第4章 政府信息公开范围问题
无论是在《政府信息公开条例》制定之前还是之后，关于政府信息公开范围问题一直备受关注，究竟是以公开为原则以不公开为例外，还是以不公开为原则以公开为例外，或者是别的什么原则。这个问题是如此的重要，以至于所有讨论政府信息公开问题的，或多或少都会涉及它。
一、政府信息公开范围的规定
（一）《政府信息公开条例》的规定
在《政府信息公开条例》中，没有明确规定以公开为原则，也没有规定以不公开为原则，或以别的什么为原则等。它只是直接规定了政府信息公开范围的几种情形。
1.政府应当主动公开的四种情形：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，需要社会公众广泛知晓或者参与的，反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的，其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
2.县级以上政府及其部门应当重点公开的十一种情形：行政法规、规章和规范性文件；国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；国民经济和社会发展统计信息；财政预算、决算报告；行政事业性收费的项目、依据、标准；政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限，以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；重大建设项目的批准和实施情况；扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。
3.设区的市和县级政府及其部门还应当重点公开的四种情形：城乡建设和管理的重大事项，社会公益事业建设情况，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况，抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。
4.乡镇政府应当重点公开的八种情形：贯彻落实国家关于农村工作政策的情况，财政收支、各类专项资金的管理和使用情况，乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况，乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况，抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况，乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况，执行计划生育政策的情况。
5.规定了申请政府信息公开的情形，即公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
6.不予公开的三种情形，即行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。
7.公开政府信息不得危及“三安全一稳定”，即行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。
（二）地方立法的规定
《广州市政府信息公开规定》第六条规定：政府信息以公开为原则，不公开为例外。类似的规定在上海市、武汉市、哈尔滨市、江苏省、辽宁省等省市的地方立法中多有明确的规定也多确立了以公开为原则的法律概念或者法律原则。
（三）规范性文件的规定
关于政府信息公开、政务信息公开范围的原则问题，一些重要规范性文件也有规定。2000年中共中央办公厅、国务院办公厅制发的《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》中提出的是“依法公开”原则。但在后来的文件规定中，则多表述为“以公开为原则”。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》第五条规定：行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开。2010年11月国务院发布的《关于加强建设法治政府的意见》中再次明确：认真贯彻实施政府信息公开条例，坚持以公开为原则、不公开为例外，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。2005年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于进一步推行政务公开的意见》中也规定：要严格按照法律法规和有关政策规定，对各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都要如实公开。同样，在2010年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》中也再次明确：按照公开为原则、不公开为例外的要求，及时、准确、全面公开群众普遍关心、涉及群众切身利益的政府信息。
二、政府信息公开范围的原则
