第4章 导论

一、选题背景及其意义

（一）选题背景

债券市场是证券市场的重要组成部分。迄今为止，债券市场仍然是世界资本市场筹集资金的主要市场，对经济社会发展起着巨大的推动作用。根据BIS的统计数据，在全球各经济体国内债券和国际债券中，政府债券、金融机构债券与公司债券是并列的三大债券。

中国人民银行公布，截至2012年11底，我国债券市场存量规模达到25.6万亿元，继续超过沪深两市股票总市值[1]。据中国债券信息网、上海清算所网站和万得资讯数据显示，2012年，我国债券市场共发行各类债券85747.34亿元，较上年增加8954.32亿元，同比增长11.66%。从中央结算公司新发债券的券种结构来看，企业债券发行6474.31亿元，同比大幅增长160.49%；政策性银行债发行21500亿元，同比增加1527.3亿元，增幅为7.65%；商业银行债发行3933.7亿元，同比增长11.8%。2012年国债发行12032.8亿元，同比下降3.32%。政策性银行债、国债和中期票据在发行规模中占据主要地位，三者发行量合计约占发行总量的72.38%。数据显示，2012年底中国债券市场存量规模是2000年2.65万亿元的近10倍，2000年—2012年复合增长率达21.04%。2002年—2011年全球市场年均增速9.79%，显然，中国债券市场增速远快于全球市场平均增速，发展势头迅猛。若基于债券存量和GDP的比值预测，假设未来几年中国GDP年增长率为7.5%—8%，则预计2013年我国债券存量或将突破30万亿，2014年突破35万亿，2015年突破40万亿。

我国债券市场的发展有力证明了两点：一方面，债券市场的跨越式发展使其在国民经济中的地位日益突出，在宏观调控、资金配置、价格形成和风险管理中发挥着日益重要的作用；另一方面，债券市场具有深厚的发展潜力，无论是存量还是增量，债券市场正在成为社会融资体系中的重要支柱。

世界各国的债券市场几乎都是从发行政府债券开始逐渐形成和发展起来的。马克思在《资本论》中指出：“公共信用制度，即国债制度，在中世纪的热那亚和威尼斯就已产生，到工场手工业时期流行于整个欧洲。”在我国债券市场中，政府债券占据主导地位。1981年，我国开始恢复发行国债。三十余年来，共发行国债十三余万亿元。通过国债筹资，有力地支持了我国改革开放，促进了国民经济和社会发展不断取得新成就，保证了关系到国计民生的重大基础设施建设，同时也为财政宏观调控提供了强有力的工具。三十余年来，我国的国债管理经过了一个逐步探索、不断进步的历史过程，改革创新成效显著，国债市场从无到有、从小到大，业已成为中央财政筹资、各类投资者进行投资、金融机构开展资产负债管理、中央银行实施公开市场操作的重要场所。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要建立统一互联的证券市场，完善交易、登记和结算体系。《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》也进一步明确指出，要逐步建立集中监管、统一互联的债券市场。党的十七大报告指出，要深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系，优化资本市场结构，多渠道提高直接融资比重。党的十八大报告提出，要深化金融体制改革，健全促进宏观经济稳定、支持实体经济发展的现代金融体系，加快发展多层次资本市场。政府债券市场的建设对于我国证券业的发展，对于整个经济社会的发展具有重大而深远的意义。

市场经济是法制经济。无论是从债券市场的发行人、中间人、投资者，还是市场监管等任何一个角度看，健全的法律规范都是债券市场正常发展的重要前提，离开了这个制度背景，债券市场就不可能正常运转和有效发展。在我国债券市场的法制建设中，政府债券法律制度占有极其重要的地位。自20世纪90年代初我国建立国债（中央政府债）市场以来，相继颁布了很多规范国债市场的法律规定。主要有国务院颁布的《国库券条例》、《特种国债条例》，财政部、中国人民银行、中国证监会颁布的《国债一级自营商管理办法》、《国债一级自营商资格审查与确认实施办法》，财政部颁布的《国库券发行工作若干具体事项的规定》、《到期国债还本付息办法》、《2009年地方政府债券预算管理办法》、《2011年地方政府自行发债试点办法》、《2012年地方政府自行发债试点办法》、《国债期货交易管理暂行办法》，中国证监会、财政部颁布的，《国债托管管理暂行办法》，国务院证券委员会颁布的《证券交易所管理办法》、《中国证券交易系统有限公司业务规则》，中国人民银行颁布的《跨地区证券交易管理暂行办法》，等等。这些法规对促进我国政府债券市场的发展发挥了重要作用，但也存在以下不足：立法体系初具规模，但缺乏立法系统性；各种法律法规相互掣肘，不能协调互动；现有法律法规滞后于政府债券市场发展的要求，缺少立法的前瞻性，不能适应经济全球化的发展需要等。

