以开放促改革：一个中国成功发展的经验
郑红亮
（中国社会科学院经济研究所 北京100836）
摘要：针对最近一段时间逆全球化思潮和改革碰到的阻力，有必要总结我国改革开放近40年的若干成功经验以应对。以开放促进改革就是这样一个成功经验的重要组成部分。设立经济特区、引进外资、加入WTO、沪港通、上海自贸区试点、“一带一路”建设等，都是以开放促改革的经典案例，其中一些案例还体现出“开放也是改革”的特性。总结这些成功经验有助于我们今天探索有效落实改革举措和进一步有序开放的新思路。
关键词：逆全球化 以开放促改革 经济特区 上海自贸区
最近一段时间，逆全球化和反对经济开放的贸易保护主义甚嚣尘上，类似英国“脱欧”、特朗普当选并否决TPP（跨太平洋伙伴关系协定）等“黑天鹅”事件不断出现，经济全球化和贸易自由化面临严峻挑战。但是，正如习近平主席在瑞士达沃斯世界经济论坛2017年年会开幕式上发表的演讲所指出的：“困扰世界的很多问题，并不是经济全球化造成的。”他承诺，中国将坚持对外开放的发展战略，始终对世界打开大门，也希望各国的大门对中国投资者公平敞开。确实如此，对外开放是中国改革与发展取得巨大成功的制胜法宝，也是全球各国共同增长和发展的有效路径，我们应该毫不动摇地坚持；以开放促改革和发展是中国经济快速发展的一个成功经验，值得认真总结，也有可供其他一些发展中国家借鉴的部分。
早在100多年前，马克思在《哲学的贫困》一书中就敏锐地指出：“由于机器和蒸气的应用，分工的规模已使大工业脱离了本国基地，完全依赖于世界市场、国际交换和国际分工。”在《共产党宣言》中，他和恩格斯进一步指出，随着新的工业的建立，“旧的、靠本国产品来满足的需要，被新的、要靠极其遥远的国家和地带的产品来满足的需要所代替了。过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。物质的生产是如此，精神的生产也是如此”。马克思主义经典作家的这些论断，感觉很有针对性和现实意义。2018年就是改革开放40周年了，本文拟从历史和现实相结合的维度，回顾分析我国改革开放以来对外开放以及以开放促改革的若干成功案例，并简要提出几条探索性思路，为更好地推动改革开放和促进经济发展提供参考。
一 以开放促改革：中国改革发展的成功经验
我国改革开放将近40年，不仅经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成就，而且在这个经济发展和转型过程中积累了许多成功的经验，值得我们认真总结，其中非常重要的一条就是处理好了开放、改革、发展三者之间的关系：开放促进了改革和发展，深化的改革又进一步促进和扩大了开放；发展是改革开放的目的，良好的经济社会发展又为进一步的改革开放奠定了基础和信心。这里先从以开放促改革谈起。
1．改革开放的先锋——深圳等经济特区成立，为以开放促改革树立了标杆
改革开放初期，中央决定成立深圳等经济特区，它们成为我国对外开放的试验田。1979年4月，中央工作会议在北京召开。其间，广东省委向中央提出了给广东更大的自主权、允许广东参照外国和亚洲“四小龙”的成功经验搞出口贸易合作区的建议。但有反对者说，广东如果这样搞，那就得在边界上拉起7000公里长的铁丝网，把广东与毗邻的几个省份隔离开来。不过，这个构想得到了邓小平等许多中央领导的支持。邓小平追溯陕甘宁边区的传统，提出了“特区”的概念。当谈到配套资金时，邓小平说：“中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。”7月15日，中共中央、国务院批准广东和福建两个省委的报告，决定对广东、福建两省实行“特殊政策、灵活措施”。1980年8月26日，深圳、珠海、汕头和厦门经济特区正式成立。9月28日，中央下发会议纪要，其中清楚写明：“中央授权给广东省，对中央各部门的指令和要求采取灵活办法。适合的就执行，不适合的可以不执行或变通办理。”这些特区的成立和成功运行为全国的改革开放提供了先行先试的经验，并在冲破传统体制的束缚时做出了不可磨灭的贡献，是我国以开放促改革的经典案例。
2．引进外资及港澳台资，是对外开放的一个非常重要的方面
改革开放初期，我国资金非常短缺，外资的进入弥补了这个缺口。而外资的进入，除了带来新的技术以外，还带来了新的经营理念和先进的管理方式。这对刚刚从计划经济体制开始转型到有计划商品经济的中国来说，是全新的，也是非常宝贵的借镜。尤其是有的外资企业与公有企业（包括乡镇企业和国有企业）合资嫁接后，切断了企业与政府（包括乡镇政府）间的脐带，摆脱了许多行政干预，劳动、人事、分配、进出口经营权和投资自主权等方面已经落实到位，内资企业可以直接学习外资企业的治理制度、管理理念，为现代企业制度的建立奠定了基础，大批企业逐步走上按照现代企业制度要求改革、按照国际惯例运营的轨道。
