2.2 中国官员激励文献

财政分权是地方政府面临的经济上的激励，而现有文献证明，影响地方政府行为的因素更重要的是来自政治制度方面的激励。

2.2.1 地方政府官员竞争的目的：“为增长而竞争”

改革开放以来，中国经济持续高速增长堪称世界奇迹。在此过程中，地方政府官员对GDP增长所体现出的热情在世界范围内都是罕见的。地方政府官员热衷于辖区经济发展甚至为此引起了GDP大战，种种现象吸引着世人的眼球。比如，对FDI的引资竞争、区域间恶性竞争、重复建设、“诸侯经济”、市场保护、市场分割等。这些现象被（周黎安等，2005、2007；张军，2005）概括为地方政府官员“为增长而竞争”的“政治晋升锦标赛”。

政府竞争的动力源自于组成政府的人的自利性，有人的地方就有争斗，政府是由人组成的。改革开放后地方政府首要的任务是发展经济和维持社会稳定，发展当地经济和稳定当地社会秩序都需要大量的资源，而中央政府通过分配资源（包括财政转移支付和相关政策空间）和相对绩效考核体制来调控地方政府的行为，在资源有限的条件下，就会迫使地方政府相互之间围绕资源展开竞争。

那么，地方政府官员“为增长而竞争”这个行为的根源是什么呢？

同财政分权引致的财政压力的视角不一样，本小节从晋升激励和相对绩效视角认为：地方政府官员的行为更多受其在“官场”升迁的机遇激励的影响。关于前面一种视角在财政分权文献里已经涉及，这一小节主要探讨晋升激励方面的文献。

关于晋升锦标赛，张莉（2011）进一步对其进行了解释，认为它是由上级政府推行和实施，将行政权力集中与强激励兼容在一起的一种治理政府官员的模式，它的运行不依赖于政治体制的巨大变化。

既然行为主体是地方政府官员，要理解“为增长而竞争”还得从地方政府官员的行为动机入手。正如周黎安认为的那样：始于20世纪80年代的地方官员之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”模式是理解地方政府行为的关键线索之一。沿着这个思路，现有文献主要在两条线上进展。

（1）探索地方政府官员致力于辖区经济发展的激励基础，尝试从中国政治体制安排的有效性来解释中国经济增长。诺思的开创性贡献促使近年来经济学家开始关注制度对经济增长的贡献。一个共识是：增长的源泉不是物质和人力资本的投入以及技术进步，更深层次的决定因素是好的制度安排。这些制度安排包括：私人财产能够清晰界定且能有效保护、有效的资本市场、独立的司法程序和执法高效率。值得说明的是：这些制度安排在中国尚不健全，因而诺思的理论对中国的经验并不具备完全的解释力。需要找寻更合适的解释框架。

关于这个问题，晋升激励文献给出了一个解释框架。这类文献强调，晋升激励成为地方政府官员致力于辖区经济发展的重要激励。关于这个理论观点，首先的问题是要明确：晋升激励对经济增长的作用。换句话说：经济绩效是否影响官员晋升的主要因素？Li和Zhou较早地考察了中国的官员晋升和相对绩效考核机制。他们认为：地方官员的相对绩效的确对官员的晋升概率有显著的正向作用。由此发端，引发了不少学者的兴趣。相应的文献很多，比如Maskin等，2000；周黎安，2004; Li和Zhou, 2005；周黎安等，2005；徐现祥，2005；张军，2005；周黎安，2007等。

这些文献大概有三个研究方向：一是区别地方官员和中央官员的特征差异，考察两类官员的考核差异。比如王贤彬、徐现祥发现Li和Zhou的文献样本考察的是地方政府官员的情况，结论是否适合中央官员的情况呢？对此他们进行了具体的分析，认为地方官员的晋升遵循相对绩效的考核机制，而中央官员并没有绩效方面的考量，遵循更加全面的考核机制，但是具体这个机制有哪些指标，文献并没有给予详细说明。二是关于Li和Zhou的研究结论，不少文献认为它只能说明经济绩效是促进地方官员晋升的重要因素，是否还有更为重要的因素呢，值得进一步研究。三是深入到晋升激励的具体制度安排方面考察它们对于经济绩效会有什么影响？这方面王贤彬有一系列的探讨。比如官员的任期制和异地交流制度，比如干部四化安排，再比如干部籍贯这些规章安排的影响都给予具体的分析。关于任期制和异地交流制度，他基于1978～2005年在各省任职的省委书记和省长的详细信息及省级经济增长的数据库，认为：省长交流能够使流入地的经济增长速度提高约1个百分点，并且识别出这种省长交流效应的实现途径是：通过在流入地采取大力发展二产、重视一产、忽视三产的产业发展取向。张军和高远也在此领域做了相应的研究，结论也是类似的，利用1978～2004年省长（书记）交流样本构造了省长（书记）与省区相匹配的面板数据，实证研究出了：官员的任期限制和异地交流制度总体上对经济增长有相当大程度的促进作用，官员任期与经济增长的关系呈倒U形的特征，同时官员异地交流的经济效应存在着地区差异，在东部的影响大于中西部。

