绪论一 简政放权与深化行政审批制度改革

“简政”和“放权”相结合是改革开放以来政府改革的新理念。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制逐步确立，简政放权在不同阶段的内涵、重点和承担的历史使命各有不同。以“量化改革、协商改革和交办改革”为特征的改革初始设计导致了行政审批改革的路径依赖和边际效益递减。党的十八届三中全会以后，深化行政审批制度改革成为简政放权突破口和抓手，承担起全面重塑政府职能的历史重任。加快简政放权，全面正确履行政府职能，需要推进行政审批制度改革的二次设计。“二次设计”以建立与有中国特色社会主义市场经济相适应的行政审批制度为目标，设立权威部门主导改革，在全面清理行政审批事项的基础上，以行政审批权责清单制度为抓手，以行政审批标准化为依托，建立审批和服务事项代码库，加快推进网上行政审批服务，以法治思维规范行政审批的中介服务，最终给政府的行政审批权力打造一个制度的“笼子”。

一、简政放权的话语体系回顾

中国共产党历史上最早的“简政”始于1942年延安时期推行的“精兵简政”政策，当时“精兵简政”的重点是精简机关、充实基层、提高效能、节约人力物力，以适应抗日战争新的形势发展需要。1942年9月7日，延安《解放日报》发表毛泽东起草的《一个极其重要的政策》的社论，阐明中共中央实行的精兵简政政策，是根本解决庞大机构与战争情况的矛盾，粉碎日军“三光”政策，最后战胜敌人的重要办法。同年12月，毛泽东在《抗日时期的经济问题与财政问题》的报告中指出，精兵简政必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。

新中国成立后的最初三十年，“精兵简政”成为社会主义建设时期政府改革的常规手段，每隔一段时间，为了适应社会发展的需要，政府总是会通过“精兵简政”不断优化政府结构、精简机构、减少人员，以达到减轻财政负担、提高政府效能的目的。

简政和放权相结合是改革开放时代政府改革的新理念，并与改革开放的历程相伴，每一个阶段的内涵和重点各有不同。

第一阶段：1982年至1992年，重点是在简政的同时向国有企业下放权力。1984年，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》对简政放权做出明确阐述：“按照政企职责分开、简政放权的原则进行改革，是搞活企业和整个国民经济的迫切需要。”“实行政企职责分开、简政放权，是社会主义上层建筑的一次深刻改造。”“就政府和企业的关系来说，今后各级政府部门原则上不再直接经营管理企业。”简政放权的核心是增强企业活力，增强企业职工的自主性和活力。这一阶段简政放权的核心内容是行政权力的重新配置，在计划经济体制下最大限度地调整政府和国有企业的关系，以进一步激发国有企业的市场活力。

第二阶段：1992年至2002年，简政放权的重点是解决政府和市场的关系。1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。今后行政体制改革遵循的一个原则，就是适应社会主义市场经济发展的要求。按照市场经济发展的要求，明确了行政体制改革的核心问题是政府和市场的关系问题。1994年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确要求，“政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动”。因此，这一阶段简政放权的重点从调整政府和国有企业的关系转变为调整政府与市场的关系，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。建立市场经济体制不只是要求对计划经济体制下政府向市场放权，而是涉及政府职能的重塑与调整，也就是对当时的政府转型提出了全新的要求。

第三阶段：2002年至2012年，简政放权的重点是减少政府行政审批权力。2002年，我国正式加入世贸组织以后，按照世贸组织的要求，行政审批制度改革成为简政放权的重要内容。这一阶段减少政府行政审批事项和转变政府职能交织在一起，通过大幅度减少行政审批事项来转变职能成为政府改革努力的方向。

第四阶段：2012年至今，简政放权的重点是对政府“限权”，进一步改革政府与市场的关系，以全面正确履行政府职能，发挥市场在资源配置中的决定性作用。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。李克强总理在2015年《政府工作报告》中提出，“大道至简，有权不可任性。”各级政府都要建立简政放权、转变职能的有力推进机制，给企业松绑，为创业提供便利，营造公平竞争环境。所有行政审批事项都要简化程序，明确时限，用政府权力的“减法”换取市场活力的“乘法”。

这一阶段简政放权的重点内容是通过“三张清单”强力推进政府职能转变：建立政府权力清单制度，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”；通过建立“责任清单”制度，明确政府怎么管市场，做到“法定责任必须为”；通过建立“负面清单”制度，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”。

简政放权最早是在我国经济体制改革开始阶段提出来的，是党和政府针对当时高度集中的计划经济体制下政企职责不分、政府直接经营管理企业的状况，为增强企业活力、扩大企业经营自主权而采取的改革措施。新一届政府成立后，尤其是十八届三中全会以来，简政放权再次成为党和政府的重点工作，其内涵由“放权”转向“限权”“制权”和全面正确履行政府权力。

二、简政放权对廉洁政府建设的制度性安排

建设廉洁政府的核心就是把权力关在“笼子”里，这个“笼子”是什么？只能是宪法、法律和制度，其他的东西都不会成为锁住权力的笼子。简政放权对廉洁政府建设的制度性安排可以从以下几个方面来观察。