3．加入WTO倒逼改革
邓小平1992年南方谈话在中国掀起了新一轮改革高潮，但随着改革的推进，其后的阻力也还是不小，尤其是在20世纪90年代中后期，外商直接投资一直呈下降趋势。于是，中央把加入WTO提到了重要的议事日程上来。不过在当时，有关我国该不该加入WTO，仍然存在激烈的争论。不少反对者认为，加入WTO是“引狼入室”，断言“入世”将使失去保护的我国民族工业蒙受巨大损失。典型的案例是洗涤用品行业。该行业的两大跨国公司巨头——联合利华和美国宝洁，分别于1986年和1988年开始在中国投资，并于1992年增加了投资规模，到1995年底，我国洗涤用品行业中较大规模的合资企业有15家。在这15家合资企业中，只有两家为中方控股，其余均为外方控股，并且控股比例很高。因此，国内许多观点认为中国洗涤用品制造业将受到严重冲击，洗涤用品市场将由跨国公司垄断，甚至认为这将导致中国洗涤用品行业“全军覆灭”。但是，由于国内竞争者的出现以及更多跨国公司之间的竞争，洗涤用品市场竞争激烈，大型跨国公司并没有在中国市场上取得明显的优势地位。数据显示：跨国公司的市场份额和排序并没有明显上升，在2000年洗衣粉产量排前10位的企业中，联合利华公司和宝洁公司分别列在第6位和第8位。除了产业竞争外，加入WTO也促进了对外贸易体制的巨大改革。我国2004年4月新修订的《对外贸易法》明确将外贸经营权获得改为登记制，并删除了关于经营资格条件的要求。从2001年至2006年，我国的外经贸法律法规与WTO基本规则实现了接轨，为提高贸易政策的透明度，我国政府制定、修订、废止了3000余件法律、行政法规和部门规章。此外，加入WTO还倒逼了传统银行业的股份制改革，四大国有商业银行先后挂牌上市，完善了公司治理结构，就是典型的例子。
4．沪港通等开放举措倒逼资本市场进行改革
我国的资本市场，尤其是其中的股票市场，是直接融资体系的最重要组成部分，到了21世纪，如何进一步推动改革？虽然理论上也提出了不少的思路，但在实践上推动往往比较慢，许多不适应国际惯例的制度、规则和行为模式难以改变。这时，通过沪港通来倒逼中国股市加快改革步伐是一个不错的思路。正如中国证监会祁斌主任所分析的：在沪港通推出前，社会上很多人对于资本市场对外开放心存很大的疑虑，沪港通的平稳开通证明对外开放不是洪水猛兽。在某种意义上，沪港通机制并不是简单的两个交易所的联通，而是中国和世界的联通，是一个相对比较本土和中国特色的资本市场与一个完全开放和接近国际一流标准的资本市场的联通，在全球范围内亦是首创。它的开通为全球范围内其他可能的类似市场联通提供了宝贵的经验，也是本币不可自由兑换条件下资本市场渐进式开放的成功范例。在积累经验的基础上，2016年12月5日，深港通又正式启动，进一步推进了我国资本市场的接轨和改革。
二 开放也是改革：对中国改革开放经验的一种新的概括和总结
李克强总理在2015年所做的政府工作报告中提出：“开放也是改革。必须实施新一轮高水平对外开放，加快构建开放型经济新体制，以开放的主动赢得发展的主动、国际竞争的主动。”这是官方文件中首次提到“开放也是改革”。这样的提法的含义是深刻的，并且在我国诸多的战略举措中得到了体现，比如成立上海自贸区、建设“一带一路”、建立亚投行等。
1．成立上海自贸区本身就是一种大胆的改革举措
犹如当年的经济特区，“以其先行先试的实践引领中国改革开放的方向一样，今天的自贸区作为新的历史条件下中国经济特区的一种新形式，将继续以其先行先试的率先实践和时代赋予的崭新功能，承担起中国社会深化改革的时代使命”。目前，世界上大多数国家针对外商投资均实行负面清单的管理模式。而我国的传统是实行政府审批制，不仅工作效率低，而且容易滋生腐败，也限制了企业的创新空间和积极性。因此，实行负面清单管理模式具有重要的改革示范意义，对转变政府职能和发挥企业创新动能有至关重要的促进作用。我国的第一份负面清单来自上海自贸区。2014年，上海自贸区负面清单由设立之初的190项调整减少至139项；2015年，在自贸区扩围之际，上海、广东、天津、福建四个自贸区使用同一份负面清单，该清单又减至122项。商务部的数据显示，近年来外商投资负面清单管理模式的实施，大幅提高了自贸试验区的投资便利化。2016年1～6月，4个自贸试验区99%以上的外商投资企业通过备案方式设立，与此前的“逐案审批”相比较，办理时限由20个工作日缩减至3个工作日内，极大地提高了效率。
