第3章 政府信息公开的理论基础
虽然已经建立了政府信息公开制度，但并不妨碍我们讨论其理论基础，诸如：政府信息公开的理论依据，公民、法人、其他组织在法律上的权利等。这些问题，事关政府信息公开制度的合理性基础，事关政府信息公开制度的发展方向，事关政府信息公开的实践与应用。
一、政府信息公开的理论依据
无论是公共权力，还是个人权利，其天性都不是公开，而是隐秘。应当为公众服务的所谓公仆却更愿意保守信息秘密。个人的各类权利，都有隐私的性质和要求。公共权力的公开，不仅不易而且很晚，这一点，只要看看世界各国政府信息公开制度的发展史就清楚了。人类创造了各种社会文明、制度，法律是很早的人类文明产物，但政府信息公开法律制度却很晚。而且，迄今为止，也就几十个国家制定有政府信息公开的立法。人们普遍认为，最早推行政府信息公开制度的国家是瑞典。1766年瑞典《出版自由法》是世界上第一部从宪法层面确认公民出版自由和政府信息公开的法律，该法律要求政府公开所有非涉密的公共文件。各国建立政府信息公开制度，多是20世纪60年代后的事情。1966年美国颁布《信息自由法》，1978年法国通过《自由获得行政文件法》，1982年加拿大制定《信息获取法》，1982年澳大利亚制定《赋予国民了解联邦政府及其机构的公文文件的权利的法律》，1991年荷兰制定《政府信息公开法》，1999年日本制定《政府信息公开法》，1996年韩国颁布《政府信息公开法》，2005年德国《信息自由法》在议会通过，2005年英国的《信息自由法》开始生效实施，等等。大多数国家的政府信息公开制度历史，也不过短短几十年，由此可见一斑。
既然人类几千年文明史都是一部不公开政府信息的历史，那为什么还要改变呢？我们建立政府信息公开制度的理由是什么？对这些根本性问题，必须作出正面、清楚的回答；否则，政府信息公开制度就缺乏依据和合理性。我们认为，政府信息公开的理论依据主要是三个方面的，即政治上的依据、经济社会上的依据和法律上的依据。
（一）主权在民的政治依据
《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话指出，我们手中的权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益。行使权力就必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督，决不能把权力变成牟取个人或少数人私利的工具。所以，人民群众是国家的主人，政府机关是人民群众的公仆，这是基本的政治定性。作为国家主人的人民群众，当然有权利知道公仆们都做了什么、正在做什么、打算做什么以及怎么做。从根本上讲，政府信息公开制度，是国家政权的人民性决定的。
政府机关权力的来源要求政府信息公开。既然政府机关及其公职人员的权力来源于人民、归属于人民、受人民支配，人民是对政府机关授权，不是政府机关与人民分权，因而人民与政府之间的关系实质上是委托代理关系，人民是权力的所有者、委托人，政府则是人民权力的代理人、受托人，并由此衍生出政府官员是人民的公仆。公仆所做的事情，主人自然有权知道；否则，人民当家做主就成了一句空洞口号。与政府权源相适应，政府信息不是来自于政府本身，而是来源于政府的公共管理活动，是政府在进行公共管理活动中产生的，为民众的税收所支持，政府利用税金所搜得、掌握的信息本质上具有“公共财产”性质，属于公共产品或公共资源，政府只是暂时的“持有者”或“保管者”。因此，政府信息不应被政府所垄断或者把持，而应为民众所共有、共享与共用，以还其本来的公共产品属性。
行政权力涉及国家的社会、经济、文化和组织管理，包括保障国家安全、维护社会秩序、发展社会经济和福利等社会生活的方方面面。因而，政府信息公开极为必要。信息公开的程度和获取信息的途径，直接影响到公众参政议政的广度和深度。信息对于有效的参与是最基本的，及时地公开有关信息，提高决策的透明度，是提升公众的信任度、促使和保证公众参与的先决条件。信息公开是政府科学决策的条件。政府决策离不开民众的参与，在政府信息已经成为民众信息主要来源的今天，政府信息的公开和民众对政府信息的收集、整理及分析成为民众明智判断的重要前提。
政府信息公开是防止政府权力腐败和不当行使的重要机制。现代社会，在公共权力的行使者与所有者相分离的情况下，由于任何政治权力都具有双重性，一方面它可以为权力主体带来利益，另一方面因为人性的复杂性和权力本身的特性，它又极容易导致腐败，产生权力的异化。这就需要设定一套有效的规则进行规制。实践证明，仅靠政治精英和贤人政府的自律、自省来避免腐败，只是善良的愿望。而阳光是最好的防腐剂，只有实行政府信息公开，使政府权力在社会的公开知晓、评判、讨论和协商中行使，加强来自于公众的监督，才能有效地防止权力异化，使政府更具民意，使社会资源达到更合理的配置。