无论有多少文件和地方规章规定了以公开为原则，一个无可争辩的事实却是：《政府信息公开条例》没有明确规定以公开为原则。既然没有直接规定公开范围的原则，那我们就根据它规定出来的公开范围内容来讨论它究竟体现的是什么原则。
（一）理论之争
在《政府信息公开条例》制定颁布以前，学者在理论上主张我国应当实行政府信息公开原则。“由于政府信息公开实践中的一个最大难题在于合理地确定公开与不公开的范围，为避免传统思维方式的影响，避免国家机关工作人员以各种借口扩大不公开的范围，架空政府信息公开制度，有必要将公开作为原则确立下来。”[21]“从价值层面上，各级党政机构要树立政府信息‘公开是原则，不公开是例外’的理念。”[22]从这里可以看出，这些主张期待的就是公开原则，而不是其他原则。《政府信息公开条例》制定颁布以后，不少学者和官员在解读和理解《政府信息公开条例》时，仍然认为我国实行的是以公开为原则以不公开为例外的原则，认为“这次《政府信息公开条例》中间实际上有一个基本的原则，这是非常重要的原则，政府信息公开为原则，不公开为例外，也就是说不公开的是例外的，不公开的是少数的一部分信息”。[23]或者说，《政府信息公开条例》虽然没有像国外政府信息公开立法明文规定以公开为原则不公开为例外，但“就是从以前‘法无准许即禁止’变为‘法无禁止即公开’”。[24]
人们期望政府信息公开制度规定公开原则是无疑的，但现在的问题是，《政府信息公开条例》是否确立了以公开为原则以不公开为例外？我们的回答是否定的。《政府信息公开条例》无论是从概念、公开范围条件限制、逻辑还是从精神、发展阶段等方面看，都没有确立以公开为原则以不公开为例外的政府信息公开范围原则。在《政府信息公开条例》制定颁布以前，不少地方陆续制定了政府信息公开的规章，很多规章也都有明确直接的关于公开范围原则的规定[25]，政府信息公开条例专家建议稿中也有这方面明确的表达。应该说，《政府信息公开条例》不可能也不会无故“忽略”或者是“想不到”公开原则。既然如此，《政府信息公开条例》和相关文件仍然没有直接、明确规定公开原则。我们认为，至少不能就此得出《政府信息公开条例》确立了以公开为原则的结论。下面，我们就从概念、条件限制、逻辑、精神和发展阶段等方面做些分析。
1.《政府信息公开条例》及相关规定中并没有明确规定以公开为原则以不公开为例外。与公开原则直接有关的条文是《政府信息公开条例》第五条和第二章。该第五条是关于政府信息公开制度基本原则的规定，规定了三项基本原则：公正原则、公平原则、便民原则。没有规定除该三项原则以外的其他原则，当然也就没有规定以公开为原则以不公开为例外的原则。另外，《政府信息公开条例》第二章是关于政府信息公开范围的规定，在该章六个条文中，始终没有出现以公开为原则以不公开为例外的规定。为推进政府信息公开工作，国务院办公厅还作出了《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》（以下简称《意见》）[26]。该《意见》第四条规定主动公开，涉及主动公开的机制、方式和提供优质服务，《意见》第五条规定依申请公开事项，主要包括如何提供服务和开展工作等，也没有关于公开原则的表述、表达。
2.《政府信息公开条例》规定了政府信息公开范围的限制条件。一般来说，以公开为原则的信息公开范围，对公开的范围是没有限制的（对不公开的范围则是有限制的）。在《政府信息公开条例》中，无论是主动公开的事项还是申请公开的事项，都是有一定条件限制的。在主动公开事项中，涉及公民、法人或者其他组织的“切身利益”、“需要知晓或者参与”，就是条件限制。也许，这个条件限制并不很严格，但也仍然是条件限制。就申请公开来讲更是如此。申请公开事项的限制条件是申请人的“生产、生活、科研等特殊需要”。有这些需要的，可以申请政府信息公开，没有这些需要的，不能申请政府信息公开。也正是因为这一规定，在政府信息公开实践中，有时会有申请政府信息公开被驳回的，其理由就是“此事与你无关”。这就是条件限制的缘故。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》中，对直接起诉行政机关未主动公开政府信息的行为，也同样给予了条件限制。该司法解释第三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。这条司法解释意味着，主动公开政府信息的诉求，不能直接转化为行政诉讼的诉求，而是间接的、有条件限制的转化为行政诉讼的诉求。这个条件限制，就是只能对行政机关的答复或者不予答复行为提起诉讼，不能直接对未主动公开相关政府信息的行为提起诉讼。以上种种条件限制，其实就是一个内容：政府信息公开事项不是无限制条件的，而是有限制条件的。我们认为，以公开为原则以不公开为例外，对于公开事项是没有条件限制的；反之，有条件限制的，就不是以公开为原则以不公开为例外。
