律后果的行政主体。其特征是：第一，其不是国家行政机关；第二，其被赋予特定的行政职权；第三，其行政职权来源于法律法规的规定”。这个概念的产生有着其现实意义，也就是“随着现代国家民主、人权和法治的发展，特别是日新月异的现代经济和科技迅速改变着人类的生存和生活方式，原来人们生存和生活的国家与社会一体化局面逐渐被打破，与国家相对分离的民间社会和社会多元化格局逐渐形成，国家的权力与能力已难以及时、全面地满足社会公众日益增长的物质与文化多样化需要的权利要求，国家不得不通过委托或者授权将部分国家权力‘下放’给民间的相关非营利性组织行使，并向社会公众提供公共服务”。

我国的《教育法》规定了公办高校有处分权、招生权、颁发学业证书权等权利，这些都具有明显的单方面意志性、强制性，而且符合行政权力的主要特征，因而性质上应属于行政权力或公共管理权力。由此可以推断，公办高校是经由国家法律的授权，行使国家行政权力或公共权力的事业单位，具有行政主体资格。在“田永案”中，法院也明确指出，公办高校具有行政主体地位——“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予其行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等民事关系，而是特殊的行政法律关系。”

但是，不少学者对于公办高校是法律、法规授权组织的法律地位持否定态度。马怀德教授反对认为，“行政诉讼实践采用‘法律法规授权组织’这一概念，认为凡是法律法规授权组织实施公权力的行为，均可以将其视为行政行为而提起行政诉讼。严格地说，这只是权益之计。因为它并没有解决法律法规为什么要授权？在何种情况下授权？对谁授权等基本理论问题？”沈岿教授认为：“这个概念所指称的对象范围超越了行政法学传统的理念。”

对于公办高校法律地位之争缘由主要是由于立法及相关行政法规中并未明确作出规定，学者的观点既有一定的合理性，也存在一些不足，这都需相关立法主体对其作出明确的规定，以便明确其权利能力、行为能力及责任能力。

二、公办高校的法律地位之域外考查

（一）大陆法系关于公办高校的法律地位

1．法国、德国

法国、德国等大陆法系国家的高校多为公立性质的。法国的公办高校的地位由原来的“行政性公务法人”发展为“科学、文化公务法人”，又到现在的“科学、文化与职业公务法人”，在这个过程中，高校公务法人的地位始终没变。1968年法国的《高等学校方向指导法》指出，大学是公立科学文化性机构，其在具有财产自主权的同时也具有法人资格。即，在法国公办高学为行政机关，而大学教师则为国家公务员，公务法人和地方团体以及国家一样，为实现特定行政目的而实施行政职能，是行政主体，受行政法调整。

再者，1984年法国相继通过的《高等教育方向指导法》及《高等教育法》、1976年制定《联邦德国高等教育总法》的规定，国立大学属于公营造物或公共公益机构的一种。依照德国行政法法学家奥托·迈耶对“公营造物”的解释，认为其是掌握于行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续性地为特定公共目的而服务。设立公营造物的行政主体依计划对其加以领导并监督，从而确保公营造物之利用者应有之权益。公营造物又有广义和狭义之分。广义的公营造物是指，“行政主体，为达成一定目的，以人及物构成而继续设置的设备。”狭义的公营造物仅指，“广义的公营造物中，直接供一般公众利用者之一类而言。此种公营造物，乃行政主体，依其设备，在合乎人民之种种利益之下而达到行政上之目的。”