从我国资本市场中股票市场发展的经验和教训来看，制度设计和基础性法规建设具有至关重要的作用。没有科学合理的制度设计和规范完善的法律法规，政府债券市场就难以实现发展的初衷。政府债券市场发展必须立法先行，依法治市。我国政府债券也只有在规范的法制环境中才能获得长足发展，同时又通过制度的创新，推动政府债券市场的进一步发展。从国际债券市场发展的经验和教训来看，2009年爆发了欧洲主权债务危机，[2]2011年又发生了美国国债危机，[3]危机的发生、发展及其后果发人深省，值得总结和借鉴。总之，我国政府债券市场需要在规范中发展，在发展中规范。市场发展是制度创新的前提，制度创新是市场发展的动力，法制规范是根本保障。与此同时，整个中国债券市场存在的共性问题，也会在政府债券中得到反映，研究政府债券法律制度有利于重点突破，从而推动整个债券法律制度乃至证券法律的建设。因此，建设和完善政府债券法律制度成为当务之急。

（二）选题意义

研究我国的政府债券法律制度具有十分重要的现实意义和理论意义，对于发展包括政府债券市场在内的证券市场和推进证券法律制度的理论创新具有重大的价值。其理论意义主要表现为：（1）分析我国现有政府债券法律制度的缺陷，比较国际上政府债券法律制度的优劣，探索具有中国特色的政府债券法律制度的理论和体系。（2）结合我国政府债券市场发展的实际，借鉴国际上的立法经验，提出我国政府债券立法的总体思路和基本框架。（3）拓展我国证券法律制度的研究领域，丰富和发展包括政府债券法律制度在内的证券法律的理论研究。

其现实意义是以法律保障来促进中国政府债券市场的发展：（1）发展中国政府债券市场，全面建设小康社会和实现现代化。到2020年，我国要建成惠及十几亿人口的全面小康社会，现代化建设和各项社会事业都要有一个大的发展，而要实现这些目标，必须进一步完善社会主义市场经济体制，建立统一、开放和高效的全国大市场。作为全国大市场起着重要金融支撑作用的资本市场的完善成为当务之急，一个统一高效、监管完备的政府债券市场对我国资本市场的建立发挥着不可替代的作用。（2）发展中国政府债券市场，推动我国金融改革、创新和提高货币政策效率。政府债券市场的进一步发展对改变我国金融生态，解决传统存贷款业务在金融业务中占比过大和对金融发展的梗阻问题，改善投融资体制，促进利率市场化，强化金融资产流动性和风险识别能力，增加金融风险透明度，分散金融风险等方面都具有举足轻重的地位。（3）发展中国政府债券市场，增强政府公共服务的财力，加快构建社会主义和谐社会。政府要大力加强财政对基础教育、基础科研、医疗、环保、失业、养老、农村建设等社会福利事业的投入，充分体现党中央以人为本的精神，仅靠财政的当期收入是不够的，而国债等债务工具就是很好的选择。同时，进一步发挥政府债券市场的筹资功能，还可以增加对交通、能源、原材料、农田水利等基础设施的投入，通过政府在合理范围内的举债，为政府对社会提供更好的基础设施和公共服务创造有利条件。（4）发展中国政府债券市场，拓宽投资者拓展投资渠道。从1996年开始，我国金融机构整体上已经出现存款总额大于贷款总额的情况，存差规模急剧增大。这些资金需要寻找投资渠道。从证券市场的功能看，其中之一就是管理风险，管理风险需要多样化的金融工具，特别需要债务性工具，在一个只有股票市场，而没有债券市场的市场上，要有效管理风险是很困难的。（5）发展中国政府债券市场，积极应对全球经济一体化的深入发展。随着经济全球化进程的加快，以及全球金融市场的日益融合，任何一个国家都不可能在这场全球化进程中独善其身。我国政府债券市场的开放是对外开放的组成部分。因此，坚持“引进来”和“走出去”相结合，稳步推进对外开放，逐步按照国际通行规则办事，就成为中国政府债券市场前进过程中的一个必然选择。只有发展好中国政府债券市场才能顺应这一趋势。

