二 新型农业社会化服务体系建设成效及面临的问题

（一）当前中国农业社会化服务体系建设成效

近年来，我国农业社会化服务体系建设取得了良好成效。主要表现在：服务领域不断拓展，公益性、经营性相结合，专项和综合相协调的服务方式深入发展。2013年，中央“一号文件”提出要建立与新型农业经营体系相协调的新型农业社会化服务体系。2014年的“一号文件”强调要进一步健全和完善农业社会化服务体系。目前，中国农业和农村发展步入了全新的发展阶段，农业生产日益面向市场化，涉农龙头企业不断增多，家庭农场农庄、新型合作社的发展迫切要求构建与之相适应的农业社会化服务体系。因此，这个阶段农业社会化服务体系的发展重点集中在扩大服务范围、健全服务机构、创新服务内容等方面。中央又分别从农业发展的水利服务、金融服务、公益性服务、经营性服务、信息化服务等方面作出构建新型农业社会化服务体系的战略部署，并强调创新服务方式和形式的重要性。从发展现状来看，目前在以下几个方面有所表现。

1．公益性服务体系不断完善，基础地位稳步提升

经过多年的探索和发展，全国逐步建立了从中央政府到乡镇政府的各级公益性服务组织。县乡两级公益监管服务机构超过14万个，工作人员约83万人。绝大多数基层农业服务机构完成了改革任务，明确了公益性定位，跨乡镇建设了区域性农技推广站或统一建设了农业综合服务站，优化了农技人员队伍结构。2012年，农业部在全国共开办了2万多所农民田间学校，用近1年的时间培养了近8000名田间学校辅导员，培训了近60万家科技示范户，对于农技推广“最后一公里”难题的有效解决具有重大意义。

自2002年以来，科技部共派遣约11.6万名科技特派员在全国1750个县（市、区）广泛开展“农村科技创业行动”，为农民提供创新创业等服务。自2005年2月起，商务部开始在全国范围内实施“万村千乡市场工程”，全国75%的行政村在近一年的时间内共改造约60万家农家店，初步形成以城区店、乡镇店、村级店多层级相协调配合的农村市场网络。全国供销合作社系统“新网工程”已涵盖全国各类连锁经营服务网点约91万个，辐射全国80%的乡镇和40%的行政村，已经初步形成县有配送中心、乡有综合超市、村有便利店的多层级经营网络。中国科协实施“科普惠农兴村计划”，在各地扶持创办农民专业技术协会。此外，我国约有61万个村级集体经济组织，分别在农田水利建设、机耕道路维修、机械作业调配等方面发挥着不可替代的作用。

2．经营性服务主体快速发展，多元化竞争格局基本确立

伴随着市场化改革的深入发展，我国各类经营性服务主体迅速发展，成为社会化服务体系中的重要环节，初步形成一个多方参与、多元竞争的发展格局。2012年3月，国务院《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》文件指出，充分鼓励和支持涉农龙头企业带动农业社会化服务发展，鼓励和支持涉农龙头企业为农户提供包括农业生产产前、中、后各环节的一系列服务。2011年底，我国共有约28.4万个农业产业化经营组织，11.1万家龙头企业，其中包括1253家国家重点龙头企业、1万多家省级龙头企业、十万多家中小龙头企业，为全国40%的农户从事农业生产提供社会化服务。各类产业化经营组织带动1.1亿农户。

农民专业合作社在农业社会化服务中占有重要地位，主要表现在：既能为农户提供持续的社会化服务，还在农村经营体制中扮演着“统”的角色。据农业部统计，截至2012年6月底，已有60万家登记在册的农民专业合作社，4600多万社员，覆盖全国90%以上的行政村，涉及种植、养殖、技术信息、手工纺织等农村产业，服务领域从传统生产领域拓展到生产、流通、加工领域。此外，以农机服务队、农村经纪人等为代表的个体形式的市场性服务主体，由于其数量众多、服务成本较低、经营形式灵活、服务内容丰富，因而在农业社会化服务体系中占据着重要地位。