（二）服务群众的经济社会依据
随着经济社会的发展，我们已经进入到所谓信息时代。信息对人们生产、生活方面的影响和作用越来越大。政府是最多信息的掌握者，行政权力涉及国家的社会、经济、文化和组织管理等方方面面。我国目前有80%的信息控制在政府部门手中，包含着众多行政管理信息、市场信息、服务信息、宏观决策信息。这些信息对于企业和个人考察社会、分析市场，进而科学地安排生产、生活，合理配置资源都具有重要的参考、指导作用。信息在公民日常生活和国民经济发展中的作用越来越大，要求政府为公民提供信息和档案服务，满足公民的信息需要。政府信息公开，有利于促进政府信息流动，使经济资源合理流动，规范市场秩序，推动经济社会发展。
另外，要推行公共企事业单位办事公开，进一步优化服务环境。公共企事业单位与人民群众利益密切相关，是政府信息公开工作的重要内容。这要求我们要进一步拓展办事公开领域，把教育、医疗、住房、供电、供气、交通、食品、药品等领域办事公开作为重点，完善公开流程，畅通沟通渠道，全面提高服务质量；创新办事公开载体，在抓好服务窗口、公开栏等的基础上，借助电子化、信息化手段，建设好网络信息服务平台、热线沟通交流平台、行政服务中心公开办事平台和便民服务网络平台，方便群众办事和监督。
从《政府信息公开条例》实施以来的各地实践，也可以明显看到政府信息公开的服务作用。例如，广州市2010年政府信息公开年报中，主动公开政府信息的内容主要包括：市重大政务活动情况，市政府规章和规范性文件，国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策，财政性资金和社会公共性资金使用和监管情况，重大项目实施情况，城市建设和管理、征地拆迁等方面情况，教育、医疗、扶贫、社会保障、促进就业等民生重点工作方面的政策、措施及其实施情况，突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况，环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。[8]在这些政府主动公开的信息中，很多都是服务于个人和组织的重要信息。又例如，北京市的政府信息年报也显示，政府信息公开的服务效果正在逐步显现。其中主要有：服务全市工作大局、服务群众生产生活需要和搭建双向沟通平台。对服务群众生产生活需要方面，该报告指出：全市各单位围绕着人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，不断加大公开力度，充分发挥政府信息对市民群众生产生活的服务作用。市教委针对教育热点、难点问题，及时公开了历年“小升初”政策、各类招生考试、家庭困难学生升学保障、中小学校舍安全改造等信息。市民政局第一时间公开了低保标准提高、养老机构建设、残疾军人护理费用调整、农村五保供养户和城乡社会救助标准等惠民新政策，社会反响良好。[9]
（三）利益相关的法律依据
政府的行政管理，并不是政府机关的自我“空转”，而是以人为对象的行政管理。所有行政管理活动，或远或近，或直接或间接地与个人和组织有关。这就从根本上决定了政府行政管理活动以及由这些行政管理活动所形成的政府信息，在不同程度上都与个人和组织的利益有着相关性。就政府立法或者制定规范性文件而言，总是针对全部或者部分个人和组织的，最终是要规范这些个人和组织的行为的。就政府采取的住房“限购令”来看，当然直接影响到房地产企业、购房人的切身利益，间接的还会调整到贷款金融机构、房地产上下产业链条企业甚至是地方政府收入等切身利益。如果说到具体行政行为，那更是明显不过了。行政审批许可行为、行政检查监督行为、行政处罚行为、行政强制行为等行政执法行为，都直接涉及相对人的权利义务。
从国务院部门和地方政府的政府信息公开内容来看，很多都是事关个人和组织利益的信息。2010年黑龙江省全省共受理依公开申请1436件，申请公开的内容主要涉及规划、土地、交通、物价、教育、卫生等行业信息。[10]2010年山西省全省共受理政府信息公开申请15895件，内容主要涉及工商企业信息、劳动保障与就业、公务员招考、职称考试、工资晋升、教育收费、用地审批、拆迁补偿、城市规划和项目建设等方面的信息。[11]2010年江苏省共受理政府信息公开申请76件，内容主要涉及产业政策、财政预算、行政区划、房屋拆迁与补偿标准、土地征用、劳动保障、国企改革以及机构人事等方面。[12]仅就此申请主要内容看，已经很明显，多是事关个人和组织切身利益的政府信息。