3.从法律逻辑上看，《政府信息公开条例》也没有确立公开原则。《政府信息公开条例》规定政府信息公开范围的方式，是列举式而不是概括式。这种列举包括了肯定列举和否定列举两种。所谓肯定列举，是指《政府信息公开条例》第二章关于应当公开政府信息事项的规定，即哪些事项应当公开（包括主动公开和依申请公开）的规定。以第九条的基本规定为例，该条肯定列举了四项公开事项：一是信息内容标准列举，即反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息要公开；二是法律标准列举，即其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的信息要公开；三是利益标准列举，即涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息要公开；四是需要标准列举，即需要社会公众广泛知晓或者参与的信息要公开。这四项肯定列举，都是不同的列举标准。虽然第九条的规定并不代表信息公开肯定范围的全部，但其他所有肯定列举条文都是同样的逻辑，当然也都有同样的结果。除肯定列举外，就是否定列举了。《政府信息公开条例》列举规定了三类信息不公开：一是涉及国家秘密的信息，二是涉及商业秘密的信息，三是涉及个人隐私的信息。另外还规定了政府信息公开不能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。
肯定列举与否定列举，都是列举规定。在法律上，列举有举例性质的列举（如行政诉讼法关于受案范围的肯定列举），也有划定范围性质的列举（如行政诉讼法关于受案范围的否定列举）。就《政府信息公开条例》规定的列举而言，第九条属于划定范围性质的列举。这种靠列举划定政府信息公开范围的规定模式，必然导致的逻辑结论就是：政府信息公开范围事项可能有交叉，更可能有遗漏，列举不可能穷尽所有政府信息，完全可能出现既不在肯定列举范围之内，也不在否定列举范围之内的政府信息事项。
逻辑规则告诉我们，概念的外延如果要周延，范围要穷尽，就必须有概括的规定，要么是肯定的概括，要么是否定的概括；否则，这个概念的外延就不可能周延。就政府信息公开范围而言，《政府信息公开条例》既没有肯定概括规定，也没有否定概括规定，全部都是列举规定。这种列举规定，无论列举多少，也无论立法者多么绞尽脑汁设计，它都不可能穷尽信息公开或者不公开的范围事项。这样，学者们主张和解读的以公开为原则以不公开为例外观点，就失去了必要的逻辑基础。因为，所谓以公开为原则以不公开为例外，其大前提须有概括的肯定规定，即所有政府信息都必须公开（原则），例外规则才是不公开，这需要立法明确的规定或者排除，也就是否定列举规定。现在的问题是，《政府信息公开条例》规定信息公开范围，只有列举规定，没有概括规定，我们只能根据各式各样的列举规定来确定信息公开的范围。由于没有肯定的概括规定，也就没有了以公开为原则以不公开为例外的大前提，那么以公开为原则的结论，也就成了不合逻辑的结论。
4.从立法精神看，政府信息公开范围是有限的。理论上普遍认为，政府信息公开制度的法理基础是主权在民原则和保障个人知情权理论。[27]但是，主权在民原则和保障知情权理论，并不是今天才有的原则和理论，而是我们始终肯定和坚持的原则和理论。因此，并不能因此得出《政府信息公开条例》所规定的公开范围就一定是以公开为原则的结论。具体到《政府信息公开条例》而言，第一条开宗明义规定了立法目的，确定为三个目的：一是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息；二是为了提高政府工作的透明度，促进依法行政；三是为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。这既是立法目的，也是信息公开制度的宗旨和价值所在，是立法基本精神的集中反映。
保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，并不是获取全部政府信息的意思，而是获取有限政府信息的精神。这个有限政府信息的含义，在立法上被规定为“依法获取”。所谓“依法获取”，既有程序上依法获取的含义，也有实体上依法公开和获取的含义。换言之，公民、法人和其他组织可以获取政府信息的范围，取决于立法的规定，而现行立法对获取政府信息范围的规定，就是有限范围规定，而不是无限范围规定。
提高政府工作的透明度、促进依法行政的目的，是从行政机关角度进行规定和提出的。提高政府工作透明度，本身就有“度”的要求，也就是程度要求。行政机关不可能一夜之间开放所有政府信息，而是一个逐步开放从而提高透明度的过程。况且，行政机关实施行政管理的依据和标准是法律规定，因此是依法而行政。就政府信息公开范围而言，也就是依立法的规定和标准而公开，而不是依信息的范围而公开。所以，无论“度”的规定还是“依法”的规定，都表达的是一种有限、有标准公开政府信息范围的精神。
充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，是信息服务目的和服务功能的规定。所以在《政府信息公开条例》中就出现了对应的“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”申请政府信息公开的规定。[28]但是，这种服务功能的信息公开范围，受到公民、法人和其他组织自身利害关系的严格限制，只有具备条件的人才能获取相应信息；而且，行政机关信息公开的范围和公开的程度，也受到这个条件的限制。发挥政府信息的服务作用，是政府履行公共服务职能的形式之一，但生产、生活和经济社会活动涉及的信息非常广泛，也会触及方方面面的利益和权益，行政机关不应该也不可能将所有信息都予以公开或者提供给申请人。行政机关能够公开或者提供的信息，也只是那些事关公民、法人和其他组织切身利益或有重大利害关系的政府信息。可以说，充分发挥政府信息服务作用的立法精神，应当包含有信息与个人利害关系度的含义在其中，也是一个有限公开信息的立法本意。