1．通过“数量”限权

据相关统计显示，自2001年行政审批制度改革以来，行政审批目录从2001年的4300多项精简至新一届政府上任时的1700多项。新一届政府成立之初，下决心把现有行政审批事项再削减三分之一以上，可谓“减”字当头。2015年《政府工作报告》中指出，“国务院各部门全年取消和下放246项行政审批事项，取消评比达标表彰项目29项、职业资格许可和认定事项149项，再次修订投资项目核准目录，大幅缩减核准范围。”今年，将加大简政放权、放管结合的改革力度。再取消和下放一批行政审批事项，全部取消非行政许可审批，建立规范行政审批的管理制度。

腐败总是和权力相伴生的，权力过分集中在政府及其部门而又得不到有效制约，很容易滋生权力部门化、利益化。从数量上限权就是大幅度减少政府手中不当的权力，将属于市场和社会的权力交给市场，建设一个与社会主义市场经济相适应的“有限政府”。“有限政府”是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约的政府。从“契约”角度来看，公民将权力授予政府，但并没有将所有权力都转让，而是保留了相当一部分权力以便让自己能够自由从事经济和社会活动，所以政府天然是有限的。有限政府的实质是建立在市场自主、社会自治的基础之上。只有这样的政府，才是与自身能力相契合的。从另一个角度来看，政府必须要意识到自身能力的有限，这是理性确定政府职能边界的前提。

2．通过“清单”制权

权力清单是指以清单的形式列举由政府行政机关或组织实施的，影响公民、法人和其他组织权利义务的具体行政行为，通常表现为行政权力事项的列举。

责任清单是指以清单的形式列举政府行政机关或组织在实施影响公民、法人和其他组织权利义务的具体行政行为过程中依法应当承担的责任。通常表现为与具体行政权力事项相联系的责任内容列举。

负面清单相当于企业投资领域的“黑名单”，政府根据本国或本地区经济社会发展的需要，以清单的形式列出了企业不能投资的领域和产业，设置投资禁区，向社会公开，除此之外的其他行业、领域和经济活动企业都可以投资。推行负面清单，就是摈弃政府审批制，扩大企业自主创新空间。

政府推行权力清单制度、责任清单制度和负面清单制度是要从源头上铲除腐败的土壤。党的十八届三中全会明确指出，要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。2015年3月，中办、国办联合印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求，省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。

通过推行权力清单制度，把政府部门的权力和责任以清单形式明确下来，就是要明确政府该干什么、不该干什么，厘清哪些权力应该保留、哪些权力应该取消或下放，从而确定政府部门的权责内容、划定政府与市场的边界，实现政府法无授权不可为、法定职责必须为。推行权力清单制度，从整体上标注权力的运行轨迹，在微观上划定部门的权力边界，是推进政府治理现代化、加强政府自身建设的一项基础工作，是进一步厘清政府与市场权责边界、促进简政放权的重要抓手，是推动政府全面履行职能、建设服务型政府的内在要求，也是规范权力运行、建设法治政府廉洁政府的重要途径。

3．通过“公开”晒权

阳光是最好的防腐剂，暗箱往往诱发腐败。政府拥有广泛的公共权力，包括决策权、执法权、审批权等。这些权力如果监督不力，极易成为权力寻租、索贿受贿的工具。处于监督“暗区”甚至“盲区”的公共权力，最易沦为腐败“温床”，亟待加大清权晒权的力度。

党的十八届三中全会《决定》指出，强化权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。

《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》明确要求，地方各级政府对其工作部门经过确认保留的行政职权，除保密事项外，要以清单形式将每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等，及时在政府网站等载体公布。晒“权力清单”，公开权力底数、明确权力边界、理清权力关系，只是规范权力运行过程中的一步。权力最终能否守规守界，照“单”行权，依法办事，还须让权力始终置于阳光下，置于群众雪亮的眼睛前，让老百姓能够真正监督权力。只有权力受到有效监督约束，权力才可能得到切实保障，干部清正、政府清廉、政治清明才可能实现。

4．通过“责任”行权

权力只有承担所赋予的责任，才能确保权力正确行使，束缚权力的“任性”。有权必有责，权力和责任必须是对等的。简政放权、建设廉洁政府必须实现从“权力本位”向“责任本位”转变。

“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”是建设廉洁政府的基本保证。法国管理思想家法约尔指出，凡权力行使的地方，就有责任，责任是权力的当然结果和伴生物。现实中大量存在的“有权无责”“权大责小”“要权力不要责任”等权责不对等状况，在很大程度上导致对权力行使的任性。依赖权力的良知，不如建立与权力相适应的责任追究体系。在建立权力清单的同时，按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制，将责任和权力有机结合起来，针对不同岗位明确各自责任，分级细化责任归属、确定具体责任承担者，做到责罚措施具体化、责罚时严格化，形成全方位、经常化、立体式的监督和责任追究机制，逾矩必究，才能让权力负重前行。以制度的理性束缚权力的“任性”，才能减少不作为、乱作为、以权谋私等乱象。

为官不为也是腐败，不干事也要追责。在今年两会上，李克强总理在《政府工作报告》中提出：“少数政府机关工作人员乱作为，一些腐败问题触目惊心，有的为官不为，在其位不谋其政，该办的事不办。”“对为官不为、懒政怠政的，要公开曝光、坚决追究责任”。