政府信息的这种涉及个人和组织利益的相关性，是一个普遍存在的事实。所谓政府信息，其实多是事关全部、部分、特定的个人和组织的相关信息。从法律上讲，凡是事关个人和组织利益的信息，该个人和组织就应当有权知晓，这是个人和组织应当拥有的正当法律权利。“行政机关实施行政管理的过程不仅是一个处理行政事务的过程，而且是一个影响公民权益的过程，公民个人为什么就没有权利了解和参与该决定的作出过程，并且表达意见、施加影响，从而使该决定反映自己的主张呢？将公民排除在行政管理过程之外，不给该公民提供自己决定其命运的机会，是对公民法律人格的侵犯。”[13]
在法律法规和一些重要的规范性文件中，都对于事关个人和组织的政府信息提出了明确的公开要求。国务院《全面推进依法行政实施纲要》中要求：行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私以外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）明确行政处罚要遵循公开原则，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。此外，还创设了行政处罚公开听证制度等。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）不仅在原则中肯定了设定和实施行政许可应当遵循公正原则，还特别规定了有关行政许可的规定应当公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据；行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私之外，应当公开。在《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）所规定的行政强制措施一般程序的九个环节中，就有五个环节事关行政公开，即出示执法身份证明，通知当事人到场，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩，现场笔录的签名盖章等。可见，保护个人和组织的权益，公开政府信息，是一项基本的法律规则和重要制度。
二、知情权
如前所述，从2002年广州市政府开始的地方政府信息公开立法浪潮，多有个人和组织有关于政府信息公开知情权的明确规定。但《政府信息公开条例》中没有这样明确的表述。不仅如此，在《宪法》中，也没有关于知情权的明确表述。理论上有人认为个人和组织没有知情权，只是行政机关有公开政府信息的义务；也有人认为有知情权存在。这个问题值得讨论。
（一）知情权的政治和法律表达
关于知情权，英文是“righttoknow”，首先是作为一个政治概念和政治权利被提出来的，以后才成为了法律概念和法律权利。在我国党政机关的有关政治文件、决议中，也都有关于知情权的表述。例如，中共十六大、十七大报告和中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中都明确提出了要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。国务院《全面推进依法行政实施纲要》中也规定了要依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》中也要求市县政府机关严格按照政府信息公开条例规定的内容、程序和方式，及时、准确地向社会公开政府信息，确保公民的知情权、参与权、表达权、监督权。由此可见，关于公民、法人、其他组织知情权的政治表达是确定的。而且这种知情权，是与参与权、表达权、监督权联系在一起的。因此，它应该是对包括政府信息公开在内的公共权力信息的知情权。
以下谈谈知情权的法律表达问题。法律上明确规定个人和组织有政府信息知情权的，目前就是地方立法。广州市、哈尔滨市、武汉市、上海市、辽宁省、江苏省等绝大多数政府信息公开规章都明确规定个人和组织有政府信息的知情权。《政府信息公开条例》中却没有关于知情权的直接表达。我们不妨作以下比较以便看得更明白一些：上海市《政府信息公开规定》第一条立法目的规定，是“为了保障公民、法人和其他组织的知情权”，《政府信息公开条例》第一条立法目的规定，是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”。两个立法的条文表述方式都是一样的（为了保障），但在上海的办法规定中，保障的是权利（“知情权”），而在国务院的条例中，保障的却是行为（“获取信息”）。