5.政府信息公开范围，是一个逐步扩大的过程。据资料显示，世界上已经有近70个国家制定了全国性的信息公开法。[29]这个数量意味着，目前为止是少数国家有政府信息公开立法，而这些国家政府信息公开立法的时间也并不很长，大多处在一个逐步扩大公开信息范围的过程中。所以，尽管理论上不少人主张以公开为原则以不公开为例外，但客观地看，世界上大多数国家还没有实行以公开为原则以不公开为例外的政府信息公开制度。
我国的政府信息公开制度，从来就是一个逐步规定和逐步扩大的过程。《政府信息公开条例》制定以前，实际上采用立法列举规定方式在推进政府信息公开工作。1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会制定的《公安派出所组织条例》第五条就规定，公安派出所必须密切联系群众，认真处理人民来信，接待人民来访，并且“在居民会议或者居民委员会会议上报告工作，听取人民的批评和建议”。这不仅是接受监督的规定，也是公开派出所相关信息的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第四条明确规定了行政处罚遵循公开原则，并明确对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。《中华人民共和国行政许可法》也在第四条规定，行政许可的设定和实施应当遵循公开原则，规定了立法起草公开的内容，如“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见”；规定了委托行政公开的内容，如“委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告”；规定了办公场所公开的内容，如“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示”；也规定了许可决定公开的内容，如“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅”；等等。到2008年颁布实施《政府信息公开条例》，我国政府信息公开工作一直在推进，法制化程度一直在提高，政府信息公开的范围也一直在逐步扩大。也就是说，政府信息公开范围的逐步扩大，是一个历史发展事实，既不是在《政府信息公开条例》制定以前就完全没有公开政府信息，当然也不会因为制定颁布了《政府信息公开条例》就终结政府信息公开范围的扩大过程。但总的来看，政府信息公开法律制度的建设才刚刚开始，还处在建设发展阶段，这是基本定位。
（二）依法公开原则
在《政府信息公开条例》的规定中，没有体现出以公开为原则的公开范围，那么它是什么原则呢？《政府信息公开条例》所确立的政府信息公开范围，其基本精神是适度公开与逐步扩大。所谓适度公开，一方面是与过去相比，政府信息公开的事项范围，不再只限于法律法规列举，更增加了多种列举标准[30]，从而使政府信息公开事项的范围有了极大的发展；另一方面是通过立法确定了政府信息公开的标准和条件，从而一般性地界定了政府信息公开的事项范围。所谓逐步扩大，是指在《政府信息公开条例》规定的公开范围基础上，可以通过其他法律法规的规定，进一步扩大政府信息的范围。并且，《政府信息公开条例》本身也赋予了行政机关相应的裁量权限[31]，即便在现行立法规定范围内，仍然有扩大政府信息范围的余地。所以，适度公开与逐步扩大，是《条例》对政府信息公开范围的基本精神，是综合考虑制度、权利、现实和未来发展多种因素的选择，也是一个问题的两个方面。
适度公开与逐步扩大政府信息公开范围，是需要一定规矩和标准的。这个标准既不是申请人标准，也不是行政机关标准，而是由立法规定的标准，具体到《政府信息公开条例》规定中，就是法定标准。所以，政府信息公开范围，应当是依法公开原则。该依法公开原则，有如下几点讨论。
1.依法确定政府信息。什么是政府信息？这个问题似乎不是政府信息公开范围的内容，其实不然。政府信息的外延范围，与政府信息公开范围有着密切的联系。简单地说，如果界定政府信息范围较窄，政府信息公开范围也不可能宽泛；如果界定政府信息范围较宽，政府信息公开范围也相应和可以更宽泛。在此意义上说，政府信息的范围实际上成了政府信息公开范围的前提和基础。
《政府信息公开条例》界定政府信息范围较为宽泛。明确指出，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。就政府信息的主体范围而言，不仅包括行政机关（第二条），而且也包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（第三十六条），以及教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位（第三十七条）。所以，政府信息这个概念，不仅指政府机关的信息，也包括管理公共事务组织的信息，还包括公共企事业单位的信息。就政府信息特征而言，本质上是上述主体履行职责过程中的相关信息，只要与履行职责有关，就是政府信息，否则，则属于其他信息。与履行职责有关，使该信息具有了政府信息或者公共信息的性质。所以，即便是所谓行政机关的“内部信息”，只要符合与履行职责有关这个特征，就不能把它排除在政府信息范围之外。就政府信息形式而言，仅仅规定了是以一定形式记录、保存的信息，没有限制是否为“成熟”信息或者对外信息。因此，行政机关正在调查、讨论、处理过程中的信息，或者服务于一定目的收集保存的信息，也属于政府信息范畴，不能排除在政府信息概念之外。可见，政府信息的概念、特征，是由立法规定下来的，有它特定的含义和范围所指。我们不能从一般意义上去理解，也不能仅仅从文字上去解读，更不能用外国法律和理论中的政府信息范围填充我国政府信息的外延。毫无疑问，我国政府信息公开制度中的政府信息是包括特定范围的特定法律概念，只能依法而定。
