序言 建立现代财政制度迈向城乡均衡发展

城乡非均衡发展是长期困扰我国社会经济持续发展的一个突出问题。近年来，增加农业和农村的财政支持力度，并逐步调整“城乡分治，一国两策”的社会管理制度，如取消农业税、农村综合改革、粮食最低收购价政策、粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补、财政扶贫等政策，同时，推进农村义务教育保障机制改革，实行农村合作医疗保障制度、城乡最低生活保障、农村五保供养、农民工和失地农民养老保险等制度，为城乡间的和谐稳定发展提供了有力保障，并在一定程度上缓解了城乡分割制度和市场机制对城乡二元结构的强化效应。然而，城乡发展不协调，城乡差距过大且不断扩大的趋势，仍是制约我国国民经济持续快速、健康发展，人人平等分享改革发展成果的最大障碍。

促进城乡均衡发展，改革现行财政体制势在必行。我们应该通过财政体制改革，增加政府尤其是地方政府的财政收入，增强农村基层政府财力；通过改革政府财政分配机制，促进公共财政在城乡之间均衡配置；通过财政机制创新，盘活农村资源，激发农村社会内在活力。为此，2013年，党的十八届三中全会提出财政是国家治理的基础和重要支柱，要求建立现代财政制度。

当前，约70%的公共支出发生在地方，即省、市、县、乡。其中，55%以上的支出是在省级以下。乡镇是中国农村基层治理的基础，也是农村公共财政投入和管理的基层单元。乡镇和村的财政状况及其治理机制对农业生产、农民生活和农村发展有直接的影响。因此，乡镇财政体制及运行机制的变革，以及村级财务管理体制的发展变化，是财政治理机制的重要内容，是简化财政资源管理，提高财政投入绩效的核心议题。

农村公共基础设施和基本公共服务是农业生产和农民生活的基础条件。当前，中国城乡公共基础设施和基本公共服务仍存在较大差距，加大农村公共基础设施建设和基本公共服务的投入，缩小城乡差距，是城乡均衡发展的基本内容，也是当前公共财政投入的重点。

推进城乡均衡发展，最根本的是破除城乡二元结构及其制度约束，促使人口、资源、技术和资本在城乡之间自由流动和合理配置。因此，进一步推进市场体制改革，最大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，是整个国家及城乡经济发展的关键所在。从目前来看，需要进一步改革城乡失衡的财政投入体制，促进公共资源在城乡之间均衡配置，同时，也要致力于推动城乡财政分配制度改革，推进城乡财政体制的一体化和财政投入的均等化。

为此，本书以问题为导向，紧抓当前城乡均衡发展的主要问题开展研究，例如，农村基层财政治理机制及其改革、农村公共基础设施和基本公共服务财政需求与投入机制、新型农业社会化服务体系的发展及财政支持政策、农村土地制度改革、基础教育发展等。

自21世纪以来，中国城乡关系及发展战略发生了重大的调整和转变。但是，农村经济社会发展依然明显滞后于城市。如何进一步破除城乡二元结构体制，实现城乡一体化及经济社会的融合，是当前及今后相当长一段时期中国社会建设和社会发展的难点之一。城乡二元结构虽然长期以来受到经济、政治、社会、文化及历史等多重因素的影响，但城乡二元结构的出现更多在于政府的制度安排，可以说，政府对统筹城乡发展的财政投入状况和财政政策支持，在一定程度上决定了民生改善、区域发展协调和经济可持续发展目标的实现。推动财政政策更好地与土地、人口政策相结合，调整政府财政资源的定位，加大对农村地区和欠发达地区的财政投入，构建基本公共服务和基础设施建设的财政投入保障机制，是平衡城乡发展，以及实现基本公共服务均等化的基本途径。

2015年