就宪法规定来看，理论上人们认为与知情权有关的宪法条文主要有：一是言论自由规定，认为我国宪法虽然没有明确规定公民的信息权，但公民依法享有的言论自由权中包含着这一权利。[14]二是权利推定，认为我国现行宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种形式和途径，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。既然人民是国家的主人，政府是人民的公仆，公仆办事情，主人当然应该知道，否则人民当家做主便无从谈起。所以依照主权在民的原理与原则，人民对政府信息理应享有知情权。[15]。三是认为宪法关于公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由的条款，关于公民有监督、批评、建议、申诉、控告和检举权利的规定，隐含着公民享有知情权。[16]综上所述，宪法中没有知情权的表述，是确定无疑的。这与《政府信息公开条例》中没有知情权的表述是完全一样的。
我们认为，政治上关于知情权的表达是清楚的，法律上（宪法和条例）没有知情权的表达也是清楚的。但是法律上应当有知情权的规定，根据经济社会的发展状况，结合法律上的其他规定，政府信息的知情权内容已经包含在现有法律规定中。
（二）知情权是一种独立的法律权利
公民对政府信息的知情权，在宪法层面上也是一种权利，属于宪法规定的人权范畴。人权，本身就是一个开放而不是封闭的概念，随着社会经济的发展进步，作为人的权利也会不断发展丰富，公民对政府信息的知情权就是这样。在过去法律制度中，尽管有这样那样的权利，但没有知情权。随着我国进入市场经济体制，随着我国民主政治的进步，随着信息化时代的到来，人们享有信息权利就成了必然。将公民知情权纳入人权范畴，可以说是顺理成章、水到渠成。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》首次承认人人享有知情权。1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》也肯定了知情权的法律地位。我国是《世界人权宣言》等国际人权公约的缔约国，承认这些公约是我国法律的组成部分，我国受这些公约的约束，那么就不能不承认公民知情权是人权的当然组成部分。
另外，公民知晓政府信息的宪法权利，虽然是宪法规定的人权内容，但把知情权看成是言论自由或批评建议监督权等，恐有不妥。毫无疑问，知情权与言论自由和批评建议监督权，有着非常密切的联系，但知情权应当是一种独立存在的宪法权利，它的内容非常广泛，涉及个人、社会、政治等各个方面的信息权利，不是也不应当是言论自由和批评建议监督权所能概括和替代的。
从法律层面上分析，公民对政府信息的知情权是一种法律权利。主要理由如下。
1.从立法目的看，实际上已经表达了知情权作为一种法律权利的含义。《政府信息公开条例》开宗明义明确规定的立法目的有三：一是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息；二是为了提高政府工作的透明度，促进依法行政；三是为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。就为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的立法目的而言，虽然没有出现“权利”二字，但公民、法人和其他组织依法获取政府信息需要立法来保障的，不是权利又是什么呢？如果不是权利，那就不需要立法来保障；如果需要立法来保障的，那就是法律权利。所以说，虽然没有出现“权利”二字，但其表达的意思只能是也应当是法律权利无疑。
2.权利与义务的对应关系决定了公民享有政府信息知情权利。《政府信息公开条例》规定行政机关“应当”建立政府信息公开的工作制度，并对行政机关政府信息公开工作机构的具体职责提出了明确的要求，在主动公开政府信息范围方面，要求行政机关是“应当”公开相关政府信息。也就是说，行政机关公开政府信息，不是随意或者任意的，是依法具有强制性的要求，是行政机关在法律上承担的义务。