综合来说，这些后续文献的共识是：晋升激励是地方政府大力发展经济的重要动力，尤其值得提及的是这个传导机制是：地方官员的升迁概率与GDP的增长率呈显著的正向关系，而在考核地方官员绩效时倾向于相对绩效评估的方法时，基础设施建设的扩大，有利于提升绩效评估，显著提高晋升的概率（王世磊、张军）等。

（2）揭示地方政府官员致力于辖区经济发展的途径。这类文献综合考察财政激励和政治晋升激励，应该说较一元解释框架有所进步。此类文献也不少，比如Montinola, Qian和Weingast, 1995;Qian和Roland, 1998; Maskin, Qian和Xu, 2000; Qian和Weingast, 1996等人的文献。这些文献主要是从财政分权的角度看政治晋升激励制度的，认为中国的分权之所以能够成功，在于中央政府在经济分权的同时能为地方政府官员提供有效的晋升激励。特别是Blanchard和Shleifer（2001）基于Riker（1964）的理论，认为中国的政治激励成为中国过去30多年经济持续高速发展的主要决定因素。徐现祥等把这个观点称为“激励搞对”，中国的地方政府官员在此激励下做出了有利于辖区经济发展的反应。这些文献能够增进我们对中国经济增长的进一步理解。那么，面对财政激励和政治激励的地方政府官员，是通过什么渠道推动辖区经济发展的呢？一个可能的答案是引资。

在中国当前这个靠投资驱动的经济增长模式里（舒元和徐现祥，2002），招商引资成为地方政府官员发展辖区经济的主要手段。地方政府官员为增长而竞争自然就演变为引资竞争。因此，地方政府官员招商的手段及其影响就成为文献关注的重点。这方面的文献甚多，绝大部分的相关文献集中在税收竞争手段上，比如降低税率、增加税收优惠，相应的文献有：Zodrow和Mieszkowski（1986）, Wildasin（1988）, Wilson（1999）, Brueckner（2003）等人的论著；这些文献都发现了不同国家和地区之间利用策略性的税率（特别是公司所得税）参与政府竞争。比如Tung和Cho（2001）利用中国数据，实证发现：低税率和税收优惠有显著的引资效应。郭庆旺和贾俊雪（2006）还通过构建博弈模型论证在财政压力和政治晋升的双重激励下，地方政府有违规利用税收优惠政策进行引资的强烈动机。这是从反面进一步论证了税收竞争是引资的重要手段。

引资竞争所涉及的其他手段包括：改善基础设施（包括本地的交通和通信）、降低生产排污标准、提高行政效率和完善产权保护制度等。这些方面的文献相对较少，比如Rauch（1995）以及Besley和Case（1995）认为改善生产性基础设施来招商引资可以促进本地经济发展；张军等（2007）更强调，地方政府之间在“招商引资”上的标尺竞争是解释我国基础设施投资决定的重要因素。Cumberland（1979、1981）以及杨海生等（2008）认为放松环境保护标准也有引资效应。

总之，现有文献已经识别出，地方政府招商引资的手段是税收优惠、扭曲政府支出结构、改善基础设施和放松环境规制标准等；但鲜有涉及地方政府的土地引资行为。张莉（2011）的土地引资观点很有建设性，但是对土地引资的机制没有深入探讨，因此，这就是我们的研究方向。

2.2.2 地方政府竞争的代价

西方经济学界最早涉及地方政府竞争问题的是经济学家蒂布特，他强调竞争性政府的概念，认为政府间的关系总体是竞争性的，他以用脚投票模型阐述了居民、企业对地方政府所提供的公共物品和服务的选择即对当地公共物品和服务不满意，可以选择到其他地方居住和生产，这使得地方政府为了争取更多的居民和企业，从而不得不提高地方政府对于公共物品和公共服务的供给效率和质量。因此，一般来讲，引资竞争会促使政府提高办事效率、完善产权保护制度等。但也有文献论述其社会福利后果。

比如Oates（1972）, Zodrow和Mieszkowski（1986）以及Keen和Marchard（1997）论证了引资竞争的危害之一是会造成地方政府支出的扭曲，使政府支出中为企业提供配套基础设施建设的比例过大而对居民的公共物品支出偏小，使得本地居民福利受损。傅勇和张晏（2007）还具体分析出：地方政府之间的引资竞争导致了地方政府财政支出结构的偏向和扭曲，造成了“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”。

再比如“诸侯经济”引起的地方保护、两极分化以及重复建设等。相应的文献有Cai和Treisman（2005），沈立人和戴园晨（1990）以及银温泉和才婉如（2001）。比如，周黎安通过一个博弈模型，分析了这个原因：政治锦标赛是一种排位竞争，导致中国地方官员的“非合作”倾向，从而在跨区域经济互动上就表现为地方保护主义和重复建设问题。但是该解释框架在现实区域的一体化时面临困境，因此，徐现祥、李郇、王美今进行了补充，他们通过构建一个晋升竞争博弈模型，说明当地方政府官员的努力具有正外部性时，地方政府官员会选择合作，从而将成本内部化；反之，当存在负外部性或负溢出效应时，地方政府官员会理性地选择市场分割，从而将溢出效应外部化。这是一个更为完整的模型，对地方保护和区域合作问题提供更为全面的解释。