一 街头秩序的缝隙

“江湖”秩序

现代城市的兴起，造成陌生人社会的广泛存在，也扩大了“江湖”的空间。“走江湖”变得更加方便，适合地下行业生存的地域空间也不断增加——城市的每个角落都有“江湖”。

 

近些年，关于乞丐“江湖”的报道时有出现，乞丐“江湖”的样态与人们的想象存在巨大差距。比如，乞丐（职业乞讨者）可能并不意味着弱势群体，而是一个营生。南京的一些职业乞讨者月收入过万、拥有两套房，还有护照，一些乞丐甚至为了争夺繁华地段的“生意”而交3000元/月的管理费。大量职业乞讨者往往采取“欺讨”的办法骗取钱财。面对乞丐“江湖”，相关城市管理机构如公安、民政、城管，显得束手无策。因缺乏有效措施和足够的执法力量，上海地铁被迫发布“乞讨排行榜”以提醒民众注意。

“江湖”在哪里？

自古以来，坑、蒙、拐、骗、偷等都属于社会营生，同样需要一定的职业技能。其与任何行业一样，也存在竞争、合作，因此也会形成相对固定的秩序。所不同的是，这些营生以无偿占有为目的，只能是地下行业，其秩序也只能是地下秩序，是为“江湖”。

“江湖”存在于社会的边角，游离于主流社会之外，但任何地下行业都需要见阳光，并向社会汲取资源。从城市治理的角度看，虽然“江湖”中的有些营生是非法的，但大部分都游离在合法与非法之间。比如，乞讨也是一种营生，并不被法律禁止；但当它转化为“欺讨”时，就会影响公共场所的正常秩序，成为非法之事。算命也是一种营生，但这一行业最容易被骗子所侵蚀，当然需要治理。至于小偷，虽然法律明确规定偷窃是非法的，但偷窃达不到一定数额，也很难受到有效惩罚。总之，“江湖”广泛存在于地下行业和社会边缘地带，其治理形态也必定不同于一般意义上的社会治理。

虽说“江湖”治理也要依赖于法治和正式行政力量，但是，大部分地下行业的治理往往没有严格的法律依据；即便是有，也可能因为执法力量不足而可能疏于管理。故而，“江湖”的重要特征是：它是一种被迫承认的秩序。

“江湖”中的各个地下行业很难在熟人社会中存在。熟人社会的治理依赖于血缘和地缘关系构筑的社会网络，这是应对坑、蒙、拐、骗行为的天然屏障。熟人社会中的边缘人，很容易被贴上标签并为人熟知。在传统社会，为了应对熟人社会的治理，“江湖”具有很强的流动性，人们将从事地下行业的行为形象地称作“走江湖”。那些人口流动性本来就强的地方，如车站、码头，则为大量的地下行业提供了生存空间。现代城市的兴起造成陌生人社会的广泛存在，也扩大了“江湖”的空间，“走江湖”变得更加方便——城市的每个角落都有“江湖”。

一般而言，国家权力的增长与城市的兴起相伴生。没有相对完善的社会管理制度（典型如人口登记制度、身份识别制度），没有足够的街头执法力量（如城管、警察），没有有针对性的城市管理法律（如社会治安管理条例、城市管理条例），城市秩序就很难维持正常。可实际情况是，城市的发展往往先于国家政权建设，且城市空间不均衡也未令市政管理有所差异，这些缝隙就给“江湖”提供了空间。旧时的“江湖”具有非常清晰的地缘（老乡）和行业色彩，两者甚至合二为一。这是民间自发形成的秩序，帮会甚至足以与统治者相抗衡，转化为半正式的城市管理力量。现在的“江湖”仍然部分保留了这一传统，比如媒体时常报道的“小姐村”“小偷村”，但这种秩序显然不足以与国家力量相对抗。如何躲避国家权力的宰制，仍是地下行业生存的主题。

乞丐“江湖”

城市管理永远都有限度，否则城市就会失去活力。同样，“江湖”也有稳定的地下性质，一旦“江湖”大佬企图取代市政当局，城市就会失序。因此，正常情况下，地下行业与市政当局之间形成了相对稳定的支配结构，城市秩序与“活力”处于微妙平衡之中。