权利与义务始终是对应关系，有义务就有权利，有权利也就有义务，一方权利意味着他方义务，同样，一方的义务也就意味着是他方的权利。既然公开政府信息是行政机关的法律义务，那么获取政府信息就成了他方（相对方）公民的法律权利。权利义务的对应关系，在政府信息公开制度里，首先反映在行政机关的公开信息义务与公民的获取政府信息权利上面。
3.公民对政府信息请求权的规定，直接肯定了公民知情权的法律权利。《政府信息公开条例》规定了政府信息公开的双向制度，即主动公开和依申请公开。就依申请公开政府信息而言，还规定公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。这里，公民“可以”申请政府信息的规定，是一种赋权规定方式，立法将申请获取政府信息的权利赋予了公民个人，由公民自己根据自身需要决定是否提出政府信息获取申请。这也就是说，立法规定了公民有法律上的请求权。这对公民知情权是一种法律权利的最直接、最直白的表达。
4.公民知情权有法律救济保障。没有救济，就没有权利，这是法律上的通则。有救济的权利，才是有保障的、真实的法律权利。就政府信息公开制度而言，公民在法律上的知情权是有法律救济作为保障的。《政府信息公开条例》规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。最高人民法院发布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》中明确规定，公民、法人或者其他组织认为政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理。这里的“合法权益”当然是指侵犯其知情权利。此外，行政机关如果因为政府信息公开行为侵犯公民权益造成损害的，受害人还有权要求行政赔偿。行政复议、行政诉讼和国家赔偿，都是权利救济途径和救济制度，都是对公民的合法权利进行救济保护的法律制度。这些救济制度在法律上对公民知情权的救济事实，足以说明，公民知情权不仅是一种法律权利，而且还是一种有救济保障的法律权利。
5.责任追究制度彰显公民知情权保障。《政府信息公开条例》对于行政机关政府信息公开行为除了规定各式各样的义务职责以外，还规定了相应的责任制度，对于违反规定的行政机关，规定了责令改正措施、行政处分问责以及相应的刑事法律责任追究。通过这些责任条款的规定我们可以看出政府信息公开法律制度的严肃性、行政机关依法公开政府信息法定义务和职责的不可违背性，从而更加保障了公民知情权利的实现。
由此可见，无论是从宪法层面还是从法律层面，公民对政府信息的知情权，不仅仅是崇高的政治权利，也是一种严肃的、有内容的法律权利。自1766年瑞典制定《出版自由法》以来，知情权最早在法律上被规定成了权利。1949年联邦德国基本法在宪法层面上首次肯定了知情权，“二战”以后，美国、英国、澳大利亚、丹麦、挪威、法国、荷兰、加拿大、韩国、日本等国家先后制定了政府信息公开法律，或者在宪法上或者在法律上承认了公民知情权作为法律权利的地位。知情权运动，在我国法律上的最集中体现，就是《政府信息公开条例》对公民知情权的法律权利和法律地位的规定，这是历史的进步和发展的必然。
（三）知情权的特点
政府信息的知情权，是公民知情权的一种。就公民知情权而言，其范围非常广泛，是指公民寻求、接受和传递信息和思想的自由，属于人人享有的基本权利即人权范畴。公民对政府信息的知情权，不过是公民知情权在政府信息方面的表现形式。在政府信息公开的实践中，经常有一种现象，那就是一些政府信息公开的申请，似乎不是为了自身的利益，而是为了了解行政机关的行为、行为依据、行为过程等这些信息。例如，在下面这个案件中，可以明显地看出知情权的作用。[17]
2014年1月27日上午，拿到职业生涯第二座大满贯奖杯的李某抵达家乡武汉，中午就收到了湖北省政府送来的80万元奖金大礼包，新闻一经曝光就引起了强烈关注和激烈争论。在某网站对此进行的调查中，六成以上的人表示，“用公共财政的钱去奖励似有不妥”，但也有网民认为，“李某创造历史理所应当”。
湖北省体育局局长胡某澄清，湖北省奖励李某的80万元并不是乱花钱，“对冠军进行奖励，这是有政策依据的。从这次奖励李某的金额来说，我们是执行去年全运会冠军的奖励标准。”“李某这次在澳网夺冠，是含金量很高的世界冠军，依照湖北省的冠军奖励标准给李某发奖金，没有任何违规的问题。不光是李某，任何一个世界冠军或全运会冠军，都会得到政府奖励，我们都是按照政策办事。”胡某说。