5．通过“标准”优权

标准化是指为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。推进政府管理标准化是行政行为重复性特性的内在要求，是保持卓越管理水平和服务品质的有效工具，是规范行政权力的有力手段。

现阶段，政府管理标准化的重点是行政审批标准化，行政审批标准化的核心是规范行政审批的自由裁量权，即对审批里有模糊空间的要素进行细化、明确化，以此杜绝审批腐败和权钱交易。具体来说，行政审批标准化的目标是：第一，规范行政审批行为。通过标准化限制审批过程中的自由裁量权，消除行政审批过程中审批行为的随意性、差异性，提高行政审批服务的规范性和稳定性。通过建立标准化审批流程，规范审批事项的条件、流程、时限，引导办事人员按照公开的标准办事，实现阳光审批。做到谁来申请、谁来审批，结果都一样。第二，控制行政审批服务的质量。标准化是一个“制定—执行—评价—完善—再执行”的过程。一方面，行政审批服务标准化通过对法定审批流程进行精简、合并，压缩审批环节，实现单个行政审批事项服务质量的优化；另一方面，通过行政审批服务标准化，整合相关部门的审批权，实现以项目为核心的并联审批无缝衔接。从这个意义上来说，标准化既是规范审批人员行为的工具，更是保证行政审批服务“便捷、透明、顺畅、高效”的稳定器。

标准化在一定程度上是对行为的定型化，在推进行政审批标准化的过程中，如果简单地将标准化等同于现有法律规范和部门既有的规范，有可能使标准化变成部门利益锁定的工具，走向标准化的反面。

6．通过“监管”补权

放与管，被形象地比喻成此轮简政放权的两个轮子。两个轮子能否都做圆了，直接决定着简政放权的成败。加强事中事后监督就是“立规矩”，建设法治经济，让权力远离利益。

长期以来，政府习惯于从入口对公共事务进行管理、设置门槛，放进来了就不管了。比如，注册企业，必须有最低注册资本。本届政府简政放权改革实现了政府管理思维方式的转变：降低门槛，加强监管——你能干，我鼓励你去干。但是，在你干的过程中，我要加强标准的制定、过程的监控、结果的监控。

如何监管？放权不仅是对行政权力的合理配置，还是一次利益格局的重新调整。要想保证简政放权工作真正到位见效，必须制定后续监管措施，切实加强事中事后监管。向市场放权，就是要加强对市场的监管，努力营造公平竞争、守法诚信的市场环境，大力维护市场秩序和市场稳定。向社会组织放权就要加强对社会组织的监管，在鼓励社会组织自我管理、自我监督、自我成长的同时强化政府监管，防止社会组织行政化、垄断化，甚至成为“二政府”。向下级政府放权则要加强对下级政府的监管，确保行政权力规范运行，提高政府透明度和公信力，防止形成新的权力集中和权力垄断。此外，对政府各部门的放权行为也要加强动态监管，防止某些部门对行政审批事项明放暗收、先放后收或者以登记、备案、年检、认定等形式变相设置行政审批事项，阻碍简政放权措施的落实。

三、我国行政审批制度改革回顾

行政审批是政府对经济社会事务进行管理和干预的重要手段。2001年12月11日，我国正式加入世贸组织，这要求政府遵循国民待遇、自由市场、公开透明等原则，改革旧的行政审批制度成了一项紧迫的任务。在计划经济体制下，政府的计划指令是配置资源的主要方式，行政审批是政府进行经济管理的主要手段。我国在计划经济体制下以及在计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中形成的许多行政许可行为，与建立社会主义市场经济体制格格不入，有的已经阻碍生产力的发展。主要表现在六个方面：第一，行政许可的事项过多、范围不清。第二，行政许可的设定权不明确，对于哪些机关可以设定，法律没有明确作出规定。不仅市县政府发文件可设定许可，有些乡镇政府也发文件设定许可。甚至有些地区和有些行业、部门，把行政许可作为进行行业垄断和地区封锁的一个重要手段。第三，行政审批的环节多，周期长，手续繁杂，群众找政府办事很难。第四，重许可、轻监管，或者是只许可不监管。这样做的结果，从表面上来看，政府管得确实不少，但是好多事没有管住，有些方面秩序依然混乱。第五，利用行政许可乱收费。一些地方和部门把行政许可作为权力寻租的一个重要门路，不规范的行政许可行为已经成为一个重要的腐败源。第六，行政机关实施行政许可，只有权力没有责任，不承担义务，也缺乏有效的监督。

从2001年10月至2012年8月十年间，为适应转变政府职能、完善社会主义市场经济体制、加强廉政建设的需要，中央政府按照“合法、合理、效能、责任、监督”五项原则，坚持将“取消审批事项与规范管理相结合、减少审批的随意性与建立规范运作机制相结合、审批事项的调整与严格执行依法设定相结合”，在全国范围内持续推进行政审批制度改革。

（一）行政审批制度改革前十年的历史进程

1．试点先行

针对政府管理实践中行政审批存在的问题，1998年深圳市率先在全国开展行政审批制度改革试点。随后，各省级人民政府按照党中央、国务院的部署，先后开始了行政审批制度的改革试点，废止了一批行政许可项目，取得了比较明显的成效，也积累了一些经验。