2.依法确定和处理公开政府信息的范围事项。哪些政府信息应当公开？《政府信息公开条例》没有概括式规定，只有列举式规定。在列举方式和性质上，有两种列举，一是划定公开范围性质的列举，二是举例性质的列举。公开政府信息的范围，受到划定范围性质列举式规定的规范；公开政府信息的重点，受到举例性质列举规定的限制。
就划定范围性质的列举而言，《政府信息公开条例》规定了四种标准。一是利益标准，包括“切身利益”和“特殊需要”，也就是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，以及满足公民、法人或者其他组织自身生产、生活、科研等特殊需要的政府信息。“利益标准”属于客观标准，是否存在利益关系，是否存在生产、生活、科研等特殊需求，是个客观事实问题。二是需求标准，即行政机关需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息。这个标准，既有客观性也有一定的主观性因素。行政机关的需求是客观的，例如，行政机关要求社会大众参与某项制度的讨论，提供不同的意见和建议，以供行政机关决策参考，当然首先就要公开相关政府信息，这是客观性的需求，但行政机关对这种需求范围和程度的认识、反映则是主观的。三是内容标准，即反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的政府信息。我们知道，行政机关的设置、职能、程序等，属于行政机关自身的事务和信息，但这些信息也不仅仅是行政机关的内部事务信息，行政机关的设置本身就是为了实施对社会的管理和服务，公民、法人和其他组织与行政机关“打交道”办事，当然要知道行政机关的设置、职能、权限范围、办事程序等方面的政府信息，行政机关也应当将这些政府信息主动公开、公示，方便公民、法人和其他组织办理相关事务。所以，这类信息的标准，也是客观标准。四是规范标准，即依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的其他政府信息。这里，为将来继续扩大政府信息公开范围预留了一定空间，随着制度建设的发展，政府信息公开的范围会逐步扩大，何时、何范围及怎样扩大，由将来的法律、法规和国家有关规定去一一决定。
就举例性质的列举而言，《政府信息公开条例》规定了重点公开的政府信息范围，为各级行政机关公开政府信息提供重点指引。这种列举没有划定范围的性质，即便政府信息不在其列举范围之内，也不能得出不予公开的必然结论，所以它属于举例性质或者指引性质的列举规定。根据《政府信息公开条例》规定，行政机关重点公开的政府信息主要有二十三种各级政府信息，主要包括行政法规、规章和规范性文件，国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策，国民经济和社会发展统计信息，财政预算、决算报告，行政事业性收费的项目、依据、标准，政府集中采购项目的目录、标准及实施情况，行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况，重大建设项目的批准和实施情况，扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况，突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况，环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况等。[32]
3.依法确定和处理不予公开政府信息的范围事项。哪些政府信息不公开，在理论上经常被称为“例外规则”。但立法确立的政府信息公开范围，不是以公开为原则以不公开为例外，而是依法公开原则，所以，把我国政府信息公开制度中的不予公开政府信息事项称为“例外规则”是不确切的，“例外规则”只有在以公开为原则以不公开为例外的制度中才存在。
既然我国政府信息不公开范围不是“例外规则”，而是一般规则，那么该一般规则的适用范围，就应当依据立法规定的标准和范围来确定。《政府信息公开条例》规定不予公开政府信息的标准有四个。一是属于国家秘密，这是形式标准或者程序标准，凡是被合法程序确定为国家秘密的政府信息，就不属于公开范围。二是商业秘密标准，在性质上属于涉及商业秘密的政府信息，为了保护商业秘密权利人的合法权利，此类信息也不予公开。商业秘密标准不完全是形式标准，主要还是实质标准。也就是说，是否属于商业秘密，在一定程度上需要对信息的价值和商业作用等进行实质分析才能得出结论，当然有些商业秘密是形式标准，如专利等。三是个人隐私标准，即涉及个人隐私的政府信息不予公开，以保护隐私权利人的合法权利不受到侵害。隐私标准也主要是实质标准，是当事人民事权利的一种。四是效果或者影响标准，即公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息，不予公开。这个标准，也是一个实质标准。由于相关信息的公开是否危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，只是一个主观判断和预前判断，而不是一个事后结果。所以，它又是或然性、可能性标准。