二、研究现状和文献综述

（一）国内的研究状况

从文献检索来看，目前国内专门研究政府债券法律制度的专著还没有，相关的法律著作主要是研究证券法和财政法，其中涉及到政府债券法律制度。在证券法方面代表性的著作有符启林主编的《证券法》，叶林著的《证券法》，杨志华著的《证券法律制度研究》，万猛、刘毅著的《英美证券法律制度比较研究》，谭玲主编的《市场监管法律问题研究》，徐明、李明良著的《证券市场组织与行为的法律规范》，王玮、陈力峰著的《债券投资法律实务》等；在财政法方面代表性的著作有刘剑文主编的《财政税收法》，刘隆亨著的《中国财税法学》，周刚志著的《论公共财政与宪政国家》等。研究政府债券法律制度的论文主要有：袁东的《试论国债立法的独立性》，范崇源的《规范我国国债立法的初步探讨》，张琪的《国债监督方面的法律问题及对策》，谢商华的《我国国债市场如何立法》，张宇润的《关于我国地方债券的必要性、可行性和法律制度的思考》，倪建林的《证券市场的国际化与证券法制的国际化》，陈奕平的《二十世纪初美国金融投机风与证券立法》等。在上述著作和论文中，学者们对我国中央政府债券立法的现状和缺陷进行了初步探讨，研究了发行地方政府债券的必要和可能。

从经济学的角度研究政府债券问题的著作和论文比较多。代表性的著作有邓子基、王开国、张馨著的《公债经济学——公债历史、现状与理论分析》，高培勇著的《国债运行机制研究》，高培勇、宋永明编著的《公共债务管理》，张馨主编的《透视中国公共债务问题：现状判断与风险化解》，刘辉、马通编著的《国债管理》，高坚著的《中国债券》，李士梅编著的《公债经济学》，刘立峰著的《国债政策的可持续性和财政风险研究》，刘星、岳中志、刘谊著的《地方政府债务风险预警机制研究》，樊丽明、黄春蕾、李齐云著的《中国地方政府债务管理研究》，刘新华、刘梦笑著的《中国证券市场规范发展与政府行为》，贾忠磊主编的《证券市场监管》，李志君著的《证券市场政府监管论》，中央国债登记结算有限公司研究会主编的《债券市场——创新理论与实务》，徐桂华、郑振龙编著的《各国证券市场概览》，马建春著的《债券市场的协调发展——美国、德国、日本的考察与借鉴》等。代表性的论文主要有冯坤炜、朱日峰的《国债市场的三个问题》，姜志宇、施惟的《国债功能与我国国债市场发展》，王浩的《当前国债市场存在的问题及对策》，成学真、胡春兰的《发展我国市政债券市场的可行性分析》，刁厚勤、李红艳、孟执芳的《关于建立我国地方政府债券市场的可行性研究》，刘华、余维彬、张云峰的《我国地方政府发债的可行性思考》，杨萍的《国外地方政府债券市场的发展经验》，张海星的《美、日地方公债及启示》，徐信艳的《美国发行地方政府债券的经验及启示》，郭维娟的《借鉴美国债券市场经验完善中国债券市场》，经纬的《美国地方政府债券》，敖丽峰、李志刚、关平的《英国国债市场》，郑则强的《日本的国债及其对经济的影响》，张海星的《美、日地方公债及启示》，窦勇的《美日证券监管比较研究》，张淑英的《中日政府债务的若干比较分析》，李超、蔡庆丰的《证券监管体制的国际比较——基于新制度经济学的分析》，高伟的《证券监管模式的国际比较与启示》，刘应民的《证券业自律机制探讨》等。在上述著作和论文中，学者们研究了政府债券的经济学原理，比较和分析了国内外在政府债券发行、交易和监管上的异同，提出了一些完善我国政府债券市场的建议。特别值得一提的是，《2009年地方政府债券预算管理办法》、《2011年地方政府自行发债试点办法》、《2012年地方政府自行发债试点办法》颁布后，财政部代替地方政府发债及允许上海、浙江、广东、深圳4个地方政府自行发债，激发了国内学者的研究热情，出现了较多的研究地方政府发债的文章。这些文章也主要是从经济学的角度来研究地方政府发债问题，从法律规范的角度研究较少。