2．“一带一路”建设形成内外联动的开放新格局，打造带动腹地发展的战略支点
我国于2015年3月发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》指出：“共建‘一带一路’旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，推动沿线各国实现经济政策协调，开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。”这意味着，我国今后的开放将从原来的一个重点——“引进来”，转向两个重点——“引进来”和“走出去”并重，并更好地结合起来，形成全方位开放的新格局。2016年联合国《世界投资报告》数据显示：2015年中国吸引外商直接投资增长6%，增至1360亿美元；对外投资增长4%，增至1280亿美元，依然是继美国、日本之后世界第三大对外投资国；2016年对外投资增长势头更加迅猛，1～7月中国企业对外投资增长60%以上，达到1028亿美元，已接近2015年全年的水平；中国对外投资于2016年超过吸引外资，成为资本净输出国。
3．开放国有商业银行的股权和建立若干国际性金融机构
首先是引进国外有实力金融机构作为战略投资者，如中国建设银行先后与美国银行、淡马锡旗下的全资子公司亚洲金融控股私人有限公司签署了战略投资协议，中国银行先后与苏格兰皇家银行、淡马锡公司、瑞银集团、亚洲开发银行签署了战略投资协议，中国工商银行与高盛投资团签署了战略投资协议，从而为改制上市创造了条件。其次是中国建设银行于2005年10月27日成功地在香港联交所挂牌，成为中国四大国有商业银行中首家上市的银行；2006年6月1日，中国银行在香港联合交易所正式挂牌上市，7月5日又在上海证券交易所成功挂牌上市，是我国首家在A股市场挂牌上市的大型国有商业银行；2006年10月27日，我国最大的商业银行——中国工商银行在上海和香港两地成功实现“A+H”股同步上市；2010年7月15日和16日，中国农业银行A股和H股先后在上海证交所和香港联交所成功上市。这样，股权的对外开放和在境外上市促进了公司治理结构的改革和完善，提升了经济绩效，国有商业银行彻底摆脱了之前的经营困境。此外，最近几年陆续建立并开始运营的若干国际性金融机构，如亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行、丝路基金有限公司等，都为我国进一步融入全球金融体系创造了有利条件，因此开放本身也就是一种改革。
三 探寻有效落实改革举措和进一步有序开放的新思路
习近平主席2015年9月15日在主持召开中央全面深化改革领导小组第十六次会议时强调：以开放促改革、促发展，是我国改革发展的成功实践。要坚定不移实施对外开放的基本国策、实行更加积极主动的开放战略，坚定不移提高开放型经济水平，坚定不移引进外资和技术，坚定不移完善对外开放体制机制，以扩大开放促进深化改革，以深化改革促进扩大开放，为经济发展注入新动力、增添新活力、拓展新空间。根据这样的精神和本文前面的分析，笔者以为至少可以从以下四个方面来探寻有效落实改革举措和进一步有序开放的新思路。
1．以经济全球化引领国内市场一体化，彻底打破区域市场分割
如前所述，经济全球化是大势所趋，贸易自由化是我们要高举的旗帜。这一点应用到国内市场上更应该是理直气壮，有利无弊的。但是在现实中，由于原有体制的束缚和行政区划的限制，以及由此产生的不同利益主体的阻碍，我国国内市场的一体化进程仍然存在诸多的问题，有待进一步的改革和推进。目前比较严重的钢铁产能过剩问题，显然就与各省的市场分割和行政保护有关：市场需求旺盛时纷纷上马，市场过剩时纷纷保护，期望先去掉其他地区的产能，自己就能够得到生存。在区域一体化方面，也存在不同省份的行政区域分割问题，如京津冀地区就比较典型。其他如城乡分割，户籍壁垒，伪、劣、假产品保护和环境污染地方保护，等等，问题仍然相当严重！因此，非常有必要如习近平主席2013年7月23日在武汉市召开部分省市负责人座谈会时所指出的：“进一步形成全国统一的市场体系，形成公平竞争的发展环境。要把更好发挥市场在资源配置中的基础性作为下一步深化改革的重要取向，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率。”
2．以“负面清单”管理为突破口，简政放权，转变政府审批职能为监管职能