从理论上讲，不予公开的政府信息范围，可以宽泛也可以狭窄，确定不予公开政府信息范围的标准也不仅限于上述四个标准，还可以有诸如“内部信息”“工作秘密信息”“与当事人利益无关信息”“未成熟信息”等标准，而且，这些标准也都有一定的合理性。但依法而论，我们只有这四个标准，再无其他明确规定不予公开政府信息的标准。
4.依法确定和处理“灰色地带”政府信息。所谓“灰色地带”政府信息，是指根据《政府信息公开条例》规定，既不在公开列举范围之内也不在不予公开列举范围之内的政府信息。由于立法上没有明确公开和不公开的规定，我们称其为“灰色地带”的政府信息。这类政府信息的存在，是因为《政府信息公开条例》规定的肯定列举和否定列举模式决定了的，这两种列举都是相同性质的列举，而列举式又不可能穷尽政府信息的全部外延，所以必然存在既不在肯定列举范围也不在否定列举范围的政府信息。
在以公开为原则以不公开为例外的制度中，“灰色地带”政府信息属于公开范围；相反，在以不公开为原则以公开为例外的制度中，“灰色地带”政府信息属于不予公开范围。但我国政府信息公开范围不属于这两种制度，而是属于依法确定政府信息公开范围制度。在这个制度中，“灰色地带”政府信息，就具有了公开和不公开两种可能。就不公开这类信息而言，由于没有公开这类信息的明确列举规定，行政机关没有承担公开这类信息的法定职责，产生不公开的实际后果。就公开这类信息而言，由于没有法律上的禁止性规定，行政机关可以根据具体情况裁量决定公开这类信息。尽管没有法律上公开这类信息的明确规定，但政府信息是政府记录、保存的信息，是属于政府的信息。政府公开这类信息，是依权行政，也属于有根有据。
5.依法确定和处理公开政府信息的程度。政府信息公开范围，与政府信息公开程度有着很高的关联度，制约和影响政府信息的公开范围。公开政府信息的程度越高，公开政府信息的范围实际上就越广；相反，公开政府信息的程度越低，公开政府信息的范围实际上也就越小。信息公开，不仅是要公开什么方面政府信息的问题，同时也是要公开到什么程度的问题。在不少依申请公开政府信息的案例中，当事人双方对信息公开范围没有争议，争议主要集中在公开政府信息的程度上，也就是对于公开信息内容程度的理解和认识不同。如申请人要求行政机关公布财政开支细目，行政机关认为只需要公开财政支出总数和分类数就可以。其中的分歧就是公开信息的程度问题，公开财政支出到每一分钱的用途是一种公开程度，公开财政支出到教育、市政、医疗、文化等大类支出是另一种公开程度，差异很大，效果不同。公开政府信息程度，不仅是实践问题，也是立法问题。从立法上看，政府信息公开程度也是一个重要问题。《政府信息公开条例》规定，需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息应当公开。在重点公开的政府信息中，又规定了应当重点公开的政府有政府集中采购项目的实施情况，重大建设项目的批准和实施情况，突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况等。这些“需要知晓或者参与”的政府信息，“实施情况”的政府信息标准，确实存在一定的裁量空间，需要根据具体情况选择决定。国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》[33]中有这样一处规定：在受理依申请公开政府信息过程中，对于需要或者可以让社会广泛知晓的政府信息，行政机关应在答复申请人的同时，通过政府网站等渠道主动公开，尽量避免将公共性政府信息只向个别申请人公开，以减少对同一政府信息的一再申请，节约行政成本，提高工作效率。这里，出现了“需要”或者“可以”让社会广泛知晓政府信息的表述。我们认为，“需要”是客观标准，“可以”则是行政机关的裁量标准。既有裁量，就有程度。当然，行政机关的这种裁量空间，不是随意裁量空间，而是必须根据立法精神、原则以及立法认可的各种因素进行裁量的。所以，公开程度问题，也是需要依法确定和处理的问题。
在下面这个案件中，政府信息公开的程度问题显得尤为重要。[34]
有市民对自己曾居住的普君南地块的拍卖起始价有疑问，市民两度向禅城区国土部门申请信息公开，虽然国土局两度及时做出了回应，但市民仍认为国土局“答非所问”。市民于是一纸诉状将国土局告上了法庭。
在法院庭审中，原被告双方的争议主要集中在：禅城区国土局不履行信息公开的职责，是否属于法院行政诉讼的受案范围；市民林某要求公开普军拆迁片区国有土地使用权批准文件，这份文件是否曾公开过；林某要求公开禅城区土地交易中心，对普君拆迁片区挂牌交易文件中的交易底价98.22万元的计算依据及各种原始数据，这是否属于应该公开的信息范围；国土局是否存在行政不作为行为。