3．服务领域不断拓展，多层次服务格局基本形成

一是传统型服务基本覆盖，服务内容不断丰富。政府部门以改善条件、保障经费、创新机制为主要途径，不断提升农业服务机构的服务能力，使其在农业公共服务方面充分发挥主导和引领作用，很大程度上满足了农民解决不了、市场和社会又难以提供的公共服务供给需求。我国的农业公共服务领域不断拓展和延伸，目前所提供的服务已经包括技术推广、信息技术等多个领域。同时，农业公共服务的内容不断丰富，表现出资料供应、技术标准、生产服务、产品收购和销售“五个统一”的显著特征。在市场化不断深入发展的背景下，劳动力替代型服务和技术替代型服务越来越普及。与此同时，为实现现代农业发展，一些传统服务内容不断革新。例如，我国为了保障食品安全和粮食的有效供给，越来越重视加强农业灾害监测预警、防控能力等方面的建设，大力推行农业灾害的专业化统防统治。例如，为保证对各类动物疫情的有效控制，动物疫病防控网络和应急处理机制不断发展和完善，执法能力不断强化。

二是新型服务领域不断拓展和延伸。在当前农业生产发展日益商品化、专业化和社会化的背景下，农业生产新型服务领域开始从传统的产中服务拓展和延伸至产前、产中、产后的“一站式”服务。我国农业微观经营主体正发生着深刻变化，尤其是随着传统家庭经营的日益分化，出现了大量农业新型经营主体，农业生产要素配置方式、农业产业组织模式与分配关系等也发生了一系列变化。诸多具有先见之明的服务主体为了更好地与新型农业经营的各种需求相适应而采取了更为积极主动的应对措施，如向更为广域的服务范畴延伸，以及对服务的产品和内容不断地创新，以求为农业经营对象提供更为全面、个性化的服务。这些新型服务领域主要包括：市场信息的预测与传递、农产品的开发与推介、冷链运输及贮藏等。从发展历程上看，从过去的单项服务到现在的综合服务，从过去的产中服务到现在的产前、产中、产后一条龙服务，从过去单一的种养业到现在的观光旅游等多功能农业，我国社会化服务领域不断拓展，已经基本形成了多层次服务格局。

4．服务方式与手段不断创新，多形式服务模式逐步建立

随着新型社会化服务主体的快速发展，服务方式与手段也不断创新。从以前的被动服务到现在的主动服务、从一般常规服务到特殊个性化服务、从专项到综合，不同类型的社会化服务主体开始相互结合与协作，逐步建立起多种形式的农业社会化服务模式。

自改革开放以来，我国大力推进农业社会化服务体系的建设。一方面，以市场化改革为导向，为各类经营性服务组织创造良好的制度环境。另一方面，逐步发展和完善国家经济技术部门所属服务组织的运行机制、服务功能和服务方式。目前，在家庭联产承包经营的基础上，我国已经基本形成以政府农业技术推广部门为主导、多元市场主体广泛参与的农业社会化服务体系的基本框架。首先，公共性服务体系已基本完善，形成从中央到乡镇五级服务组织体系。其次，经营性服务体系已基本形成，农业生产的产前、产中、产后的“一站式”服务日益健全和完善。最后，合作性服务组织迅速发展，其中农民专业合作社数量急剧增长。截至2014年2月底，全国实有农民专业合作社达到103.88万户，但市场占比仍很低（参见图2-1）。

农业社会化服务模式是在基本经济条件、供给主体、服务资源、服务需求等多个要素综合作用下形成的。按照服务主体划分，主要包括以下内容：一是依托政府机构提供的农业社会化服务，如现代农技服务、咨询平台以及农业科技推广责任制等。二是由村集体提供的农业社会化服务，如村级综合站提供服务。三是农民专业合作社提供的服务，如产前团购和技术培训服务、产中技术指导、产后销售和加工服务，农业产业化龙头企业与农户联结服务模式，如“公司+基地+农户”等。四是由不同民间主体如村级科技服务站以服务换市场的服务模式。近年来，在市场机制的推动下，不同服务主体提供的服务模式之间相互协调配合，主要表现在：