2．机构统筹

在总结地方改革经验的基础上，2001年9月24日，国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》，成立国务院行政审批制度改革工作领导小组，国务院副总理李岚清任组长。国务院领导小组办公室设在监察部，监察部部长何勇兼任办公室主任。2001年10月18日，国务院印发《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》，明确行政审批制度改革的指导思想、总体要求、基本原则和实施步骤。24日，国务院召开行政审批制度改革工作电视电话会议，行政审批制度改革全面启动。经过清理，国务院各部门一共清理出行政审批项目3948项，2002年、2003年国务院分两批废止了1300项，继续保留的有2600多项。

3．法律保障

随着我国加入世贸组织，这重重矛盾更成为中国与世界接轨的阻碍，按照世贸组织协定和我国的具体承诺，行政许可应当以透明和规范的方式进行。2003年8月27日颁发《中华人民共和国行政许可法》,2004年7月1日起施行。行政许可法的公布施行，是对现行行政审批制度的重大改革和创新，将促进政府对经济社会事务的管理进一步制度化、规范化、法制化，也将有力地推进政府管理创新和职能转变，具有极为重要的意义。

4．地方再试

2012年8月23日，国务院常务会议指出，自2001年行政审批制度改革工作全面启动以来，国务院十年来分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。会议指出，广东省处于改革开放前沿，市场发育程度较高，经济社会发展正全面进入转型期，深化行政审批制度改革、进一步转变政府职能的要求十分紧迫。在广东省进行改革试点，对于深化行政审批制度改革，推进行政管理体制改革，完善社会主义市场经济体制，具有重要的示范意义。因此，国务院依据行政许可法有关规定，批准广东省“十二五”时期在行政审批制度改革方面先行先试，对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整。

（二）行政审批制度改革前十年的特点

2001年以来，我国行政审批制度改革遵循“量化改革、协商改革和交办改革”路径。政府职能部门将行政审批事项的数量精简作为首要任务，改革的成果集中体现为审批事项的数量精简；然而，具体要精简哪些事项，哪些先减、后减，通常是由各级审改办和职能部门协商决定的。行政审批制度改革作为一项事关全局的系统性工程，具有复杂性和长期性，却通过任务交办方式作为某个政府部门临时性职能去实施，因此，很难从全局高度统筹设计，进而影响制度建设的前瞻性和整体性。

1．明确“量化改革”优先的改革战略

行政审批制度改革是从审批事项的精简开始的，审批事项的数量精简是行政审批制度改革的基本目标。在中央和地方政府的强势推动下，拥有审批权的部门不论是否愿意，在每轮精简指标的控制下，大量的行政审批事项得以精简。

2．通过“协商改革”方法减轻改革压力

为了减轻改革的阻力，国务院审改办在确立每一轮审改精简的审批数量之后，具体到每个职能部门哪些审批事项需要取消、哪些审批事项需要下放，则是在不违背中央改革精神的基础上，通过协商来完成的。在实际操作中，通常是由职能部门根据精简比例提出具体事项，再由国务院审改办确认。

3．选择“交办改革”提高改革动力

行政审批制度改革涉及政府权力的方方面面，需要统筹协调。2001年审改启动之初，国务院将审改交由监察部统筹实施，随后监察部与中纪委合署办公，行政审批改革则由中纪委和监察部负责统筹。2013年6月，国务院明确行政审批制度改革工作牵头单位由监察部调整为中央编办，国务院审改办设在中央编办。审改前十年，改革的重点主要是数量的精简，因此由监察部门统筹协调力度更大，便于工作开展。本届政府审改的重点在于推进政府职能转变，因此，选择中编办作为统筹协调主体，更有利于从机构设置、职能、编制方面更好实现政府职能转变的主要目标。

（三）行政审批制度改革前十年取得的成绩

1．精简审批事项

统计显示，从2001年9月至2012年8月，国务院十年来分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。与此同时，各级地方政府的审批事项也得到大幅精简。

2．公开审批事项要素

在大力精简行政审批事项的同时，各级政府部门对事项的审批要素进行了规范，并从制度上加以确认。这些事项的审批要素包括：审批事项的名称、依据、材料、时限、流程和收费等。

3．压缩审批时限

经过十年的努力，地方各级政府普遍做到了承诺时限快于法定时限，实际办结时限又快于承诺时限。通过多轮的清理和规范，行政审批事项的办理时限得到了大幅度压缩，并对超时办理的审批行为规定了相应的处罚措施。

4．优化了审批流程

审批流程的优化为审批时限的压缩提供了技术基础。经过多轮改革，各级各部门按照合理性原则，不断精简审批环节、优化审批流程，联审联办、一口受理等优化流程的审批方式得到推广。

5．改善了审批方式

以“一站式”审批为代表的行政审批权相对集中改革得到普遍实行。2004年，江苏省镇江市行政服务中心以职权配置为突破口，率先在全国推出“两集中，两到位”改革，探索破解制约政务服务中心发展的体制性障碍。“两集中”是指在不增加人员编制、不增设内设机构和领导职数的前提下，清理和归并行政职能部门的审批和服务职能，部门审批、服务职能向一个处室集中，成立集中行使审批、服务职能的行政服务处 (室)。在此基础上，行政服务处 (室)成建制集中进驻政务服务中心，实行窗口办公。“两到位”是指各部门的审批、服务事项进驻政务服务中心到位，部门对进驻政务服务中心的处 (室)的授权要到位。政务服务中心权力配置改革的“镇江模式”取得成功之后，“两集中、两到位”成为国内政务服务中心的发展共识和行政审批权力重新配置的共同要求，并得到积极推广。