收容遣送制度的变迁很能说明这一道理。新中国成立后，行乞是个典型的地下行业。因为人口流动受到严格限制，而乞丐又有非常合理的存在理由，即总有人因为不幸而陷入困顿而需要乞讨，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》就兼具城市管理和社会救助的功能。其本意是通过国家力量救助那些流浪乞讨人员，在实现救助目的的同时维护城市秩序。随着大量流动人口涌入城市，传统的城市管理方式面临挑战，相关管理部门无法对那些“三无”人员（无合法证件、无固定住所、无稳定收入的流动人口）进行有效管理。在此背景下，与乞丐具有类似性质的城市管理对象也被纳入了收容遣送制度的管理中。20世纪90年代初，国务院《关于收容遣送工作改革问题的意见》出台，收容对象被扩大到“三无”人员，收容遣送制度俨然成为城市管理最重要的法律之一。

很显然，这一法规并不适合现代城市管理。因为，“三无”人员并不必然从事地下行业，即便是从事地下行业，比如乞讨，也并不一定严重扰乱城市秩序。况且，社会救助应该建立在被救助者自愿的基础上。把收容遣送制度转化成城市管理的主要法律依据，是在改变这一法规的性质。收容遣送制度的实践产生了一些执法人员过度执法、执法犯法的现象，因此这一制度在2003年孙志刚事件后被废除。

在某种意义上，收容遣送制度的终结只是消解了部分城市管理乱象，并没有解决因为人口大量流动所带来的“江湖”地盘扩大以及城市管理受到严峻挑战的问题。比如，新法规《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》基本上废除了对流浪乞讨人员的强制救助措施，也不实施收容遣送。换句话说，只要乞丐愿意，只要流浪人员喜欢，就可以在城市中合法生存。在某种意义上，当前的城市管理被迫承认了乞丐“江湖”。

让“江湖”更健康

只是，承认了“江湖”存在，并不意味着行业的地下性可以改变。事实上，对城市乞讨的限制并不会压缩“江湖”的空间，反而有可能使地下行业更为健康。

首先，民政部门有救助的义务。理论上，只要出现流浪乞讨人员，民政部门就应该积极主动提供救助。只要民政部门积极提供救助，即便真正的弱势群体不接受救助，也可以揭穿一些职业乞讨者和“欺讨”人员，由此他们的生存空间就会大大减小。因此，民政部门进行社会救助管理，不仅是在维护正常的城市秩序，也是在维护正常的“江湖”秩序，即防止假乞讨人员压缩真乞丐的生存空间。

其次，公安、城管部门有维护城市容貌、规范街头秩序的职责，这也牵扯到对流浪乞讨行为的管理。乞讨者需要施舍之人，因此人口流量大的地方当然是其争夺之地，但这些地方恰恰是城市管理的重点。乞讨行为很可能触犯一些城市管理条例，比如，身体残疾的乞讨者挡在人行道中间，属于占道行为；卖唱者容易聚集围观人群，这也是在扰乱公共秩序。如果乞讨者涉及欺骗，还可能触犯社会治安管理条例。

再次，特定场所是不容许流浪乞讨的，比如，地铁是禁止流浪乞讨的，运营方有权对乞丐进行处罚。一些城市公共设施也不允许容留流浪人员。媒体报道，为了防止流浪汉滞留露宿，广州市政园林局在高架和人行天桥底下浇筑水泥锥。尽管这一做法受到舆论批评，但从市政管理角度上说，这实是维护市政设施的无奈之举。

“江湖”不仅在城市角落中稳定存在，还在城市的主流空间若隐若现。这意味着，在现代社会，法治和正式行政在面对“江湖”时并不是万能的。民政部门虽可借社会救助工作改善“江湖”秩序，但其行政力量极其有限。公安、城管等一线行政人员虽拥有较大的自由裁量权，但街头执法充满风险。特定空间的管理主体则面临没有执法权的问题。因此，多数情况下，只要“江湖”中人的行为不是太过分，市政管理人员也会容许其存在。城市空间是一个流动、开放和陌生的空间，而且边缘人在城市具有高度流动性，走“江湖”这个传统行当在现代城市反而如鱼得水。

总体上看，当前的城市管理越来越倾向于消极行政，这对“江湖”秩序造成两个方面的影响。一是它加剧了“江湖”内部秩序的混乱。正式行政的消极态度降低了进入“江湖”的门槛，比如，一些并非弱势群体的职业乞讨者混入乞丐“江湖”进行“欺讨”，加剧了地下经济的竞争，压缩了真乞丐的生存空间。二是它扩大了“江湖”的城市空间，使得地下经济走出城市角落进入城市中心。现代城市高度流动、高度多元化、高度不均衡，这为“江湖”的复兴提供了诸多有利条件，因此消灭“江湖”是不可能的。但是，让“江湖”放任自流，冲击城市秩序，也是危险的。