第一，以利益协调为纽带，以产业化经营推动社会化服务。在农业产业化经营过程中，以利益协调机制为纽带，实现各利益主体之间的多方对接，既发挥政府部门的组织资源优势，又充分利用龙头企业的市场资源以及合作社的土地与劳动力资源，降低交易成本、提高服务效率，实现多方共赢，从而推动农业社会化服务的发展。例如，安徽省宁国市在推进农业产业化经营的同时，推动农业社会化服务，以产业化经营推动社会化服务，在政府公共服务机构、合作经济组织、涉农龙头企业等不同服务主体之间实现充分协调、互为补充，宁国市的农业社会化服务体系已经基本形成“三位一体”的良好局面。另外，在宁国市政府的协调下，安徽五星集团采取“公司+合作社+畜牧站”的发展模式，对农业社会化服务实行“3个免费”“3个上门”“6个保证”。“3个免费”主要是指为农户提供咨询、培训、办理担保贷款三个方面的免费服务。“3个上门”主要是指上门服务，包括勘察设计并协助建鸡舍、技术服务和调运成鸡三个方面。“6个保证”是指在苗鸡质量、饲料质量、药品质量、按时调运、准时结算五个方面作出保证。此外，在提供专业化指导服务的同时，五星集团通过与华喜合作社联合，以企业厂房、设备等固定资产为抵押，为合同养殖户投保，并为他们提供金融、保险等方面的服务。

第二，以体系建设为突破口，通过“产学研”协作提升服务水平。加强体系建设，强化产学研协作，可以激发科技创新与服务系统的活力，促进各个服务主体间的良好互动，提升农业社会化服务水平。为了推动农业科技成果转化，提高农业社会化服务的有效性与针对性，陕西省杨凌市积极探索“科研机构+基层农业服务机构+农户”的社会化服务新模式。该模式的核心是围绕产业建设“产学研”三位一体的永久性试验站。首先，建立永久性试验站。以产业发展为导向，利用高校丰富的科技资源优势，全面整合该市基层农业技术力量，在全市范围内筛选具有明显优势的农产品产区并建立永久性试验站。其次，科学合理地规划试验站的功能。将试验站打造成一个综合化、系统性、开放式的农业社会化服务平台，并在科研、示范、培训等方面为农户提供优质高效的农业社会化服务。再次，以产业发展的技术需求为根本导向，利用高校丰富的科技资源优势，组建多个学科、专业相融合的科学研究团队，在永久性实验站开展农业科技“双创”与技术等方面的服务，从而推动多学科研究团队与基层农技力量的充分、合理、有效对接，学校科研项目与农业生产问题的及时、紧密、有效衔接，农业科学技术推广服务与农民农业科技需求的供需对接。最后，建立试验站产业化发展的规范标准。在试验的运作过程中，在技术标准、生产规范、安全保障等方面严格把关。

第三，以农田托管为突破口，开展全程农事服务。随着社会分工分业节奏的不断加快，充分调动社会化服务的各类资源，开展全程农事服务，将有效促进农业生产专业化、经营服务社会化。江苏省东海县在一些集体能力突出、外出务工人员较多的村组，通过组织一些技术实力强、经营规模大的农民专业合作社与专业服务公司，开展全程农事服务，推行农田托管经营，即在完全自愿、有偿原则的基础上，服务组织对农业生产的各个类别、各个环节的农事服务进行详细的分类、细化、分解，并就农业生产中的某一个类别或环节，或农业生产的全过程和农户共同协商农事服务的价格和标准，由服务组织根据合同为农户提供服务，实现了规模化、集约化、标准化生产。