6．强化了外部监督

十来年的行政审批改革形成了三种主要监督机制：一是以政务服务中心为主体的第三方管理监督。这种监督是指政务中心的管理机构对进入政务大厅 (包括分中心)的审批窗口实施监督，包括行政审批实施主体、受理行为、办理过程、时限、结果、服务态度等。二是以政府监察部门为主体的监督，主要表现为电子监察系统对审批事项的办理节点、时限、效率和投诉的监督。三是以申请人、媒体为主体的监督，包括申请人的投诉、媒体报道，人大、政协代表的明察暗访等。

（四）行政审批制度改革前十年存在的问题

1．存量边清边增，增量缺乏审查控制

法制办和全国人大常委会法工委基本就法论法，没有进行成本收益、规制影响分析的职能，重要的是他们没有法律授权进行专门的许可控制。

2．明减暗增，改名更姓规避法律

行政许可法出台没多久，就出现了“非许可审批”“备案制”“核准制”等提法，很多行政机关都是用登记、备案、核准、审定、年检、认证、监制、检查等非许可审批等方式来规避行政许可法，给企业和公民设置“门槛”，与审批没什么区别，而且多数是收费的，行政许可法的一些规定被架空，难以落实。

3．缺乏权威部门主导

到目前为止，行政审批制度改革一直需要审批部门的同意，这直接导致改革的主导权由被改革部门控制，而不是在改革主导部门手上，因此，这必然导致触及核心利益的改革事项难以推进。

4．政府与市场、社会边界依然不清晰

政府及其部门通过非许可审批和公共服务事项，彰显自己的存在和价值，给企业和公民增加负担。

十多年来，以“量化改革、协商改革和交办改革”为特征的行政审批制度改革的初始设计在精简审批数量、公开审批要素、推进集中审批、压缩审批权限、优化审批流程等方面取得了明显进展，但是，也出现了改革的路径依赖，边际效益递减。一方面，存量边清边增，增量缺乏审查控制，或者明减暗增，改名更姓规避行政许可法，另一方面，由于缺乏权威部门主导，改革的主导权由被改革部门控制，导致触及核心利益的改革事项难以推进。虽然审批事项明显减少，但是那些触及政府部门自身的存在和价值的改革通常会以各种理由被搁置起来。

四、深化行政审批制度改革必须推进“二次设计”

2013年3月17日，李克强在十二届全国人大一次会议记者见面会上表示，现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上。截至2014年12月，本届政府履职一年多时间以来，国务院已经先后取消和下放七批共632项行政审批等事项，约占改革前行政审批项目总数的三分之一。2015年，中央继续加大简政放权、放管结合的改革力度，探索建立规范行政审批的管理制度将成为一项重要任务。

所谓“二次设计”是针对以“量化改革、协商改革和交办改革”为特征的行政审批改革的初始设计而提出的“再改革”。行政审批制度改革的“二次设计”必须以建立与有中国特色社会主义市场经济相适应的行政审批制度为目标，将行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口，在坚持“量化改革”的同时，加快推进行政审批权责清单制度建设，用法治思维规范与审批相关的中介服务，逐步推进网上审批，不断完善行政审批制度建设，提高改革的质量和可持续性，充分激发企业和市场活力，全面推动有限政府、廉洁政府和服务型政府建设。

（一）设立权威部门主导改革

由于行政审批改革具有长期性、复杂性、重要性，部门牵头改革的模式会延缓改革进程、降低改革效能。为此，各级行政审批改革办公室 (审改办)要作为中央、省、市、县级政府授权成立的特设机构，集中相关的权力和各方人力资源，主导、统筹、研究、推进、监督行政审批制度改革工作。改什么、怎么改，审改办说了算。各级审改办要紧紧围绕建立与有中国特色社会主义市场经济相适应的行政审批制度的目标，重点在于厘清政府和市场、社会边界，给市场主体“松绑”，激发企业和社会活力，推进政府职能转变，加快形成“大众创业、万众创新”良好的法律、制度环境。在全面清理各项行政审批权力的基础上，将“公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”的审批事项，坚决取消，将该由市场做的下放给市场，社会能办好的交给社会。

各级审改办要用群众路线指导行政审批制度改革，坚持开门改革，按照“为民、便民、亲民”的宗旨，充分听取行政相对人的意见，而不是闭门造车，或由行政部门自己说了算；坚持专职改审批，建设一支专职队伍，研究、精通审批事项，避免外行领导内行改革；坚持持续改革，针对行政审批中存在的主要问题，攻坚克难，有计划有步骤科学推进；坚持规范改革，依法合规地推进行政审批制度改革。