由于公营造物是德国法、日本法构建的概念，其名称是直接从日本用语抄袭而来，极易被误认为是物理面上的建筑概念，将其称为“公共设施”、“公共设备”，又容易使人联想到类似于交通标志、政府机构的建筑等公共建筑物上，故有人称之为“公务法人”、“公共机构”。在法国，类似于公办高校、博物馆、医院等社会组织被归化为公法人的范畴。所谓的公法人是指“在具有一般职权范围的中央行政机关和地方行政机关以外的，享有一定独立性和单独存在的法律人格并从事某种特定公共事务的机构”。亦有学者将其称为“公立公益机构”。“公立公益机构”是人格化的公共行政机构，它在特定的范围内能提供一种或多种专门的公共服务。在法国，此类机构指“农业与商业机构”、“公立教育机构”、“国家医疗单位”、“与公共工程相关的机构”、“荣誉勋位团”、“与银行和经营业务相关的机构”、“国家铁路的行政管理机构”。此外还有省、市、镇属公立公益机构，如医院、收容所、济贫所、博物馆。我国学者在介绍法国此类性质的组织时，称之为“公共机构”、“公务法人”，其范围与公营造物相同。

在德国，《联邦德国高等教育总法》第58条明确规定：“大学为公法社团，同时为国家之机构，大学于法律规定的范围内，享有自治权。”即德国的高等学校是公法社团，属于公法人。德国的公办高校有公法团体和公法营造物两种法律地位。德国早期的法学理论将公办高校看作是“特别权力主体”，与其他类似机构一样，它们既不是企业法人，也不是单一的民事主体，而是负担特定目的提供专门服务的行政机构。之所以称之为行政组织的一种，就是因为这种组织形态的产生有其特殊的历史背景。正如德国行政法学家穆勒所言，公共营造物（即公务法人）是行政法上特有的，在19世纪才产生的组织形态。营造物产生的初期是在自由法治的时期，为免于法律保留的拘束，行政机关得以在高度自由下完成其特定任务而设立的。随着国家任务不断扩充，国家负担大量给付行政，有些任务具有特殊性与技术性，为了执行方便，就成立公务法人，来执行这些任务。公务法人具有独立性，能够避免一般行政上的官僚习气和僵化手续，保持一定程度的精神自由，也容易得到社会上的赞助。可以说，公务法人是近代行政管理的一种新技术，是行政组织在新的历史条件下的一种扩张形态。之所以说它负担有特定目的，是因为公务法人通常为社会提供特定的服务，而且是通过人与物结合的方式提供服务，其服务的范围也十分广泛，主要包括科研、教育、文化等领域。所以说，公务法人不同于私法人，也不同于其他公法人，如公法社团等。

2．日本

日本大学制度的构建始于1886年（明治19年）的帝国大学令和1918年（大正7年）的大学令。制订学校教育法后，1947年（昭和22年）新制大学正式诞生，从而形成了日本现代大学体系的框架。国立学校设置法和私立学校法（1949年）的制订，则确定了国立大学和私立大学的定位。在此之后，日本政府又制定了大学设置基准（1956年）和大学院设置基准（1974年），对大学和大学院的设立作了明确规定。日本的国立大学依《国立学校设置法》设立，国立大学则是由地方公共团体依据条例设置，两者均无法人地位，被称为“非独立营造物”，即日本行政法中无法人地位的营造物（有法人地位的营造物称为独立营造物或营造物法人）。

国内不少学者认为日本的国立大学法人属于《日本独立行政法人通则法》上的“独立行政法人”，其实是不准确的。诚然，国立大学独立行政法人化是行政改革派最初的改革设想，但由于文教界人士的坚决反对和双方的相互妥协，现行制度下的国立大学法人已不再是“独立行政法人”。新的“国立大学法人”制度的要点是：①赋予每个大学以法人资格，确保大学自主、自律的运营；②引进“民间的”经营手法（引进企业会计原则）；③使得由“校外人士的参与”的运营体系制度化；④向“非公务员型”转换；⑤把“第三者评价”的结果反映在预算分配中。与根据《独立行政法人通则法》设立的独立行政法人相比，国立大学法人在下列三方面有明显不同：①通过校外董事制度等，使校外人员参与运营制度化；②引进了客观、可信度高的独立的评价系统；③在校长遴选考评和中期目标设定时更多地考虑大学的特点和自主性。笔者认为，日本现行“国立大学法人”不仅不同于英美法系的“公法人”，也不同于大陆法系的“公务法人”，因而可以把它看成是一种新的法人类型。