第四，为满足农民日益增长的多样化、多层次的农业服务需求，一些地区因地制宜、不断创新，积极探索推进农业社会化服务的发展，出现较多行之有效的典型服务模式，为农业综合生产能力的提升、农民收入水平的提高以及农村经济的发展做出了巨大贡献。例如，陕西省从2007年开始在全省范围内实施信息入村工程，由省农业厅负责，财政投资1.5亿元，在市县两级分别设立农业信息中心，在村一级建立农村信息服务站，配备专业信息员从事信息传递与咨询服务，服务范围遍及2.7万多个行政村，基本覆盖了全省所有行政村，延安市还开通了三农热线和寿光-安塞网络服务视频系统，辐射带动作用显著。江西省和山西省等也纷纷启动了科技进村入户工程，以满足农民的科技需求为出发点，确立了地区示范县，理顺了农技推广的体制和机制，培养了一大批农业科技示范户，建立农业科技示范基地，选聘农业专家和科技人员深入科技示范户家中，辐射带动农户增收，形成县、乡、村农业科技试验示范推广网络，促进了农业科技成果的转化应用。福建省和河南省通过与农民近距离沟通，根据农民的实际需求，重点发展本地区特色产业，建立了大量农村综合服务站，为农民提供文化、计生、技术指导、信息咨询、培训、信贷等方面的服务，有效解决了农业服务难题。另外，近年来在北京市、天津市、山东省不断涌现出农产品批发市场带动农民增收模式，通过与农户签订合同建立起农产品交易平台，连接农户与市场，形成“产、加、销”一条龙的服务模式，促进了农产品的快速流通。

（二）农业社会化服务体系发展中存在的问题

经过长期的发展和完善，我国农业社会化服务体系仍然存在诸多问题，尤其是投入严重不足、管理极为缺乏、组织分工不明等方面，从而导致新型农业社会化服务能力不强、效益低下、供需矛盾严重。

1．农业社会化服务体系投入严重不足，农业生产性服务业发展缓慢

目前我国农业社会化服务体系投入严重不足。财政支持是农业社会化服务体系建设的重要保障。近年来，中国对农业社会化服务体系建设的财政支持力度不断加大（见图2-2）。2013年农业财政支出为13790亿元，相比2007年增长319%，但占公共财政支出比重仍然较低，仅为9.47%。相比美国来说，2005年，美国用于扶持农业的财政支出高达900多亿美元，约占当年美国农业GDP的40%左右。2008～2012年，美国对农业财政补助达到2900亿美元，对每个农场主的补贴额度达到5万～5.5万美元。

另一方面，我国农业保险保费在近几年收入增长同样较快。与6年前相比，虽说2013年政府对农业保费的补贴增长了5倍之多，补贴额度也达到了127亿左右，并带动全国的农业保费收入高达306亿元，然而，与全国保费的总体收入相比，仍处于一个比较低的水准。1985～2011年，国内农业保险保费的收入仅占全国保费收入的2.16%，由此可见，国内应进一步加强对农业保险体系的扶持力度。同时，中国农业科研及推广人员相对匮乏。据统计，中国农村科技人员占农村全部人口比重仅为0.05%～0.06%，相比来说，美国这项数字大于0.4%。

由于农业社会化服务体系资金投入严重不足，农业社会化服务所需的硬件设备、技术手段无法得到及时的更新，导致农业社会化服务发展创新乏力，难以适应农业经营商品化、市场化的深入发展，无法满足农民日益个性化、多样化的农业服务需求。农业科技推广经费的严重不足更是直接减缓了科技成果的转化速度，使农业科技成果失去应有的时效性。同时，由于农业社会化服务具有一定的公益性，大部分农业社会化服务机构在投入大量资金后，无法获得与投入资金相匹配的经济回报。另外，在我国大多数农村农户小且分散的背景下，只能主要依靠公共财政对农业社会化服务的投入。而且在小规模分散经营体制下，农民组织化程度不高，农村专业化、社会化程度较低，导致在家庭内部就可以完成本该由社会提供的社会化服务，大幅度减少了农户对生产性服务的需求。

