第二节 国家级新区的概念厘清

一 国家级新区与国外新区

国家级新区是中国特有的新区建设战略，国家级新区建设的概念源自西方，但其在建设背景、建设规模、战略使命、管理开发等方面具有显著区别。

（一）产生的背景

国外城市新区的研究始于19世纪初，在西方具有较完善的理论基础和较成功的实践经验。英国、法国等国家工业革命后大城市规模急速扩张，引发了人口膨胀、环境恶化、交通拥堵、犯罪率上升、住房紧张等一系列城市问题，在此背景下，埃比尼泽·霍华德（E. Howard, 1898）“田园城市”理论首次提出建设兼具“城市—乡村”优点的理想城市，开启了英国“新城运动”的篇章，对其后卫星城镇（Unwin, 1903）、有机疏散（Saarinen, 1934）、广亩城（Wright, 1932）等具代表性的城市扩散理论具有启蒙意义，其后出现的新城市主义（Calthorpe等，1990）和理性增长（Bruce, Portney, Glendering, Hate, 1990后）理论，则主张塑造具有城镇生活氛围、紧凑的社区，取代郊区蔓延的发展模式。

中国的国家级新区建设始于二十世纪九十年代，国家级新区建设借鉴了国外新区建设的理论模型，但在实践中与中国的改革开放战略密不可分。

二十世纪九十年代上海浦东新区的设立，时值我国沿海地区开放十年之际，在空间上体现了我国开放路径沿东部沿海轴线由南向北不断推进。2006年滨海新区作为环渤海地区经济增长极的地位得到确立，是国家由南向北开发开放继续推进的结果。2010年重庆两江新区的设立是在西部大开发战略实施十年后，标志着我国的开发开放战略转向内陆腹地。2011年浙江舟山群岛新区的成立，是在国家“十二五”规划提出发展海洋经济的背景下，从发展海洋经济的需要出发的，推动我国区域发展从陆域延伸到海洋。2012年南沙新区晋升国家级新区，成为华南地区唯一的国家级新区，体现了国家对东南沿海地区纵深改革、增质提速的期待。2012年以来国家陆续批准设立的兰州新区、西咸新区、贵安新区，是《西部大开发“十二五”规划》中明确提出重点建设的城市新区，而2013年以丝绸之路经济带为代表的“向西开放”战略，将兰州、西咸等国家级新区的开放尺度，从西部大开发的国内段拓展至毗邻的中、西亚，将西部国家级新区开发、开放提升至国际区域经济合作的高度，未来西部将形成以开发促开放、以开放带开发的发展格局，相关国家级新区将成为多重政策叠加释放的共同支点。

（二）概念、战略使命

英国《大不列颠百科全书》对“新城”的定义为：作为一种规划形式，其目的在于通过在大城市以外重新安置人口，设置住宅、医院和产业，设置文化、休憩和商业中心，形成新的、相对独立的社会。美国通常用“边缘城市”来解释“新城”的理论，该理论首先由华盛顿邮报记者Garreau在《边缘城市》（1991年）中提出，认为边缘城市是美国城市发展的新形式，是那些在中心城市周围郊区新发展起来的商业、就业与居住中心。法国巴黎的“新城”建设更倾向于“新城市中心”的功能，在1960年《巴黎地区区域开发与空间组织计划》中建议利用工业企业扩大或转产的机会向郊区转移以疏散中心区，通过改造和建立新的城市发展极核以形成多中心的城市空间格局。我国学者在定义“新城”时，认为“新城”是位于大城市郊区，有永久性绿地与大城市相隔离，交通便利、设施齐全、环境优美，能分担大城市中心城区的居住功能和产业功能，相对独立的城市社区。

中国的国家级新区，在定义上则是指新区的成立乃至开发建设上升为国家战略，总体发展目标、发展定位等由国务院进行统一规划和审批，相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作。

在新区成立的战略定位方面，国外新城的建设发起主要源自大城市城市功能疏散的需要，在实践中呈现出不同的发展定位。例如，最早进行新城建设的英国伦敦，其新城规划的主要功能是高速工业化下的城市功能疏散，从田园城市开始，共经历了三代新城的实践探索；法国巴黎的新城建设，主要是基于“优先发展轴”的多中心城市理念（法国的主要特点是提出两条优先发展轴，注重城市与农村的区域统筹发展）；日本东京的新城建设则围绕便捷交通干线支撑的“业务核心城市”；美国的新城建设是以私营化和郊区化为动力，新城建设由公司镇开始。

