现场的力量

在现场执法和一线行政中，拥有合法暴力并不意味着可以有效地控制现场。在多数情况下，反倒是现场控制了权力决断。

 

2013年8月18日，安徽蚌埠一名超市女收银员在两名警察的目睹下被歹徒连捅10多刀后死亡，此事引发社会对当事警察处置能力的质疑和不满。对此，当地公安部门解释，两名警察“并非不作为，而是反应迟钝”。在这起案件中，从结果上看，警察的处置能力或许是值得怀疑的。但是，从过程来看，质疑警察不作为并非事实。事实上，在现场执法和一线行政中，拥有合法暴力并不意味着可以有效地控制现场。在多数情况下，反倒是现场控制了权力决断。

失控的现场

现场失控无非表现为两个方面：一是犯罪分子的犯罪行为未能得到有效制止，损害了人民群众的生命财产安全；二是警察的权力决断不当，过分使用警力，打击了犯罪分子也伤及无辜。平心而论，第一种情况更为普遍。因为从理论上看，很大一部分未能及时侦破的案件都是现场处置不力造成的，但这种情况却是可以理解的，社会对此关注并不多。像蚌埠这起案件，没有充分的理由追究两位民警的责任，因为他们没有主观犯错且完全按照出警程序工作。只不过，因为这起案件有众多目击者且留有视频，诸多不合常理（但并非不合法）之处受到社会谴责也是必然。

问题在于，同样是现场处置不当，人们往往不太关注消极使用权力所带来的严重后果，却极为关心过度使用警力所带来的直接伤害。这样的案例数不胜数，仅在2012年下半年就有三起警察涉嫌滥用枪支事件受到舆论的广泛批评。9月21日，辽宁省盘锦市兴隆台区一村民为征地补偿与当地“执法人员”发生争执，后又与民警发生冲突，民警在生命受到威胁之后开枪，村民当场死亡。10月4日，河南温县公安局党委副书记李世轩追捕小偷，在遭遇暴力拒捕后将小偷击毙。12月24日，昆明市东川区公安局民警到昆明市官渡绿化公司走访调查一起持刀抢劫案件，在紧急情况下鸣枪示警。这几起事件的调查都证明警察开枪符合相关规定，表明警察系统内部对权力决断极为谨慎，尤其是对使用警力、枪支要求极为严格。反过来说，社会对权力滥用的聚焦本身也构成现场的一部分，也将影响警察的一线执法过程。可以设想的是，在蚌埠超市女收银员被害案的现场，警察如果使用了更有强制力的警用装备措施就可以避免悲剧发生，但他们只是用了购物篮、辣椒水等非警用工具。这除了表明这两个民警不够“专业”外，可能还表明两位民警担心过度使用警力。

现场本身是有力量的。长期以来，由于公安工作在践行群众路线、人民群众积极协助公安工作，现场对人民警察非常有利，而对犯罪分子则具有威慑作用。比如，曾经广泛存在治安联防队、小脚侦缉队、社区治保会，公安机关在办案过程中只要稍做动员就可以获得群众的协助。因此现场对于公安工作而言，具备正能量。但是，随着公安工作越来越依赖于专门机关和侦破技术，群众路线的重要性逐渐下降，反映在现场，就是群众往往只是围观，甚至反过来制衡公安工作。这客观上让现场有利于犯罪分子。

现场性质的变化，不应该仅仅归咎于警务工作的专业化和群众路线的式微，而是社会治安综合治理内在变迁的结果。在农村，长期以来，公安机关作为基层治理的重要力量参与了许多乡镇中心工作，比如计划生育、税费征收。随着“三农”问题的凸显，基层权力失控现象也多起来，甚至出现了公安机关粗暴执法致人死亡案件。在城市，随着流动人口的增加，城市社会治安形势严峻，而警力又严重不足，公安机关和基层自治组织组建治安队参与了一线执法，这又导致了大量治安员伤害群众案件的发生。因此，20世纪90年代以来，公安机关的威信严重下降。为了解决这一问题，公安部严禁公安机关参与非警务活动，并加强对执法活动的专业化整顿。

在某种意义上，公安机关执法活动的专业化取向，不仅承认了20世纪90年代以来公安工作脱离群众的现实，还进一步固化了这一局面，并将以往群众对公安工作的不信任带入当前的一线执法现场，人为增加了现场处置的复杂性：民警不仅要考虑如何有效地制服犯罪分子、避免伤及无辜，还要考虑慎用警力以免引起群众骚乱，导致现场失控。

警察的权力决断

人们普遍忽视了街头执法的难度，而倾向于对执法方式求全责备。殊不知，这种态度并不科学，因为它本身也构成执法环境的一部分。警察的权力决断并不是一件容易的事，采用最合适的强制手段是环境、技术、经验等要素综合平衡的结果。因此，从事后评估来看，“最合适”的出警方式很难实现，总是存在处置不力或警力过度使用的状况，只是程度不一样而已。