（二）国外的研究状况

国外研究政府债券法律制度的著作和论文较少，从经济学角度研究政府债券形成了有代表性的学派，政府债券理论由此产生。古典学派的政府债券理论的主要代表人物有休谟、亚当·斯密、大卫·李嘉图、让·巴蒂斯特·萨伊、西斯蒙第、约翰·穆勒等。古典学派的经济学家们对政府发行债券大都持否定态度。代表性的著作有亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》，李斯特的《政治经济学的国民体系》，让·巴蒂斯特·萨伊的《经济学》等。现代主流经济学派对政府举债有利于经济的观点取得了主导地位，对后来政府债券理论的发展影响十分深远。迪策尔、瓦格纳、约翰·梅纳德·凯恩斯、阿尔汉·汉森、勒纳、萨缪尔逊等就是这一流派的代表人物。特别是凯恩斯主义的政府债券理论产生了巨大的影响，被世界大多政府当局所采用。代表性的著作有凯恩斯的《就业、利息和货币通论》等。当代经济学派许多经济学家对凯恩斯的政府债券理论持批评态度，认为必须限制政府债券的无限制发行。如詹姆斯·布坎南、莫迪利安尼、马斯格雷夫、纳理斯和帕克等，尤其是詹姆斯·布坎南的观点引发了人们对政府举债的大讨论。代表性的著作有詹姆斯·布坎南的《公共债务的公共原则》和《自由、市场与国家》等。

（三）现有研究的不足和本文可能的创新点

现有对政府债券法律制度的研究取得了一定的成绩，对我国政府债券法制建设起到了积极的作用。在肯定成绩的同时，必须看到该领域研究存在着较为明显的不足，不能适应我国政府债券市场快速发展：（1）缺乏整体性，所有的研究基本上局限在单个债券类型所在的领域。如研究国债或者地方债的问题。这或许对某个种类的债券品种的发展有意义，但缺乏全面的视角。（2）缺乏系统性，只是对解决局部问题发表一些看法。如建立集中的债券登记、托管和清算机构，统一监管，建立信用评级机构，培育机构投资者等等。有的甚至出于部门利益，站在某些利益集团的立场上诠释自己的想法。（3）缺乏中国特色，几乎所有关于债券市场发展的看法，都一味强调要模仿甚至照搬发达国家的运作模式，不能很好地体现创新和中国特色。我们有必要学习发达国家的先进经验和做法，但我们又必须在发展中有所创新，要找出一条适合中国特色的债券市场发展路子。

在上述研究的基础上，本人认为本文的创新点表现为以下几个方面：（1）提出我国政府债券立法的总体思路。在分类立法、渐进立法和统一立法模式的选择中，打破分类立法的定势，破除渐进立法的传统，提出政府债券统一立法思路；从合理划分中央和地方财权、事权出发，主动规避地方政府债务风险，顺应地方政府发债的时代趋势，赋予地方政府发行债券的权利；从我国单一制的国家结构形式和国情实际出发，不应该盲目照搬西方发达国家的市政债券发债模式，中央政府对地方政府发债严格审批。（2）提出符合我国实际的政府债券管理体制。在合理借鉴西方发达国家成熟的债券管理体制的基础上，改变我国现有的多头监管的政府债券管理模式，结合我国实际设立国家政府债券管理局，隶属于财政部统一管理政府债券；建立全国统一的债券交易市场和登记、托管结算体系，由证监会统一监管。（3）提出建立规范的政府债券法律体系。《政府债券法》作为基础法律，在此之上可制定关于政府债券的行政法规、部门规章和自律规则等，形成法律体系。（4）提出中央政府债券、地方政府债券和国际主权债券立法的一揽子解决方案。通过创立新的法律、修改和完善现有的法律以及做好立法的协调、衔接工作来建设统一、完备的政府债券法律制度。

三、研究对象与研究方法

（一）研究对象

1．债券。债券是政府、公司、国际组织、超国家实体、银行、金融机构和个人，为自己的活动筹集资金的需要而发行，可以兑换成货币的有价证券。债券根据发债主体的不同，分为政府债券、公司债券、国际债券、金融债券、市政债券。在一定意义上说，债券是一种可以买卖的借据，是一项协议，它要求发行人向投资者偿还所借金额和特定期限利息。这种买卖行为一旦发生，债券进入市场开始流通，即体现出债权人和债务人的法律关系。债权人有什么权利和责任，债务人的权利和责任，都需要事先作出规定。可以说，债券市场生成的前提，就是必须具备良好的制度平台和规范的法制环境，离开了这一点，债券市场就不可能健康发展。

2．政府债券。政府债券是各主权国家发行的以该国政府信用为担保的债券。政府治理国家的支出通常比从税收中得到的收入要多，这就产生了财政赤字，为弥补赤字，政府发行各种债务工具，也有人谓之公债。这类债券是以政府信用作为担保，回报比较稳定，风险相对较小，甚至“零风险”。因此，有人将政府债券又称之为“金边债券”。政府债券是其他债券定价的基准，流动性强。尽管政府的信用度高，但政府发行债券也须有法可依。其发行债券的品种、规模、用途以及上市交易、登记托管、交割清算等各个方面，都必须有明确的制度约束和法律规范。世界各国政府债券的种类并不完全一致，但是一般包括中央政府发行的债券（即通常所说的国债）、地方政府发行的地方政府债券和该国中央政府在国外发行的国际主权债券。本文探讨的我国政府债券主要是指上述三种债券。