（二）英美法系关于公办高校的法律地位

在英国、美国等英美法系国家将公办高校的法律地位定位有别于普通公法人的公共机构。作为普通法系国家，其不同于大陆法系的特征是，“同一法院，同一法”，即：处理行政案件同处理民事案件、刑事案件不作划分，统一由普通法院受理和裁判；普通法院审理行政案件与处理其他案件适用同一法律原则和程序。因此，英、美两国公办高校的法律地位及其与民办高校的差异主要是从有关高等学校的判例中体现出来的。

美国的高等学校多数为私立大学，属于私法人，有高度的自治权，不受政府的控制。美国的公办高校因各州法律体制的不同而具有不同的法律地位，其公办高校分为政府机构、公共信托组织和宪法授权设立的自治大学。但不管何种形式的公办高校都具有公共法人的特点，属于公共机构或公法人，要么受州政府领导，要么依信托文件完成受托的特定义务，要么完全遵守联邦宪法和所在州的宪法及行政法规。受教育者对公办高校侵犯其权利的行为可提起行政诉讼。

根据英国法院的判例，判定高等学校性质的标准首先是其设立的依据。如果高等学校只是依章程或私自设立的，这种大学的权利便取决于契约，救济手段也自然是禁制令、宣告令或损害赔偿等普通救济；如果高等学校是依法设立的，或者是通过国王特许状建立的自治团体，那它就是英国行政法中的公法人，属于法定公共机构，需遵循行政法基本原则，其相对人可得到行政法和普通法的双重救济。公法人，是英国行政法学中的一个概念，它指的是在具有一般职权范围的中央行政机关和地方行政机关之外的，享有一定的独立性和单独存在的法律人格，并从事某种特定的公共事务的行政机构，也是英国行政主体的一部分。早些时候，有些学者将这些概念套用在中国行政主体的概念上这显然是一种误用。美国高等学校数目众多，各州的情况又有不同，所以地位类型比较复杂。但美国公办高校都是行使公共权力的机构，不仅受普通法的规范，而且受联邦宪法、州宪法、州行政法，尤其是宪法和行政法中对公共机构权力行使的有关条款的制约和限制，这一点与私立学校完全不同。因此，美国公办高校的法律地位有如下三种类型：一是政府机构，这类公办高校数量众多，它们依州法律设立，在法律上是政府的一部分，是州政府的延伸机构，有的有法人地位，有的没有法人地位；二是公益信托中的受托人，政府或其他公共基金作为委托人，将财产权转移给大学，大学作为受托人，依信托文件的规定为受益人或为特定目的而管理或处分信托财产。此类大学作为公益信托中的受托人，具有独立人格，因而具有一定的独立性，但这并不意味着它能够脱离政府的目标控制；三是宪法上自治的独立法人，美国有些州的宪法对于州立大学的地位和权限做出了明文规定和保障，限制州政府和议会对州立大学事务的干涉，这类大学的管理机关相对独立于州的机构，其自治程度较高。

（三）评判两大法系关于公办高校法律地位

在上述关于两大法系国家对于公办高校法律地位的观点中，大多是基于传统特别权力关系理论曾长期占主导地位，这是因为它强调了公办高校的自主权，避免外部过多地干预办学自主权和学术自由。但由于它与现代法治观念和人权思想相左，违反了行政法治原则，给本已处于弱势地位的学生带来更大不公，后来也受到德国及其他大陆法系国家的批判。公办高校与学生之间确实存在着管理与被管理的行政关系，将公办高校与学生双方的争议全部纳入司法审查也不可能。因此，两大法系国家扬弃了特别权力关系论，延伸出了以下几种理论：（1）宪法关系论，突出了人权保障的法治和宪政精神，但是由于学生的特定身份，使其不能完全得到与其他公民相同的权利救济；（2）在学契约论，忽视了公办高校公共职能履行的公权力性质，不符实际；（3）重要性理论，考虑教育理念的更新与学校教育管理的实际需要，关键在于重要性标准的确定；（4）基础关系和管理关系理论试图在学生合法权益保障和高校管理目标的实现之间达成某种平衡和协调。