（二）全面清理行政审批事项

所谓全面清理行政审批事项，就是要根据各级政府行使审批权的事实特性进行清理，不能对行政许可的事项之外的、事实上大量存在的、制约经济和社会发展的审批事项视而不见。具体来说，就是要将现阶段各级政府部门行使的许可审批、非许可审批和具有审批特性的公共服务事项纳入清理范围，统一清理标准，摸清家底，避免更名改姓规避审改，或者名改实不改。

1．进一步明确行政审批和行政许可的联系和区别

最早对行政审批做出明确界定的是国务院行政审批制度改革工作领导小组于2001年12月11日《关于印发 <关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题>的通知》。通知指出：“《关于行政审批制度改革工作的实施意见》所称行政审批，是指行政机关 (包括有行政审批权的其他组织)根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。”而《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第十四条、第十五条同时规定，除法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。

两者比较可以看出：第一，行政许可的设定权限为法律、行政法规和地方性法规，而行政审批的设定权限却没有明确限制，地方政府甚至部门可以根据管理需要通过“红头文件”行使审批权，设定审批事项，因此，行政审批设立权限远低于行政许可。第二，行政审批包括除行政许可之外的行政确认、行政给付、资质资格认可等，其范围远大于行政许可。

需要明确的是，行政审批是管理范畴的概念，行政许可是法律范畴的概念，两者既有联系又有区别。行政审批具有三个核心特征：一是行政审批行为的发生是以公民、法人或者其他组织提出申请为前提；二是公民、法人或者其他组织从事特定活动必须经过行政机关同意；三是如果事先未经过行政机关同意就从事了特定活动，将会受到行政机关的处罚制裁。同时具备这三个核心特征的就是行政审批事项。因此，在清理行政审批事项时，不能只关注具有法律、行政法规和地方性法规依据的行政许可事项的审查，也不能只注意其名称和形式，而应当把握其“必须经过行政审批机关同意”这一实质，才能保证不重项、不漏项。如果只盯着行政许可事项推进审改，改革空间有限。

2．确立“最小颗粒度”标准，避免数字游戏

所谓“最小颗粒度”标准，就是以法律为依据，将各部门的审批权责事项细化到最小子项。最小子项是一个业务事项办理的次单元，多数情况下，一个最小子项对应唯一的申请人、唯一的业务办理流程和唯一的申请材料。按照“最小颗粒度”标准全面清理行政审批事项，才能真正摸清家底，避免审批改革的数字游戏。同时，也为精简、优化流程，清除重复、交叉审批提供条件，为明确责任、细化责任提供保证，有利于实现审批改革的精细化管理。

3．进一步确立全面清理的重点和难点

许可审批的清理重点在于，法律、法规授权设立的行政许可审批事项，政府及部门是否以规章、文件等形式设定或变相增加行政审批项目，是否越权附加审批条件。

全面清理行政审批事项的难点是具有审批特性的公共服务事项。现阶段，各级政府部门面向公民、法人和其他组织提供的公共服务，以“登记、年检、年审、监制、备案、认定、审定以及准销证、准运证”等各种名义存在，名目众多、标准不一、程序烦琐，甚至互为前置，严重制约了经济和社会发展。如果不同步清理公共服务事项，那些被精简、取消的行政许可、非行政许可事项，可能会更名改姓，以公共服务的名义继续存在。

公共服务事项清理要遵循“合法性、合理性、便捷性和第三方服务”的原则。现阶段清理重点是教育、文化、医疗卫生等公共服务领域的审批、备案事项，市场监管、社会治理、民生保障方面的审批、备案事项，资料性审查、项目评估、统计分析及从业资格、资质审查和职称评审等审批、备案事项，原则上以一般业务管理事项为名实施的审批，一律取消。

（三）建立行政审批权责清单制度

权力清单是指对政府及其部门行使的职能、权限，以清单方式进行列举。党的十八届三中全会决定推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。2015年3月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》指出，要“将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督”。

行政审批权责清单制度，就是在“彻底清权、规范确权、公正量权、清晰晒权、明白用权”的基础上，依据“有权必有责”“权责相一致”“权责受监督”三项基本原则，将政府行政审批和服务中的每项行政审批权力按照事前、事中、事后三个阶段，细化违法违规应承担的法律责任和行政责任，并明确相应的处罚措施，最终实现权力、流程、责任三个要素的紧密结合，并以清单的形式向社会公布，接受社会监督。行政机关和有审批权的相关组织不得在清单之外实施行政审批，实现“法无授权不可为、法定责任必须为”。

建立行政审批权责清单制度是政府部门推进的以“清权、确权、确责、配权、晒权和制权”为核心内容的一项权力自我革命。所谓“清权”，是指全面清理政府及其部门的行政许可事项和具有审批特性的公共服务事项；所谓“确权”就是依据“职权法定”的原则，编制权力目录和运行流程图；所谓“确责”，就是依据“有权必有责、权责相一致、权责受监督”的原则，在确立部门审批职权的同时要明确承担责任的主体，以及责任的内容和追责情形；所谓“配权”，就是依据“合法性、合理性、便捷性”原则，对现有事项办理流程进行调整，优化；所谓“晒权”，是指政府及其部门要通过各种途径公开权责清单和办事流程；所谓“制权”，是指建立健全行政审批事项的事中事后监管制度。