律师庞某寄给湖北省政府的信息公开申请表提出四点公开事项：一是奖励给李某80万元人民币的法律依据；二是奖励李某80万元人民币的奖金来源；三是80万元奖金的支出是否符合省政府财政预算支出，最后一点是80万元的奖金支出是否有合法的审批手续。“作为纳税人和关心李某的体育迷，有权了解李某收取此奖金的正当性。”庞某告诉《法制晚报》记者。庞某表示，他也是非常喜欢李某的球迷之一，“包括我在内的很多公民对这80万元的来源还是存在疑问，有没有合法的行政审批手续，这样的奖励有违财政公共性的政策和财政支出的基本伦理。”对于湖北省政府的解释，庞某认为有两个问题需弄明白，一是这样的奖励是否符合它（湖北省体育局）所谓的“政策”，二是这个政策是否符合财政支出的要点，也就是政策本身合不合法。“就算这个政策是合法的，这么快，有没有履行财政预算委或财政局的审批手续等程序，还是先拿出再说？这些问题弄清楚对社会有好处，有利于规范对体育或其他方面做出贡献的人才奖励。”庞某说。
对于本案而言，有一点是值得注意的。那就是申请该项政府信息公开，实际上是申请人认为政府这样做可能有法律上的问题和公众财政管理上的问题。因此，以申请政府信息公开“打头炮”，看行政机关给自己的做法做何解释。这种现象，在不少政府信息公开申请案件中都有体现。也就是有人称之为的借信息公开手段，达到质疑行政机关行为合法性的目的。也就是手段与目的的关系问题。从本案来看，这个目的是存在的。但我们要问的是：这样的目的有什么问题吗？回答是否定的，即没有问题。从行政机关对公众财政的管理角度看，公众确实有权知晓行政机关是怎样花钱的。无论是花在奖励方面，还是花在“三公经费”等方面。这就是知情权的应有之义，为了了解行政机关的行为、行为依据、行为过程以及诸多考虑因素等。这种知情权的依据，可能够不上传统法律意义上的“利害关系”，但确够得上知情权意义上的依据。这反映出，知情权作为一种独立权利，就是为情而知的权利，仅此而已。另外，公民的政府信息知情权有如下几个方面的特点。
1.政府信息知情权的对象是政府信息。与人身权的对象是人身、财产权的对象是财产一样，公民政府信息知情权的对象就是政府信息。公民对政府信息的知情权，是以对政府信息的寻求、接受和传递为对象的权利。这种对象的独特性，决定了知情权是一种独立存在的权利。虽然它与言论自由权和批评建议监督权关系密切，但它既不归属于言论自由权，也不依附于批评建议监督权。同样，虽然它也经常与人身权、财产权有联系，但它不属于人身权、财产权的范畴，也不依附于人身权、财产权。
2.政府信息知情权的内容具有综合性。信息本身就是广泛的，政府信息知情权的内容当然也是方方面面的。就其主要内容而言，包括三个方面的信息：一是个人信息知情权，个人对与自己有关的政府信息寻求、知晓和使用的权利。这是《政府信息公开条例》中依申请信息的理论基础；二是社会信息知情权，个人有权了解社会所发生的或者他所感兴趣的情况和问题，即了解社会活动的权利；三是政务信息知情权，个人有权了解国家活动、政府活动的情况，了解依法可以和能够了解的政务活动的权利。《政府信息公开条例》规定的行政机关主动公开的信息和重点公开的信息，大多属于政务信息内容[18]。所以，公民的政府信息知情权，既有民事权利内容，也有社会权利的性质，更有政治权利的特点。现代社会，公民首先是一个自然人，有相应的自然人的权利，包括对与己有关的信息知情权利。但公民不仅仅是一个自然人，同时还是社会人和政治人，是国家的主人，是社会的一分子，了解社会、了解政治，传递和利用相关的社会和政治信息，是公民生活的一部分。与此相适应，公民的政府信息知情权，当然就应当包含个人信息知情权、社会信息知情权和政务信息知情权。
3.政府信息知情权具有基础性。从知情权与其他权利的关系而言，知情权往往具有基础性地位和作用，是其他权利的前提和基础。例如，言论自由的行使，如果没有知情权作为前提，言论自由很难有效发挥作用。也就是说，只有有了“知”的前提，“言”或者“论”才是可能的。正如有学者说的那样，“言论自由如果没有信息公开的保障，‘言论’可能就会失去自由。”[19]另外，就批评建议监督权来看也更是这样，没有知情权的批评建议监督权，实际上根本就无从“下手”，连相关的信息都不知道，所谓批评建议和监督又从何谈起呢？所以，政府信息知情权在公民的权利体系中处于基础地位，是一种基础性权利。
从各地推行政府信息公开制度以来的实践看，有不少政府信息公开申请都具有“手段”性质。公民提出政府信息申请本身不是目的，是为了解某一项政策、结果、状况、情形等，然后再根据自己了解的情况，决定是否提出其他方面的权利请求。这类政府信息公开申请，恰好反映了知情权的基础地位特征，使得不少政府信息公开申请都表现出“手段”性特征。其实，从法律上看，政府信息公开申请，既是手段，也是目的。只不过由于知情权的基础地位，使之往往与其他权利形成了密切联系，对其他权利的行使也就具有了前提作用。