从总体上看，国外关于公办高校与学生法律关系的理论发展适应现代教育理念的发展要求，强调扩大公办高校育人的自主权，趋向于减少政府对教育过多的直接控制。而且更加重视对人权原则和依法行政原则，侧重保护学生的受教育权不受学校侵犯，将学校影响学生基本权利的管理行为纳入司法审查的范围。在有限的范围内兼顾公办高校教育管理的特殊性，认可公办高校自主裁量权的存在，力图保持双方利益的平衡。将学校对学生的教育管理认定为一种行政权力，在权力的运用上不背离法律保留原则，并在一定程度上体现依法行政原则。

三、我国公办高校现有法律地位的判断

在我国，关于公办高校的性质，理论界和实务界都将其定位为事业单位，但是“事业单位”并不是一个严格的法律术语。关于如何从法律的角度来判断公办高校的现在的法律地位，学术界目前尚有较大的分歧意见。有人认为我国公办高校的法律地位不明确，这实际上是一种误解。笔者认为判断公办高校现在的法律地位都离不开本国的现行法律制度，如果套用国外的立法例来判断我国公办高校的法律地位，自然会觉得无法比附，但由此得出我国公办高校的法律地位不明确的结论则是错误的。从法理上说，任何社会关系一经法律调整，即为法律关系，而被调整的社会关系的参与者即为法律关系主体，其法律地位实际上就是该主体所享有的法律权利和法律义务。改革开放以来，随着我国法治建设的不断进步，尤其是教育立法的逐步完善，公办高校无论是作为一般性的社会组织还是作为专门的教育机构，已成为各类法律关系，尤其是教育法律关系的主体，因而也就必然有其相应的法律地位。至于这种法律地位应该如何称谓以及如何归类则取决于我国法律体系与法学理论的现状和特征。

还有一种认识上的误区是从单一部门法的角度看待公办高校的法律地位。由此，对我国公办高校的“法人”资格产生了不同的认识：一种认为我国公办高校只是民事主体，仅在学位授予这种单项活动中是行政主体；另一种认为，“学校法人已超出了法的范围，”是具有独立的财产权又具有自主办学权的法人。众所周知，在我国现行法律制度和法学理论中，“法人”只是民法上的一个概念，换句话说，社会组织只有在进行民事活动时，才以法人的身份出现，受民法的调整。离开了民事领域，它们便是性质各异的社会组织，其活动就不由民法调整，而受其他部门法的调整。所以，认为公办高校的法律地位仅限于民法法人，或者脱离民法法人概念的规范定义，随意改变法人概念的内涵和外延，都是源于对法律地位的片面认识。

笔者认为，公办高校的法律地位必须根据我国法律体系基本特征和与有关公办高校的法律法规的具体规定进行判断。

首先，从行政法的角度看，公办高校是行政主体和行政相对人。公办高校在行政法中的独特地位恰恰是我们以前没有意识到或关注不够的，因为“我国传统的行政法学的研究对象主要是国家行政机关的行政活动，但现代社会经济的发展表明，公共行政不仅仅局限于国家的行政，还包括社会公共组织的行政。”作为行政主体，其法律依据是《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》等法律的规定和政府的授权，并且只在行使法律、法规授权行使的行政职能时才享有行政主体资格，具体表现为公办高校的招生权、学位授予权、职称评审权和奖励或处分权，以及依法承担相应的行政责任（主要是行政处分）。作为行政相对人，主要是相对于政府这一行政主体而言的，《高等教育法》第13条规定：“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。”“省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”在政府对公办高校行使管理权的过程中，公办高校处于服从的地位。

其次，从民法的角度看，公办高校是民事主体，具体来说就是非企业法人中的事业单位法人。其法律依据是《民法通则》第50条的规定：“具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，自批准设立或登记注册之日起取得法人资格”，以及《事业单位登记管理暂行条例》（1998年国务院公布，2004年修订）第2条的规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”当然，从法理上说，公办高校的民事主体地位也只能体现在纯粹的民事活动中，这个限制不仅是法理上的要求，也是法律上的规定。