媒体披露的关于民警“滥用枪支”的几起案例，没有一起属于警力过度使用的情况。如果客观分析当时的执法过程，或许民警还过于谨慎。这些当事民警之所以开枪，有一个共同情节，即自身安全受到威胁——这当然是开枪最充分的理由。河南温县公安局党委副书记之所以开枪，是他和同事几次受到犯罪分子攻击，且在鸣枪示警无效的情况下将其击毙的；辽宁盘锦的民警不仅受到人身攻击，而且村民还意图夺枪。在这种情况下，民警事实上别无选择——难道硬是要民警以身殉职？人们似乎忘记了，从国家的天然属性来看，公安机关是国家暴力机关，是国家权力最为集中的表现。若国家权力丧失了严肃性，何谈社会秩序的维护？

警察必须拥有足够的决断权，这不仅是维护国家权威、保护当事人人身安全的需要，还是管理执法环境、有效处置现场的需要。安徽蚌埠的超市女收银员死亡案可以被认为是警察没有充分进行权力决断的表现，其造成的严重后果无须赘言。2012年12月15日，昆明警察调解市场纠纷无效向商贩喷催泪瓦斯事件可以说是现场控制有力的典型案例。事情起因于商贩意图对两名游客强买强卖，游客报警，在纠纷调解过程中，出警警察要求双方到派出所进行调解，但商贩不愿意且情绪激动，周围商贩围过来后，游客被迫躲在警察背后，当事警察要求商贩冷静，否则采取进一步措施，但一名女商贩上前动手抓警察。当事警察为了防止事态扩大，对商贩喷了催泪瓦斯。虽然女商贩事后投诉了当事警察，但按照《人民警察使用警械和武器条例》第七条规定，当事警察可以使用催泪瓦斯。

催泪瓦斯一般在大规模骚乱时使用，是警察控制现场的常用武器。在调解纠纷中使用催泪瓦斯多少让人有些意外，商贩认为当事警察处置方法不当也可以理解，以至于媒体也把这起事件当作新闻来报道。不过，从行政逻辑上看，这是当事警察的创造性执法，产生了意外的执法效果。首先，当事警察有效地控制了现场，不仅保护了可能的受害者（两个游客），还遣散了集聚的人群，防止了事态扩大。其次，这是最重要的，这一行为确立了警察的权威性，是对袭警行为的严肃警告。

管理现场

没有后续的报道或其他背景资料可进一步分析这次执法的细节，不过，可以肯定的是，当事警察在短时间内准确评估了执法环境，合理地运用了行政技术，并娴熟运用了街头执法经验。在很多街头执法领域，做到这一点并不容易。比如，当前的城管执法普遍不敢采用合法的强制行政技术，而是大规模借助于柔性执法手段。如果说这是对过去多年城管形象的受损的修复，可以理解，但是，如果把这种做法作为今后长期的执法模式，则应受到怀疑。因为，这是典型的消极执法行为——也许不至于出现死人的悲剧，却会严重损害公共秩序。

由于社会治安管理具有相对成熟的行政实践，只要是有经验的民警，基本上都能有效地把控环境，就如调解纠纷的昆明警察，可以非常熟练地运用相关法规为自己的执法行为进行辩护。但是，执法环境千变万化，再成熟的行政技术也受制于现场的复杂性。

在权力决断较强的城市，无论客观的现场如何改变，一线执法人员都可以根据法规和执法经验管理环境、要求执法对象适应执法者，而非相反。曾有媒体报道“洛阳大叔在美国名校门前卖肉夹馍日赚800美元”，引起国人一片艳羡。事后有报道证实，在美国摆摊并不容易，不仅不可能赚那么多钱，且要受到严格的管制，食品卫生、摆摊位置、营业时间等有明文规定，稍有触犯就会受到重罚。美国警察对犯罪嫌疑人有较大的权力决断，美国“城管”相对于摊贩同样拥有较大的权力优势，这表现在执法行为上，基本上可以说一不二。在这个意义上，倒是降低了对一线行政人员的经验要求以及对现场的管控能力。

与发达国家相比，我国一线执法人员的权力决断不是太强了，而是太弱了。这就需要街头执法人员有更丰富的经验，更强的现场处置能力。而在相当长一段时间内，由于城市扩张过快、执法环境变化过快、现场过于复杂，再加上执法力量严重不足，经验不足的半正式行政人员冲上前线，现场失控现象就在所难免。因此，要有效地管控现场，要么加强执法机关的权力决断，让相关的执法对象适应现场；要么培训现在的一线执法人员，提高其业务能力，增强其把控现场的能力，千方百计充实一线执法力量。

对权力进行毫无原则的批判是没有道理的。执法现场，需要的是权力决断，而非权力泛滥。