编制行政审批权责清单要过“三关”：一是“法律关”，即坚持依法规范确责，所有权力事项和对应的责任事项、追责情形来源必须合法。二是“部门关”，即与部门零距离沟通，无缝对接，在确定权力清单的基础上，坚持与部门共同研究责任问题，共同编制责任清单，让部门在拥有权力的同时，认同所承担的责任，强化责任意识。三是“社会关”，即多方位、多角度听取意见，力求每项责任都有充分的依据，可追责、可操作。从而形成政府审批权力、责任事项、追责情形“三位一体”的权责体系。

建立行政审批权力清单制度，其实质是给行政审批权打造一个透明的制度“笼子”，其目的在于厘清政府和市场、社会的边界，为行政机关依法审批提供基本依据，方便公民和企业办理相关行政审批事项，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。

（四）建立审批和服务事项代码库

审批和服务事项编码是行政审批权责清单的一项重要内容，也是建设审批和服务事项数据库的核心要素。通过审批和服务事项编码，可以有效实现行政服务大厅、网上政务大厅、行政权力运行平台、行政监察平台和政府法制监督平台一体化运行，并对审批服务事项的内容进行准确定位和可追溯管理。无编码的事项一律不得进入审批和服务事项数据库，也不得进入各部门办理审批服务的业务系统进行办理。未编码录入的审批和服务事项，各审批部门不得要求申请人申报，也不得进行办理。

在建立行政审批权责清单制度的基础上，国务院审改办要按照地域、审管部门、来源等因素，依据可管理性原则，设计统一的行政审批事项和公共服务事项代码编制规则。各地根据统一设计的编码规则，对每一个行政审批事项和公共服务事项进行赋码，从而形成国家统一管理的行政审批事项代码库和地方公共服务事项代码库。有了国家统一的行政审批事项代码库和地方公共服务事项代码库，各级政府就可以依据统一代码对行政审批事项和公共服务事项进行精细化、可追溯性管理，利用信息技术，扎牢制度的“笼子”，相关部门可以通过信息化平台对行政审批事项实施有效的统计分析、监督检查，最大限度地防止政府审批权力越位、缺位与错位。

（五）加快行政审批服务标准化建设

推进行政审批标准化是行政审批行为重复性特性的内在要求，是保持卓越管理水平和服务品质的有效工具，是规范行政审批权力的有力手段，也是实现审批环节无缝衔接的基本前提。行政审批标准化的核心是规范行政审批的自由裁量权，即对审批条件里有模糊空间的要素进行细化、明确化，以此杜绝审批腐败和权钱交易。具体来说，行政审批服务标准化有如下目标。

1．规范行政审批行为

通过标准化限制审批过程中的自由裁量权，消除行政审批过程中审批行为的随意性、差异性，提高行政审批服务的规范性和稳定性。为此，需要对内制定行政审批业务手册，建立标准化审批流程，规范审批事项的条件、流程、时限，限制审批自由裁量权，引导办事人员按照公开的标准办事，实现阳光审批；对外则通过发布《办事指南》，作为行政相对人申请行政审批的具体依据，将办事具体条件、要求一次性明确告知企业和公民，明确审批事项、审批要件、审批流程和环节，增加社会公众的知情权，实现谁来申请、谁来审批，结果都一样。

2．控制行政审批服务的质量

标准化是一个“制定—执行—评价—完善—再执行”的螺旋上升过程。一方面，行政审批服务标准化通过对法定审批流程进行精简、合并，压缩审批中间环节，实现单个行政审批事项服务质量的优化；另一方面，通过行政审批服务标准化，整合相关部门的审批权，实现以项目为核心的并联审批无缝衔接。从这个意义上来说，标准化既是规范审批人员行为的工具，更是保证行政审批服务质量“便捷、透明、顺畅、高效”的稳定器。

标准化在一定程度上是对行为的定型化，在推进行政审批标准化的过程中，如果简单地将标准化等同于现有法律规范和部门既有的规范，有可能使标准化变成部门不合理利益锁定的工具，走向标准化的反面。行政审批标准化是对传统审批行为的根本性改造，是对原有行政方式、行为习惯的极大挑战，推进过程中要充分考虑到可能遇到的阻力，采取分步推进的策略，制订合理的实施意见，最大限度降低行政审批标准化过程的阻力。行政审批标准化的过程是一个制定标准、执行标准和评估标准的过程，也是不断提升行政审批服务品质、提高公民满意度的过程，这一过程只有起点没有终点。

发达国家的中央联邦政府是政务服务标准化的主要推动力量，从内容上规定政府服务范围和相关标准要素 (如英国的《公民宪章》)，之后各个部门再根据自己的实际情况，提出自身的标准，落实总的标准要求。对我国政务服务标准化来说，国务院审改办需要在总结地方经验的基础上，加强政策层面的顶层设计，以更好地指导各地标准化的实践。

（六）有步骤地推进网上与大厅审批服务一体化

随着互联网应用的普及，越来越多的公民开始习惯于通过网络获取政府服务，“do it online”(在线办理)已经成为发达国家提升网络直接服务能力的标志性口号。因此，建设网上办事大厅，将政务服务中心的审批服务事项搬到网上，是顺应时代发展潮流的需要。

