第二节 政府对市场失灵的弥补

上述市场经济运行中市场机制失灵的问题，都直接关系到经济运行的稳定与成效。面对这样的问题，人们不得不从市场以外的视野寻求新的解决问题的途径。正是以此为背景，政府的经济功能或作用受到了重视，并将其与市场机制的力量结合起来，弥补市场机制的缺陷，纠正市场机制的偏差，放大市场机制的能量。

一、经济运行系统

政府早在市场经济确立以前就存在了，并在客观上一直扮演着推进社会发展的重要角色。但是，在强调依靠市场自发力量发展经济的历史时期，政府的经济作用被限制在最小的范围内，以至于我们可以将其暂时排除在经济运行系统之外。在没有政府参与的经济系统中，基本决策单位只有两个，即家庭（或个人）和企业（或厂商）。其中，家庭为了生存或其他方面的需要，必须消费一定数量的产品。这些产品可以是自身拥有的，也可以是他人生产的。当一个家庭需要消费他人生产的产品时，该家庭就成为一个购买者。为了实现购买他人产品的目的，该家庭需要向市场提供自身所拥有的资源，以换取购买产品时所需要支付的费用。经济系统中的另一个决策单位是企业。企业是将资源投入转换为产出的经济单位，通常又称为厂商或生产者。企业都是以取得利润为目的，从事自己的生产经营活动，并通过市场交换，为满足家庭消费的需要提供服务。由此，家庭和企业就以市场为媒体，在经济上形成了双方之间的联系，具体如图1-1所示。

从图1-1可知，在商品市场中，家庭和企业之间存在两个方面的联系。一方面，家庭作为消费者，向企业购买商品，付出应该支付的费用；企业则生产并向家庭提供商品，获得商品的销售收入。另一方面，企业利用家庭支付的费用购买各种生产要素，实现生产过程；而家庭则需要向企业出卖他们所拥有的生产要素来获取货币收入。

当人们注意到政府作为一个决策单位，在经济运行中扮演着重要角色时，原来的两元经济系统就扩展成三元经济系统，具体如图1-2所示。

从图1-2可知，政府作为经济运行的一元介入经济生活后，原有的经济运行秩序进行了新的整合。此时，三个决策单位之间的联系：首先，家庭不仅通过提供生产要素，从企业获得收入费用，而且还从政府的转移性支出中获得了补贴等收入；同时，家庭获得的收入除支付商品的购买费用外，还有一部分必须向政府缴纳税收。其次，企业不仅向家庭，而且也向政府提供商品，取得销售收入；同时，它需要向家庭提供要素的购买费用，并向政府纳税。再次，政府一方面以税收等方式从家庭和企业取得收入，另一方面又通过购买商品、提供公共产品及转移性支出等方式，运用已取得的收入。

二、政府的经济作用

现代三元决策单位组成的经济运行系统表明，政府存在的意义已经超越了人类对其开始创造时进行的设定。作为社会公共利益的代表，政府所能活动的范围不再仅仅限于维护国家安全和社会秩序，还充当“守夜人”的角色。随着所从事的公共事务活动范围的扩展，政府经济方面的作用不断增强，已经成为经济发展不可或缺的一元。

（一）内在地融入并影响现代经济的运行过程

从这一层面来考虑，政府的经济作用体现在以下两个方面。

首先是对资源利用与社会财富增长的影响。如果说，社会的经济活动就是对经济资源的利用过程，那么作为现代经济运行体系的一个组成部分，政府同样参与了资源的利用并生产出相应的产品——政府公共服务。政府对资源的占有量是经济资源总量的一部分，在资源有限的前提下，政府与民间主体对资源的利用就存在着此消彼长的关系。因此，必须审慎地权衡政府对资源占有率，并对其资源的利用过程实施有效监督，以防止对民间主体占有资源份额的挤出，产生低效或无效利用情况的发生。同时，政府所提供的公共服务，是政府部门的工作人员提供的劳动成果，无论在统计上如何核算，它们都在事实上增加了社会财富规模，为增加社会成员的消费，提高社会福利水平，带来了实际的利益。如教育产品的提供不仅有利于提高全社会的精神文明水平，而且也直接提高了劳动者的科学技术素养和劳动技能，进而提高了劳动者个人的劳动能力和企业的劳动生产率。再如，交通道路等基础设施的建设，一方面增加了社会固定资产的价值总量，另一方面又带来了居民个人出行的便利和企业运输成本的降低。可见，政府融入经济运行过程之后，原有的资源利用模式和社会财富的创造源泉都有了新的变化。

其次是对市场价格机制的影响。政府对资源的占有过程和向社会提供公共产品的过程，并不是像民间经济主体一样，单纯地按照市场交换原则，通过完全的买卖关系实现的，而是在交换关系和分配关系并存的基础上，来完成整个经济行为的实施过程。其中，政府以税收方式占有货币形式的资源，是一种依托于政治权利相成的分配关系，继而通过市场购买所需要的物质资源和劳动力，这是一种市场交换关系；在提供公共产品的供给环节上，基本上采取的是无偿形式。在这样的经济行为方式下，政府在要素市场上的购买过程，会直接影响到市场价格水平的变化；而征税的过程和提供公共产品的过程虽然看起来与市场价格无关，但实际上由于税收会作用于价格，无偿提供公共产品也会使市场上一部分商品受到替代效应的影响，从而使其价格关系发生变化。