为应对跨太平洋伙伴关系协定（TPP）等更高贸易规则的挑战而设立上海自贸区，其试点的一个突出亮点是实行“负面清单”管理，政府明确列出企业禁入的名单，其他的都可以进入经营，即所谓的“非禁即入”。这样就打破了原来事事都要政府部门审批的格局，原有格局不仅严重束缚了企业手脚，抑制了企业创新，而且形成了滋生腐败的土壤。这种格局的打破可以为企业的自主创新释放出巨大的空间，也为政府职能的转变提供了契机，政府有关部门放弃大部分的审批权以后，可以减少机构，轻装上阵，集中精力到对过程的监管之中。由此在提升企业的效率和减少国家财政的供养规模以后，公务员的实际待遇也可以相应提高，他们靠正式制度的安排就能过上比较体面的生活，而不必依靠灰色收入甚至腐败收入，真正形成“亲”“清”新型政商关系和公务员的工作激励机制，也为推进国家治理体系和治理能力现代化创设有利条件。
3．外资的国民待遇可以惠及民营企业，并通过混合所有制改革，形成国有、民营优势互补的国民经济发展新格局
对外开放，吸引外资尤其是高端外资，给予其国民待遇，为我国改革和发展服务，是我们的成功经验，也是需要继续坚持的国策。与此相比，在国内的民营企业，虽然也在不断发展壮大，并为经济发展和就业做出了重要贡献，但由于传统理论的束缚，人们对民营经济发展往往有戒备心理，认为它是私有成分，在实践中对其存在制度性歧视，民营企业在银行贷款等获取资源方面与国有企业相比受到明显的不平等待遇。针对这种不合理现象，中共十八届三中全会就明确指出，“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”, “积极发展混合所有制经济”。但在现实当中，“看得见进不去”的“玻璃门”现象仍然普遍存在，它好看不好进。工业和信息化部部长苗圩2017年3月在一次高峰论坛上就指称：“在某些领域，民间投资遇到的障碍比外资还要大。”而在吸收民营企业参股到国有企业的混合所有制改革中，存在国有企业怕被说“贱卖”国有资产，民营企业则怕自己资产被国有企业控制利用，因此难度很大。这方面，我们应该加强顶层设计，并鼓励各级政府和部门拿出当年吸引外资的劲头，积极试点探索，使中央有关发展混合所有制的精神得到更好的落实。最近，有关部门正在加快批复实施试点方案，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域选择了7家企业或项目，开展第一批混合所有制改革试点。这是一个很好的开头，有望形成可复制可推广的成功经验。
4．金融是经济发展的血液，金融的改革也可以通过金融开放来加以推动
这也是为过往的许多案例和经验所证明了的。利率和汇率的市场化、人民币的国际化、资本项目的可自由兑换，以及高效的监管是我国金融改革和开放的重大任务。目前，利率市场化经过若干年的努力和渐进式的改革，已经接近于完成，这里面也有以开放促改革的因素在起作用——时间不等人，赶紧整理好内务！至于汇率改革，我们正在朝着更多地由市场决定的方向稳步推进。当然这个过程会有波折，一旦碰到汇率大幅波动，那么必要的干预是应该的。人民币汇率保持基本稳定是我们的一贯政策，但这个稳定又是建立在尊重市场基本面的基础之上的，对这一点的确定无疑有利于我们朝着既定目标稳步前进。而这个目标的逐步实现也有利于人民币国际化进程的推进，因为人民币作为一种特殊的货币商品，其价格在保持基本稳定的同时更多地由市场供求关系来决定，将得到全球市场参与者的广泛认可，并被广泛地使用，成为有影响力的国际性货币，最终打破美元一股独大的垄断地位。人民币的逐步国际化必然伴随着资本项目的可自由兑换过程，包括境内境外的个人投资更加便利化和资本市场更加开放，两者是相辅相成、互相促进的。而这些改革和开放必然伴随着我国经济体量的不断增大和金融系统的越来越复杂，如何在开放的速度和防范金融风险方面把握一种平衡，是需要认真思考的重大理论和现实问题。最明显迫切的任务之一是，要求我们建立起更加合理高效的监管体制，不然会带来巨大的金融经济风险，2015年发生的股市动荡就是一个典型的案例，表明我们的金融系统还很脆弱，尤其是对资本市场的监管能力还很弱，而这又与监管体制的不合理和存在漏洞有很大的关系。因此，在金融开放和改革上，战略上讲我们应该大胆去尝试，战术上则要稳扎稳打，有序放开。只有这样，才能真正达到以开放促改革的目的。从这个意义上说，我们通过以开放来促改革也非常有意义：在不断有序的开放中学习，即所谓的“干中学”，通过学习全面提升我们的金融能力，从而增强自信心，以推动进一步的开放，形成一个开放与改革良性互动的新格局。
（文字编辑：刘畅）