2.3 土地出让相关的文献

在土地出让相关的研究上跨学科的特征非常明显，多个学科（包括社会学、经济学、公共管理和城市规划等）均对此进行了大量研究，就本研究来说，主要关注的文献是经济学领域的中国地方政府土地出让行为。目前该方面的文献主要集中在两个方面：一是探索土地资源对于经济发展的贡献。早在18世纪，以亚当·斯密和大卫·李嘉图为代表的古典经济学派就提出土地是重要的生产要素，即财富之母（Nicholes Rhee），分别建立包含土地的经济增长模型验证了土地对于经济增长的贡献。Metzemakers和Louw认为，土地同劳动力一样，也是国民经济增长的要素，产业用地供给的短缺将限制经济发展，同时土地利用强度的提高可以增加社会福利。就中国而言，自20世纪90年代以来，土地在我国经济增长中扮演着重要的角色，成为工业化和城市化的助推器。黄晓宇等（2006）通过计量的方法验证了土地供应量与GDP之间存在正相关关系，郭其友和陈婧（2007）通过实证分析也发现，我国土地供给与经济波动密切相关，且分析了土地要素对经济增长的贡献和影响机制。由此可见，国内外学者都认可土地要素对经济发展的作用。但是这些文献既没有直接分析土地出让增加财政的原因，又没有揭示地方政府官员对土地出让的作用和影响机制，从而难以深入理解我国近些年来的土地问题。

另一个重要的研究方向就是土地财政假说。1994年实行分税制的财政体制改革后，地方政府面临着“财权上收、事权下放”的窘境，为了弥补财政收支缺口，地方政府只得找寻各种渠道来“生财”，土地逐渐成为各级地方政府的操作对象。在城市化的进程中，住房制度的改革使得土地的供求关系发生了深刻的变化，土地成了稀缺物资。很多地方政府成立土地储备中心，垄断土地一级市场，通过限制商住用地的供应并以“招拍挂”的竞争性方式来高价出让土地。高价的土地出让金（特别是商住用地）成为地方政府预算外收入的重要来源。这类的文献目前还是很丰富的，但是绝大多数都是规范性的分析，定量分析的文章还不多见。相关的文献有周飞舟（2006）、吴群和李永乐（2010）、梁若冰（2010），以及周飞舟（2010）等。

就土地财政的诱因，现有研究主要从两个方面来解释：一是分税制改革导致地方政府的财权与事权不匹配，使得地方政府为了缓解财政困难，“迫不得已”实施“卖地财政”行为（周业安，2000；王文剑、覃成林，2008；梁若冰，2009；张青、胡凯，2009；张双长、李稻葵，2010；卢洪友，2011）。二是以GDP和财政收入为主的政绩考核体制，地方政府也具有实施“土地财政”行为的主观意愿（Li Hongbin和Zhou Lian, 2005；周黎安，2007；曹广忠等，2007；张五常，2008）。周飞舟（2006）基于近10年来的城市化进程中土地开发出让和转让高潮的研究，得出背后的机制是地方政府在财政压力下主动寻求的行为模式，再比如陶然、袁飞和曹广忠（2007）进一步明确指出，近10年来中国地方政府的土地征用与出让行为，要从中国政府间行政管理与财政关系上找原因。以上两类观点似乎撕裂了对土地财政的认识，其实共同点都认为：政府通过出让土地获得高额的土地出让金，只是对这个行为的原因有侧重。通过对别的公共物品的分析，很多文献都认为：财政分权与晋升激励共同起作用，那对于土地出让行为是否同样如此呢？因此，值得思考的是，就政府高价卖地这个行为而言，财政分权与晋升激励的共同作用机制是什么呢？其背后的机理是什么呢？当前的文献似乎没有予以解释，因此，本书在后面的部分将从理论和实证两个方面来揭示。

值得说明的是：这些文献提出的土地财政假说如果成立的话，地方政府应该高价出让城市商业用地，可是现实生活中，据统计资料显示低价出让土地甚至零地价出让土地的行为却是占大部分的，那怎么解释呢？面对土地低价出让已经到了恶性竞争的程度，单纯以财政激励已经不足以理解这种看似非理性的现象了。

这方面比较新颖的观点是张莉（2011a、2011b、2011c）提出的“土地引资”假说。该观点认为：地方政府出让土地同时面临着财政激励和政治激励，而且后者可能发挥了更加关键的作用。在靠投资拉动经济增长的经济体内，在上级政府对下级官员考核以GDP为导向时，地方政府官员有很强的动机用土地来引资。但是该观点值得更深入探讨的是：地方政府用土地引资的背景是什么？逻辑机制又是什么呢？财政分权与晋升激励在低价出让土地时，又是怎样的传导机制呢？本研究也将在后面的部分从理论和实证两个方面展开分析。

土地财政无论是高价卖地还是低价让地，都蕴含着极大的财政风险。第五章将涉及财政风险的话题。