法庭审理过程中认为，关于普君南片区国有土地使用的主要内容，佛山市国土局已经公开，而底价及各种原始数据不在应该公开的范围内，其他内容也已通过适当的形式公开。根据相关法律判定，禅城区国土局不存在行政不作为的事实。
在这个案件中，法院的认定有两点：一是有关信息已经公开过了，所以不存在不公开的不作为问题。二是申请人继续所要的政府信息内容即原始数据不属于应当公开的范围。其实，这里所说的范围，也是程度，是政府信息公开的程度问题。申请人所要获得信息，就是更深程度的信息，行政机关公开的是更浅程度的政府信息，从范围上来讲，也是范围问题。这就印证了一句经常说的对话：行政机关问申请人，我们已经把政府信息都公开了，你究竟还要我们公开什么？申请人的回答是，我所要申请公开的信息，就是行政机关还没有公开的那些信息。这段对话非常经典，实际上反映的就是公开政府信息的程度问题。在政府信息公开程度上，始终存在着公开程度与申请程度之间的差距。解决这个差距的出路在于不断深化政府信息公开的程度，以回应公众的期待和要求。
综上所述，我国政府信息公开范围，不是以公开为原则以不公开为例外，而是实行依法公开原则。政府信息公开的范围、不公开的范围、“灰色地带”的范围以及公开的程度范围等，都是依据《政府信息公开条例》和相关法律法规规章等规定确定的。
三、完善政府信息公开范围的建议
上面我们讨论了《政府信息公开条例》中所体现的信息公开范围原则，认为它是依法公开原则，不是以公开为原则的，回答了《政府信息公开条例》规定的公开范围原则“是什么”的问题。下面，我们就来讨论我国政府信息公开范围的原则在进一步发展完善过程中它“应当是什么”的问题。
我们认为，我国政府信息公开范围需要进一步发展完善，应当确立以公开为原则以不公开为例外，即除法定不予公开的政府信息以外，其余的政府信息一律无条件公开。这个原则意味着，不仅政府信息公开事项的范围是无条件的，而且申请人的资格也应当是无条件的。
（一）以公开为原则的依据
我们认为，逐步建立以公开为原则以不公开为例外的基本制度，其主要理论依据有以下内容。
1.主权在民的宪法原则决定了政府信息公开的范围应当是以公开为原则。我国是人民民主专政的社会主义国家，主权在民或者人民主权原则是我国宪法的一项基本原则。我国《宪法》第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。主权在民原则既是宪法一项共有的基本原则，也是行政机关负有完全公开政府信息义务的宪法基础。
在政府机关任职的公务员，是受人民之聘请和委托，为人民服务的公仆。人民需要办的事，要求达到的结果，决定之后就交付于自己的办事机关政府办理、实施，委托自己的公仆负责完成。作为人民办事机关的政府，作为人民公仆的公务员，接受、承担了人民所交付、委托的任务之后，就应忠于主人、尽职尽责、不折不扣地努力完成任务。在完成任务过程中遇到哪些困难，需要做哪些调整，以及完成结果如何，应随时向主人报告，对主人负责。政府应公开自己的意见，公开自己的行为，公开办事结果。如果政府及其公务员不公开自己的活动，就是对主人隐瞒和不忠，是对人民群众不信赖。这就是颠倒了主仆关系，就是把为人民服务的权力演变成为不受授权者约束的权力。为了维护人民群众的主人地位，为了保障行政职权不演变，政府信息必须完全公开，这才是对人民的主人地位的认可。
传统观念认为，人民主要通过立宪授权、选举委托的方式消极地参与民主政治。但这种传统的公民参政权的理念在20世纪之后新的社会法治化过程中已显露出无法弥补的缺陷，因为它不能改变人民在政治参与中的间接、被动、消极的地位，而协商式民主理论恰好能满足人民更直接、更主动、实质性地参与政治的要求。根据协商式民主理论，民主的精髓在于公共领域里的直率、理性和民主的讨论和协商。政府信息公开的目的正是达成公民与行政机关之间的沟通与合作，表明政府开诚布公的姿态和诚意，增进全社会公民对政府的信任和支持，并由此激发起全社会公民参与，使政府的活动成为政府、利害关系人、一般公民等具有各自立场的人之间达成合意的一种过程。而这种过程最终将可能达成所谓协商式的新型民主体制。
2.政府信息的公共属性决定了政府信息公开的范围应当是以公开为原则。政府信息具有明显的公共属性。首先，政府信息是履行公共管理职能过程中制作、获取的信息，是因“公差”“公干”而获得的信息。其次，制作和拥有这些政府信息，是缘于公共权力。再次，政府信息直接或者间接的都与个人和组织相关，或者说就是关于个人或者组织的信息。正如温家宝总理所说的那样：“政府的绝大多数政务信息都与人民群众的利益密切相关。”[35]即便是所谓纯粹的行政机关内部信息，也是因公共管理派生出来的相关信息。最后，政府信息的制作、获取、保管、使用等，是以公共财政资金保证为基础的，实际上就是用大家的钱来为大家办事，当然包括政府信息运作过程等。所以，政府信息并不属于政府所有，而是政府负责掌管、持有、使用这些具有公共属性的信息资源。
既然政府机关掌管、持有的政府信息属于公众所有，政府信息取之于民，用之于民，服务社会大众，那么政府向公众公开其信息，也就是天经地义了。所以，以公开为原则，是政府信息公共属性的必然结果。