总之，政府进入经济运行系统后，就必须注意政府对市场关系格局的重新塑造所拥有的能力。

（二）为经济运行提供国家权力干预

政府对经济发展的作用，与民间经济主体有一个显著的区别，即它并非是一个单纯的经济主体，而是一个握有政治权力的公共利益代言人。从一定意义上讲，经济活动只是其政治活动的副产品。但是，这样的一种定位，并不能否定政府对于经济发展的重要作用。因为随着社会经济生活的复杂化程度不断提高，越来越多的经济问题在经济运行系统内部无法得到自行解决。例如，市场秩序的规范化问题。市场经济以经济利益联结各个经济主体之间的关系。这并不意味着为追求自身经济利益就可以损害他人利益，市场经济要求有序运行。为了促进市场秩序的规范化，不同的经济主体可以通过行业或利益团体组成自己的组织，以便既约束内部当事人的经济行为，又制约相关当事人的经济行为。但是，这并不能保证完全消除有碍市场秩序的所有因素。如垄断的存在，由于垄断者已经具有了以经济实力为基础的不平等地位，因此在具有支配市场、控制价格的能力之后，往往依靠维持垄断价格而不是依靠提高经济效率来实现自己的利润目标。又由于被垄断的商品市场缺乏弹性，消费者在与生产者的关系中必然处于弱势地位。为此，就需要由政府出面对垄断行为进行必要的干预，促进市场竞争。又如，发展对外贸易关系问题。从市场经济内在的要求看，国际贸易应该像国内贸易一样，完全不受限制地在国与国之间进行。但事实上，在国家利益至上的今天，自由贸易与贸易保护主义总是并存的。要消除国际贸易壁垒，只靠各国的民间经济主体的努力是远远不够的。国际经济一体化的发展进程表明，只有通过国家间的相互合作，在平等互利的基础上达成具有法律权威的国家贸易协议，才能将贸易保护主义控制在最小的范围内。

可见，政府利用国家权力对经济发展提供支持作用，就是通过政府手中的行政手段和法律手段，来保护正常的市场经济环境，处理经济手段所无法解决的问题。

（三）对经济运行实施宏观调控

如果说依靠国家权力干预经济发展利用的是行政手段和法律手段，那么宏观调控利用的就是经济手段，如财政政策手段、货币政策手段、投资政策手段等。这些手段体现的主要是国家经济实力，而不是国家权力。政府利用这些手段的途径是通过经济利益的诱导来间接改变微观经济主体的行为，并促使微观经济主体决策与政府宏观决策保持协调的关系。同时这些手段可以与其他手段结合一道发挥作用，如借助于政府的经济活动，在经济衰退时，扩大财政投入，兴建基础设施等公共工程，增加政府在市场上的采购规模；或者在利用行政法规控制自然垄断行业价格水平的同时，政府再拿出一定数量的财政资金对有关企业给予补贴支持等；也可以是单独运用，如扩大社会保障支出以提高低收入者的消费能力，增加对弱势产业的财政补贴以实现产业结构的优化等。比较而言，政府的宏观调控作用效果比国家权力干预效果要温和得多，留给微观经济主体决策的空间更大。例如，政府向低收入者提供的社会保障支出，会在什么时间形成购买力，形成多大的购买力，主动权并不掌握在政府手里；中央银行降低利率，是否会提高企业投资的积极性，也由企业自己来决定。这种作用方式显然更加符合市场经济的内在要求。

三、政府失灵

政府在经济运行中能够发挥上述重要作用，弥补市场机制所存在的缺陷，使人们有理由对政府扮演的角色给予足够的重视。但是，我们必须注意到，政府的作用不能随意夸大，因为政府机制也存在失灵的问题。

导致政府失灵的原因有很多，主要有以下几个方面。

（一）内部性

这是指在政府内部存在着利益不同的职能部门，各部门往往更多地从自身利益的最大化出发，要求得到更大的支配资源的权力，而不顾及其行为引起的社会成本和收益。这就如同企业经济行为会产生外部效应一样，发生负的外部效应时，实际上是以他人的损失获取自己不正当的利益，并最终降低资源配置的效率。

（二）垄断性

由于政府的特殊地位，决定了政府在提供公共产品过程中，不存在任何竞争对手，斯蒂格里茨称之为真正的自然垄断。私人的垄断可以由政府通过一定的行政、法律和经济手段予以干预，从而对其影响资源配置的不利影响进行控制。但政府的垄断却缺乏这样的外部干预，只能在政府内部通过制度加以规范和约束。显然，这种内部制度的控制效果很难尽如人意。

（三）政治性

政府的运行总是建立在政治权力的基础上，这有可能导致以下后果：一是由于政治权力的滥用，政府机制非但没有弥补市场机制的缺陷，反而会加剧市场秩序的混乱，使政治权力成为经济发展的阻力；二是政府活动和行为缺乏激励机制，对权力的扩张和资源控制的欲望强烈；三是政府的决策失误，容易造成大的经济损失。

综上所述，在现代经济发展过程中，既不能因为市场的缺陷单纯强调政府的功能，也不能因为政府的缺陷单纯强调市场的功能。只有建立一个搭配协调、功能互补的市场与政府并存的运行机制，才符合经济发展的客观要求。