2．农业社会化服务体系管理缺失，体制不顺，推广职能错位

由于部分乡镇不太重视农业社会化服务体系的建设和完善，大部分农技服务部门被边缘化，普遍存在重经营轻服务的现象，公益性和经营性服务机构职能不分，造成体制不顺，弱化了服务功能，形成“管人的不管事，管事的不管人”的尴尬局面。从总体上看，首先，当前我国农业社会化服务队伍的技术水平不高、业务素质较低，并且存在大量的非专业人员，人员配备极为不合理。其次，岗位设置不够合理，岗位的设置要么过细要么过大，分工不明晰，导致岗位、人员管理混乱。同时，由于当前农业社会化服务的科学考核评价体系尚未形成，缺乏竞争活力，且没有制定出有效的激励机制和灵活的用人机制，导致大部分技术干部的服务效益低下。再次，服务渠道单一，服务理念落后。农业社会化服务项目来源较匮乏，服务手段不够丰富，导致在工作过程中存在严重的行政化倾向。以外，农业社会化服务效果不佳，农民满意度低。目前传统的农业社会化服务体系已经无法适应新农村工作的实际情况，难以了解农民的实际需求，导致所提供的农业社会化服务内容与农民的需求脱节，随之出现的是服务领域和服务阵地日益缩小，传统的农业社会化服务体系处于半停滞状态。

目前，中国农业社会化服务主要针对农业生产的产前、产中等环节，而对于农产品的保鲜、储运、销售等产后环节以及农业信息、金融、保险等服务涉猎较少。2012年，由农业社会化服务的供求矛盾引起的山东某菜农自杀事件引起了社会的广泛讨论。由于对农业信息有限，菜农主要根据前一年的蔬菜效益作出种植决策，同时盲目随大溜现象严重，造成“扎堆生产”，蔬菜的供给远远超过需求。再者，农产品流通过程中存在障碍。农产品从菜农到消费者整个过程经历了收购商、批发商、运输各个环节层层加价，中间的流通成本占到菜价的50%～70%，可见，农产品储运、销售等环节还有待于改善。所以，在当前市场化深入发展的背景下，急需建立蔬菜生产流通主体之间的风险共担、利益共享的长期合作机制，以保障菜农的基本利益，提高其自身抗风险能力。

3．农业社会化服务组织分工不明、定位不清

新型农业社会化服务体系本质上要求公共服务机构、合作经济组织和涉农企业等服务主体之间分工明确、定位清楚、合作共赢。但结合当今的现状，国内在这方面还存有诸多不足。如，分工不甚明确，定位不清晰，以至于出现角色混乱、岗位空缺等一系列现象的发生，对农业社会化服务的效率造成了严重的抑制作用；本该由政府相关部门承担的职责在实践中却由乡村集体承担，而本该由市场化服务组织承担的职能，政府部门却常常插手；在一些存在严重财政困境的乡镇，本属于政府所有的社会化服务组织被承包或转包给个人，且缺乏有效的监督和管理；由于待遇偏低、收入不高等原因，大部分社会化服务组织中的农技推广人员普遍选择了改行、弃行；许多乡镇农业社会化服务中心，农机、水利等服务机构承担大量的农村工作任务，却并没有对这些工作任务的公益性和经营性作出明确的界定和区分，导致公益性服务日益缩减，而有偿性服务成为主要服务形式，公益性服务功能被极大弱化；大部分农民在农业生产的过程中，主动接受服务的意愿不高，仍然主要依赖于传统经验和习惯，致使农业社会化服务与预期效果相去甚远。