网络“一站式”审批客观上要求以政府部门横向一体化建设为前提，也就是将政府的审批信息集中提供，以业务流程再造为重点，通过部门之间的业务协同，将涉及联审联办、并联审批的前置、后置环节连接起来，经由流程再造之后，形成高效、完整的审批服务链条，实现审批服务无缝隙链接。推进行政审批服务业务纵向一体化，必须依托标准化建立省级行政区域内政务服务中心行政审批系统信息技术标准，通过统一的数据交换平台，在纵向上形成各级政务服务中心之间规范统一、上下联动的行政审批电子网络体系，有效解决同一行政审批业务在不同层级机关之间的沟通协作问题。

从全球范围来看，建立以顾客为中心的政府门户网站“一站式服务”，已经成为世界各国政府的共识。网上办事大厅通过“逻辑集中，物理分散”的运行模式，将物理上分散在政务服务中心窗口办理的审批事项，集中到一个“虚拟大厅”，实现网上办事“部门全覆盖、事项全覆盖、流程全覆盖”，为企业、群众提供一站式、跨地域、7×24小时、公开透明的行政审批服务。当公民进入网上“虚拟大厅”，找到自己需要的服务，按要求提交相关材料，系统就会自动将客户的资料分发给各相关部门，并在规定的时间内监督其完成审批，从而实现政务服务中心“实体大厅”与网上“虚拟大厅”审批服务一体化整合。

国务院审改办要依托国家统一的政务外网，尽快制定政务服务协同框架和标准，有步骤地从纵横两个方面推动各级政府政务网络平台与政务服务中心及部门局域网的联网，逐步实现网上审批、电子监察等跨地区、跨部门的业务协同、信息共享、协调联动。

（七）以法治思维规范行政审批的中介服务

与行政审批相关联的中介服务成为简政放权的“中梗阻”, “拦截”审改红利，已经广为社会诟病。这些中介机构垄断服务、环节多、耗时长、费用高、手续烦琐，主要原因在于中介机构服务市场垄断，一些政府部门将与行政审批相关的技术服务委托给下属事业单位或指定少数中介机构承担，延伸部门权力，进行利益输送，彼此形成了利益共同体。因此，行政审批制度改革要以市场化为导向，打破中介服务垄断，切断中介服务利益关联，用法治思维规范行政审批的中介服务，尽快建立与审批相关的中介服务标准，加强责任监管。

1．打破垄断，开放市场

中介服务之所以能“截留”审改红利，根本的原因在于对服务市场的垄断。为此，要取消政府部门现有的限额管理规定，放开中介服务市场，各级各地政府不得再通过限额管理控制中介服务机构数量。各部门设定的区域性、行业性或部门间中介服务机构执业限制一律取消。切断中介服务的利益关联，规定期限要求政府职能部门与自己关联的中介机构彻底脱钩，使它们真正成为独立经营的市场主体。行业协会商会类等各类中介服务机构一律与审批部门脱钩，平等参与中介服务市场竞争。

2．全面清理，重在规范

与行政审批相关的技术性审查、评估、鉴定、咨询报告等服务是行政审批重要的前置环节，如环评、能评、交评、安评、可研、测绘、勘察、图审等。要摸清此类中介组织的底数，依法依规全面清理，从源头上规范与行政审批相关的中介服务事项的设置。除法律、行政法规、国务院决定和部门规章按照行政许可法有关行政许可条件要求规定的中介服务事项外，审批部门以其他名义要求申请人委托中介服务机构开展服务，或者要求申请人提供相关中介服务材料的，一律取消。审批部门能够通过加强事中事后监管解决的事项，一律不得设定中介服务。通过合法性、必要性审查，清除不合法、不合理的中介服务事项，合并内容重复、接近的中介服务事项。

规范与审批相关的中介机构管理。明确与审批相关的中介机构的准入条件、资质资格，完善和公开行业服务标准，建立中介服务黑名单制度，建立中介服务的市场惩戒和淘汰机制，通过法制手段规范中介服务的市场行为。

3．闸口收费，政府购买

依法依规需要保留的中介服务，应由审批部门闸口收费，统一纳入行政审批程序，按照购买公共服务的要求，通过市场化的竞争方式，公开、平等地向相关社会中介组织购买技术性服务，不得增加或变相增加申请人的义务。审批部门不得以任何形式指定中介服务机构，对各类中介服务机构提供的服务应同等对待。社会主体可以根据相关中介组织资质资格许可规定，成立相关中介服务机构，平等参加政府对中介服务的购买。政府通过鼓励竞争、降低服务价格，提高服务质量。

建立与有中国特色社会主义市场经济相适应的行政审批制度，是“自下而上”的制度需求与“自上而下”的制度供给交互推动的过程，经过十多年的努力，改革成效的外溢性和改革主体的受益性，决定了行政审批制度的增量改革与边际创新将成为发展的新常态。党的十八届三中全会从发挥市场配置资源决定性作用和更好发挥政府作用的高度，对深化行政审批制度改革、加快转变政府职能提出了新的更高要求。未来行政审批改革不仅需要地方政府“摸着石头过河”，根据自身的发展需求去创新，更需要中央政府做好顶层设计，适时出台相关法律、法规和政策来推动这一进程朝着既定的改革目标发展。

（顾平安，国家行政学院公共管理教研部教授、博士生导师）