3.政治与政策要求政府信息公开范围应当以公开为原则。如前所述，党中央、国务院就政府信息公开范围已经多次明确提出以公开为原则。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》就规定：行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开。2010年国务院发布的《关于加强建设法治政府的意见》中再次明确：认真贯彻实施政府信息公开条例，坚持以公开为原则、不公开为例外，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。2005年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于进一步推行政务公开的意见》中也明确：要严格按照法律法规和有关政策规定，对各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都要如实公开。2010年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》中也明确：按照公开为原则、不公开为例外的要求，及时、准确、全面公开群众普遍关心、涉及群众切身利益的政府信息。中国共产党在积极推进党务公开方面，也同样提出了以公开为原则的要求。2010年中共中央办公厅下发的《关于党的基层组织实行党务公开的意见》中就明确：党内事务除涉及党和国家秘密等依照规定不宜公开或不能公开的外，都应向党员公开。
如此等等说明，以公开为原则是我党和政府确定的信息公开原则之一。政治上的态度和政策上的要求，都是明确无误的。立法应当反映、体现这种政治和政策上的要求，适时进行完善，明确规定政府信息公开范围以公开为原则以不公开为例外。
4.实现社会管理目标需要扩大政府信息公开范围，确立以公开原则。正如胡锦涛同志指出的那样，社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益。[36]当前社会管理要实现的目标，主要是协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾，维护好人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，有效应对社会风险。而要实现这些社会管理目标，就必须坚持以人为本、执政为民，全心全意为人民服务。要坚持以人为本，就政府信息公开来讲，就是必须坚持政府信息对人民大众开放，让人民大众知晓和了解政府的所作所为，参与政府的行政活动，有效监督政府的施政过程等。只有这样，才能充分调动人民大众的积极性，发挥其创造能力；只有这样，才可能有协调的社会关系和规范的社会行为；只有这样，才能化解社会矛盾，应对社会风险，从而从根本上维护好人民大众的权益。
另外，当前社会管理中存在着一些突出问题，如信任危机问题、政府工作人员行为不规范甚至贪赃枉法等。这些现象虽然是个别的，但严重影响党和政府的执政形象，甚至引发对抗和冲突。要解决好这些突出问题，必须公开政府公权力运行的过程和结果，使行政权透明运作，受广大人民监督制约，从而最大限度地纠正、减少和防止政府工作人员的不规范行为和贪赃枉法行为。取信于民，必须首先要透明行政。而只有公开原则，才能真正做到透明行政和取信于民。
（二）完善公开原则的建议
现有立法确立的是依法公开原则，从这个原则过渡到以公开为原则以不公开为例外，还必须对立法进行修改完善。对此，我们认为有以下几个问题需要解决。
1.在立法总则中明确规定政府信息以公开为原则以不公开为例外，用以规范统帅立法的其他具体条文，进而指导政府信息公开工作实践，也消除疑惑和纷争，显示我国政府信息公开的开放态度和法律原则。
2.建议取消《政府信息公开条例》第九条对主动公开政府信息范围的限制性规定，改为举例功能性规定。在该条文中增加一个开放性兜底条款规定，明确“其他不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息一律公开”的规定。这样，使主动公开政府信息的事项范围，除了立法限制性规定外，实际上变成没有公开范围和程度的限制，将现有的依法公开原则变成以公开为原则。上述款项的列举，就成了举例和引导，而不再限制政府信息公开的范围。这在条文规定上，既可以保留列举方式，有利于行政机关和公民、法人、其他组织在实际工作中把握运用，又扩大了政府信息主动公开的范围，与总则中的以公开为原则规定相呼应。
3.《政府信息公开条例》第十三条的规定，是关于申请政府信息公开资格条件的规定，即必须是与自己的生产、生活、科研等特殊需要有关。这个申请资格条件的限制，实际上也是对申请政府信息公开范围的限制。与自己生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，就不能申请，行政机关也不予公开。这也是依法公开原则下的必然结果。完善政府信息公开范围，确立以公开为原则的公开范围，还必须修改完善申请政府信息公开的范围。我们建议在两个方面可进行完善：一是“小方案”修改，即对生产、生活、科研等特殊需要作出扩大解释，明确“等”特殊需要是“等外等”，而不是“等内等”。这样的条文解释，实际上成了“自身特殊需要”的含义，而无论这种需要是生产、生活、科研，还是其他方面（如纯粹的知情信息需要）。二是“大方案”修改，即将这个条文改为公民、法人、其他组织可以根据自身需要向行政机关申请获取相关政府信息。对这种自身需要，无须再作限制性规定，实际上也就没有了申请政府信息范围的资格条件限制，与以公开为原则的总规定相一致。