最后，从刑法的角度看，公办高校在特殊情况下也可成为单位犯罪的主体。其法律依据主要是1997年颁布的《刑法》第30条、第31条，以及其他附属刑事条款（《教育法》第71条第2款、第73条、第77条）。

四、对我国公办高校法律地位的评价

上述对我国公办高校法律地位的判断尽管在表述上还可以有其他形式，但就其实质内容来说不应该有大的分歧。目前学术界批评和议论的中心是：公办高校没有“法人化”，进而无法保障公办高校的办学自主权。笔者认为这些观点是站不住脚的。

首先，我国公办高校不必“法人化”。以公办高校法人化来落实大学自治，并进而保障学术自由，乃是达成大学自治的可能方式之一，却不是唯一的方式。从历史上看，公法人的最初原型，就是地方自治团体，而自治的概念亦是从地方自治开始发展，对于公办高校而言，其法人化的主要目的在于自治，正因为如此，在比较法制的研究上，便可能给人一种自治团体必须是公法人的错觉。事实上，法人化与大学的自主权并不存有必然联系。从法理上说，即使不是公法人，作为一个公法组织，同样有承担权利义务的能力，其与公法人的不同之处，仅在于最终权利义务的归属对象有异，申言之，它们的区别仅是行政组织权限范围的大小而已，而权限范围的大小与否则又取决于法律之规范作为其行使的前提。众所周知，我国公办高校的办学自主权在立法上的规定是非常明确和具体的。毋庸讳言，目前公办高校实际享有的办学自主权并不充分，但问题的症结主要在司法和执法，而不是立法方面。换句话说，如果不能有效解决法律的实施问题，“法人化”同样不能保障高校的办学自主权。

其次，我国公办高校不能“法人化”。从以上分析可知，我国公办高校并不欠缺民法“法人”资格，所以学术界所言之“法人化”显然是另有所指。就现有的理论资源而论，所谓“法人化”不外乎前述英美法系中的“公法人”、大陆法系中的“公务法人”、抑或日本法中的“国立大学法人”化。可是，这些国家的法人制度并不是孤立存在的，而是与该国的法律传统和整个法律体系尤其是行政组织法的设计联系在一起的。纵观我国现行法律体系，并无公、私法之分，也无公法人、私法人之别；我国的行政法中也根本没有“公务法人”之说。如果要使公办高校“法人化”，就势必对整个法律体系尤其是行政法体系大动干戈，势必调整修正现有公办高校的人事、财政、采购与资产管理制度，其所牵动的法制改革工程和所耗费的行政成本是不能小视的，如无相关配套措施，公办高校的“法人化”不仅未蒙其利，反而先见其弊。至于日本的“国立大学法人”制度，不仅其国内争论不休，而且实施伊始，效果未卜，自不可贸然移植。

最后，我国公办高校现有法律地位具有相对合理性。判断社会组织法律地位的合理性，主要是看有关的制度设计是否有利于立法目的的实现，或者该类组织任务和功能的实现。我国公办高校的任务到底是什么？这个问题由于长期以来公办高校一直处于一统天下的地位反倒被遮蔽了，现在又因民办高校的迅速发展而凸现出来。尽管目前还没有针对公办高校任务的权威说法，但有一点是必然的：公办高校的主要任务是提供公共服务。同时由于公办高校在我国的高等教育体系中处于绝对优势地位，因此，立法者将公办高校置于行政相对人的地位，以保证政府在重大目标问题上对公办高校的适度控制，促使公办高校在自主办学的过程中认真考虑对国家对地区的社会发展所承担的责任是完全必要的；与此同时，又通过专门立法，赋予公办高校在招生、学位授予、职称评审和奖励或处分等方面的行政主体资格，以体现“大学自身的内在逻辑”也是完全合理的。