4．农业社会化服务需求量大，服务的供需矛盾突出

在当前农业经营商品化、市场化深入发展的客观环境下，农民的农业社会化服务需求日益多样化、差别化，且已经逐渐由单纯的生产环节服务需求向着资金、技术、信息、加工、销售、管理等“全程性”服务需求扩展。但现实情况却是，现有的服务主体所提供的服务主要集中在产前和产中，较少涉及产后。与此同时，由于受到服务收益低、自身积累能力弱、基础设施条件差、技术服务手段简陋等多种原因的影响和制约，公益性农业社会化服务的发展严重滞后，导致在公益性农技推广、动植物疫病防控和农产品质量安全监管等方面无法提供有效的服务。另外，为提高农业生产效益，提高农业生产收入，农民开始期待获得日益多样化的农业社会化服务。但由于我国农业和农村发展活力相对低下，且在逐利化目标驱使下，农村大量农业生产要素外流，农村大量的土地增值收益流向城市，农户分散经营模式仍占主导地位，尤其是农村劳动者文化素质较低，且不太愿意接受新观念、新技术，导致现代农业发展的农业社会化服务需求与劳动者素质之间的矛盾更加突出。

5．农业社会化服务金融服务能力不高，信用社功能作用缺失

农村信用社通过吸收农村社会闲散的资金，支持农村大宗经济建设，服务“三农”建设，因而具有举足轻重的作用。农村信用社广泛分布于农村县城，网点小而分散，对农村小额闲散资金吸收的效果非常明显，有效推动了农村经济发展。然而现实中信用社并没有发挥其理想的作用，在吸收了农民存款后没有投入到农村中的中小企业金融信用贷款服务中，也没有对村级集体经济主体和农民专业合作组织进行金融服务。具体问题如下：第一，农村信用社难以满足农户的金融需求。总的来看，农村信用社的小额贷款具有覆盖面窄、额度较低、手续烦琐等缺点，目前农村信用社的借款额度已经难以满足当前大部分农户的金融需求。相比较而言，民间借款更能有效满足农户的金融需求。第二，农村信用社难以满足农村中小企业的金融需求。农村信用社难以掌握企业资信和风险具体状况，一般不愿发放太多贷款。信用社由于担心发生违约后缺乏有效的制裁措施，更不愿放款。第三，农村信用社难以满足农民专业合作组织的金融需求。农村信用社基于农民专业合作组织规模小且松散的考虑，不愿冒险向不“正规”的组织贷款。第四，农村信用社的信贷供给能力较弱。有些地方农村信用社网点减少，降低了信贷供给能力；信用社的内部管理制度也影响了信贷供给能力；信贷基础设施建设滞后导致信用社金融供给能力较弱。第五，农村信用社面临的经营困境影响了为三农服务的质量。农村信用社的历史包袱沉重，不良贷款比例偏高；信用社在提供“三农”服务与盈利性经营目标之间存在一定冲突；信用社投向“三农”的资金不足；农村经济发展缓慢影响了信用社的业务开展。

6．农业社会化服务体系建设受到各自为政的利益格局制约，效率不高

近年来，政府涉农部门在国家支农、惠农政策中虽然争取到大量的资金，但并没有形成利益共同体，在提供农业社会化服务的过程中各自组建为农服务机构、加强对农服务的措施，表现出多部门、多主体和分散化运作的特征，严重制约了服务效率的提升。比如与食品安全有关的食品生产、管理、监督环节，与农产品市场体系相关的信息发布、流通、营销环节等都涉及多个部门的参与，但多个部门各自为政，组织分工不明，定位不清，导致“看到利益大家争、遇到问题大家躲”的困局，各涉农服务部门实行的是一种带有显著行政色彩的科层式管理体制，是一种纵向垂直结构，各部门服务职能沿着这种自上而下的相对封闭的管道运行，一些服务机构和服务人员在农业社会化的服务工作中表现出过于重视经济利益而忽视农民利益的倾向，其涉农服务在基层就演化为基层组织的单个部门行为，从而导致农村基层服务资源的分散化、细碎化，缺乏相应的沟通与协调机制，在一定程度上导致农民多元化需求难以满足，为农服务效果不佳。