3．政府债券法律制度。政府债券法律制度是关于政府债券法律规范的总称。政府债券的具体法律制度建立在政府债券的法律原理之上。政府债券的法律原理包括政府债券法律的性质、目标、原则等。从对政府债券流通的法律规范来说，政府债券法律制度可以分为政府债券的发行制度、政府债券的交易制度、政府债券的服务制度以及政府债券的监管制度等；从政府债券法律规范的具体对象划分，可以分为中央政府债券法律制度、地方政府债券法律制度、国际主权债券法律制度等。在中央政府债券法律制度、地方政府债券法律制度、国际主权债券法律制度中，又可分为各自的发行、交易、服务以及监管等法律制度。

（二）研究方法

1．历史唯物主义和辩证唯物主义的方法。这是哲学层次的方法。本文以马克思主义的历史唯物主义和辩证唯物主义为指导，采取由实践到理论再到实践的分析方法。如实地研究和阐述我国政府债券的发展和现状，合理地借鉴国外政府债券立法的经验，在此基础上，提出我国政府债券立法的总体思路，通过创立新的法律、修改和完善现有的法律以及做好立法的协调、衔接工作来建设统一、完备的政府债券法律制度，使研究具有一定的理论解释力和科学性。

2．综合比较分析的方法。本文对美、英、德、日等政府债券市场较为发达国家的政府债券法律制度进行对比和分析，找出它们在政府债券立法上的共性和个性，并分析其产生的根源，从而得出对我国政府债券立法有益的启示。

3．历史研究的方法。本文以历史的眼光考察国内和国外政府债券市场及其法律制度的演变，研究这种演变趋势的时代背景，结合我国的具体国情提出具有中国特色的政府债券立法构想。

4．制度分析的方法。本文在马克思主义的指导下，批判性地运用西方新制度经济学制度创新理论，得出一些基本结论：市场发展是制度创新的前提，制度创新是市场发展的动力，法律规范既是制度创新又是制度创新的保障。从而为政府债券立法的必要性提供有力的佐证。

四、研究思路和结构安排

（一）研究思路

本文以我国政府债券市场发展的实际情况为研究的逻辑起点，深刻剖析政府债券市场发展存在的不足和产生的根源。全面比较和分析有代表性的西方债券市场发达国家的政府债券立法和监管模式，从而得出对我国政府债券立法有益的启示。在梳理、比较和分析关于政府债券立法的一致看法和不同立法模式的基础上，借鉴国际上的成功经验，结合我国的实际情况确立政府债券的立法路径、立法性质、立法目标、立法原则和立法框架。在确立我国政府债券总的立法构想的基础上，从中央政府债券法律制度、地方政府债券法律制度、国际主权债券法律制度三个方面展开对政府债券法律制度的建设。这三方面法律制度的研究遵循由现象到本质，由分析原因到制度设计的思路；采取了创立、完善、协调、衔接等方式；涵盖了政府债券的发行、交易、服务、监管四个环节法律制度的构建。

（二）结构安排

本文分为六章，加上导论共七个部分。第一章是我国政府债券的发展和法律规范。主要就政府债券理论体系和理论发展进行回顾，研究我国政府债券的发展历程和存在的不足，论述我国政府债券的立法现状和法律缺陷。

第二章是政府债券立法与监管的国际比较。通过美、英、德、日等债券市场发达国家立法与监管的国际比较，分析其中的优劣得失，得出关于我国政府债券立法的重要启示。

第三章是我国政府债券的立法构想。这是全部论文承上启下的重要部分，对政府债券的立法路径、立法性质、立法目标、立法原则以及立法框架等问题进行研究。

第四章是我国中央政府债券法律制度的完善。研究中央政府债券法律制度的现状和缺陷，从发行、交易、监督和风险控制各个环节完善中央政府债券法律制度。

第五章是我国地方政府债券法律制度的突破。研究发行地方政府债券的必要性和可行性，借鉴美、日等国发行地方政府债券的经验，结合具体国情建设具有中国特色的地方政府债券法律制度，并以修改《预算法》等法律法规来维护社会主义法制的统一。

第六章是我国国际主权债券法律制度的创新。论述我国国际主权债券是国家债券市场乃至证券市场对外开放的重要组成部分。我国国际主权债券法律制度的创新需要积极借鉴国外政府债券立法的经验，搞好国内和国际的法律协调，重点加强风险控制和监管的立法。