（四）知情权的要求
公民的政府信息知情权，作为一种法律权利，必然对应行政机关的法定义务和职责，构成权利与义务的对应互动关系。下面，我们从行政机关的法定义务与职责方面，进一步对应分析公民知情权的基本要求。
1.行政机关主动公开政府信息的法定义务。《政府信息公开条例》规定了行政机关主动公开政府信息的义务与职责，包括主动公开政府信息范围的一般标准（第九条）和重点主动公开的政府信息范围（第十、第十一条）。这些主动公开政府信息的规定，当然是行政机关的法定义务和职责，但同时也构成了与公民知情权的对应关系。一方面，公民有知情权利；另一方面，行政机关有主动公开的义务。也就是说，行政机关承担的主动公开义务与职责，既是对法律规定所承担的职责，也是对公民知情权所承担的义务。
因此，对于依法应当主动公开的政府信息，如果行政机关不予公开，相关公民是具有法律请求权的，可以要求行政机关公开相关政府信息。我们承认公民知情权是一种法律权利，就必须承认知情权包含请求权的内容。如果一方面承认知情权，另外一方面又否认请求权，那实际上就是不承认知情权是法律权利，是虚化知情权的一种表现。请求权，不仅是在依申请公开政府信息方面，也应当是在主动公开政府信息方面。因为公民不仅是自然人，也是社会人和政治主体。
2.行政机关不公开政府信息须有正当性理由。行政机关公开政府信息，一般来讲，无须理由。[20]但是，对于决定不予公开的政府信息则不同，不予公开需要合法根据和理由，这就是不予公开的正当性问题。《政府信息公开条例》规定，属于公开范围的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。这里，行政机关只需要告诉申请人获取信息的方式即可。而对于不予公开的情形，《政府信息公开条例》则规定，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。可见，说明理由的规定，只是出现在不予公开的情形下，这是典型的权利义务对应方式。由于公民有知情权，行政机关如果满足了知情权的要求，当然也就无须理由说明；如果不能满足公民知情权要求，则需要正当性理由，也就是说明理由制度。
3.行政机关对不予公开政府信息的行为负举证责任。由于《政府信息公开条例》规定了不予公开政府信息的正当性理由制度，所以，如果政府信息公开案件进入司法程序，那么必然要求行政机关（被告）对所作出的不予公开政府信息的行政行为承担举证责任。虽然迄今为止，有关政府信息公开的司法解释还没有制定，但根据《行政诉讼法》的基本规定，被告对所作出的行政行为负举证责任。行政机关如果作出不予公开政府信息的行政行为被诉诸司法程序，按照行政诉讼法的举证责任规定，自然应当是行政机关负举证责任。
对于不公开政府信息的行政行为，行政机关负举证责任，是行政机关不公开政府信息需要正当性理由和合法根据制度在行政诉讼程序中的延伸和表现。这一事实说明，行政机关限制（知情）权利，必须有法律根据和法定权力，必须有充分的事实根据和法律依据，否则就构成权利侵犯和违法。因此，举证责任制度也印证了公民知情权及其要求。
（五）知情权的保障
公民的政府信息知情权，是一种法律权利。这种权利的对象是行政机关，权利的内容是政府信息，权利的主体是公民。法律权利的行使和实现，不仅是权利本身的问题，还需要相应的权利保障。缺乏保障的权利，是无法实现的权利。《政府信息公开条例》从制度、条件、经费、监督与责任等方面对公民知情权的实现提供了相应的保障，使知情权这个规定权利能够成为实践权利。
1.制度保障。首先，规定了政府信息公开工作机构制度，明确规定政府信息公开工作机构的具体职责是：具体承办本行政机关的政府信息公开事宜，维护和更新本行政机关公开的政府信息，组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告，对拟公开的政府信息进行保密审查，本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职责。其次，规定了政府信息发布协调机制，要求行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制，行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。再次，规定了政府信息公开的主体制度，提出：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。最后，规定了政府信息公开指南和目录制度，要求行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新；并规定：政府信息公开指南应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容；政府信息公开目录应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。以上这些制度，从工作制度和机制等方面细化和丰富了政府信息公开制度，也从制度上为公民的政府信息知情权提供了保障。
2.条件保障。《政府信息公开条例》规定行政机关要为政府信息公开创造和改善相应的条件，其中包括场所条件和设施条件等。例如，规定各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。并且，要求行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。还规定了特别帮助制度，对于申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助，等等。徒法不足以自行，没有相应的物质条件，公民知情权就无法真正实现。
3.经费保障。经费问题从来都是政府信息公开制度中的一个敏感问题和重要问题，如果没有相应的经费支持，公民知情权在很大程度上也是难以实现的。《政府信息公开条例》规定了成本收费制度，行政机关只能收取成本费用，不得实行经营收费，为公民知情权的实现奠定了经济基础。也就是说，行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。此外，《政府信息公开条例》还明确禁止行政机关在政府信息公开方面以各种形式实行有偿服务，因此，要求行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。对于成本收费标准，也规定了严格和统一的制度主体制度，以防止各行其是。对于困难主体，规定了减免费用制度，申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用。使公民知情权的实现不会因为经济状况而受影响。
4.监督与救济保障。为了推进政府信息公开制度，《政府信息公开条例》规定了相应的监督、责任及救济保障机制，也是对公民知情权实现的保障机制。主要包括以下内容。
一是行政机关内部考评机制保障。要求各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。
二是行政机关政府信息公开报告制度。《政府信息公开条例》规定，各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。并详细规定了年度报告的主要内容为：行政机关主动公开政府信息的情况，行政机关依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况，政府信息公开的收费及减免情况，因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况，政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况，其他需要报告的事项。
三是举报与调查处理制度。公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。这一制度的实施，强化了公民知情权实现的监督机制。
四是行政复议、行政诉讼和行政赔偿制度。通过申请人和权利人的权利救济制度和责任赔偿制度，切实保障知情权的实现。
五是责任追究制度。通过行政责任、刑事责任的追究问责，切实保障公民知情权的实现，维护法制的权威。《政府信息公开条例》具体规定了责任追究的六种情形，即：不依法履行政府信息公开义务的，不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的，违反规定收取费用的，通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的，公开不应当公开的政府信息的，违反本条例规定的其他行为。