与国外经验的不同之处在于，我国的国家级新区设立之初，便立足全国层面进行规划设计，承担了国家开发开放、区域综合改革试验区、特色产业聚集区、新型城市增长极、辐射城市群等战略使命。例如，浦东新区的目标定位为：围绕建设成为上海国际金融中心和国际航运中心核心功能区的战略定位，在强化国际金融中心、国际航运中心的环境优势、创新优势和枢纽功能、服务功能方面积极探索，努力建设成为科学发展的先行区、“四个中心”（国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心）的核心区、综合改革的试验区、开放和谐的生态区。两江新区则被国务院赋予五大功能定位：统筹城乡综合配套改革试验的先行区，内陆重要的先进制造业和现代服务业基地，长江上游地区的经济中心、金融中心和创新中心等，内陆地区对外开放的重要门户。

战略目标的区别直接决定了新区规划面积及人口的差异。例如，英国的密尔顿·凯恩斯新城作为英国第三代新城的代表，立足疏散伦敦的人口和居住压力，建成面积仅88.8平方公里，彼时的规划人口仅25万人；作为巴黎副中心城市进行规划建设的马恩拉瓦莱，规划面积152平方公里，2006年统计人口仅30.7万人；作为美国新一代新城的代表尔湾新城，经过尔湾公司的长期努力，由最初60.8平方公里的尔湾农场扩大至目前的88平方公里，2010年人口仅21.2万人。

通过表1-2、表1-3对比可知，国外具代表性的新区建设规模普遍较小、聚集人口数量较少，而我国的国家级新区单区规划面积普遍在800平方公里以上，2012年人口在12万～526万之间，其原因在于我国国家级新区大规模的建设体量及人口是与其承担的“国家级”战略使命相匹配的。

（三）管理开发体制

政府的行为对城市新区建设具有决定性作用。在新城开发的过程中，国际上主要有两种典型模式：以英国为代表的政府推动模式，以及以美国为代表的市场推动模式。在政府推动模式中，政府承担新区的规划设计，通过新城开发专项立法和资金投入引导新区建设。例如，英国由中央政府直接领导的机构来组织新城的各项建设开发活动，根据《新城法》规定，在新城开发和运转成熟后再转交给地方当局管理。其中，中央政府承担开发建设的主要费用，如在伦敦密尔顿·凯恩斯的开发成本中，中央政府直接投资占49%，地方政府投资占21%，私人投资占30%。在市场推动模式中，商业利益和消费偏好是决定新城建设的关键。例如，美国尔湾新城的加速建设始自加利福尼亚大学（即加州大学）建设新校区的意向，彼时由尔湾公司和加州政府分别投入4.05平方公里和2.025平方公里土地，规划建设的包括工业区、商业区、住宅区、休闲区及绿地的新型社区逐渐发展成为尔湾商业综合体，逐渐推动尔湾新城发展为美国排名第五位的“热门城市”，成为市场推动型新区发展的典范。

我国的国家级新区建设吸收了国外新区建设的主要经验，由国务院统筹国家级新区的建设发展规划，通过相关的产业、税收等优惠政策鼓励新区发展。具体表现为：国家级新区的设立从国家/区域经济社会发展全局出发，各自的《总体规划》需要经过国务院批准，其总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批，相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作。此外，由于我国行政区属地管理的政策设计，我国国家级新区的开发管理具体实施差异较大，其中浦东新区、滨海新区已经由管委会发展为区一级政府，统筹负责辖内的经济开发和社会建设，而其他六大新区则仍然沿用开发区时代的管委会模式，通过省部际联席会议确定新区内的重大投资管理事项。

二 国家级新区与经济特区

截至2014年1月，我国共有深圳、珠海、厦门、汕头、海南岛等5个经济特区，国家级新区共有8个，按批复顺序依次是浦东新区、滨海新区、两江新区、舟山群岛新区、兰州新区、南沙新区、西咸新区和贵安新区。按时间来看，经济特区设立的时间早于国家级新区。

国家级新区与经济特区的区别，首先要从第一个国家级新区“浦东新区”说起。

二十世纪九十年代，浦东新区作为全国综合配套改革试点以及上海“两个中心”建设的核心功能区，成为我国深化改革和扩大开放的试验场，特别是在金融、贸易方面，进行了证券和外汇交易、外资银行经营人民币业务、组建中外合资外贸公司、对外开放商业零售等一系列试验。这里诞生了我国的多个第一：第一家证券交易所，第一个保税区，第一个出口加工区，等等。

浦东新区设立的初衷是希望利用新区开发的带动作用，带动整个上海的发展，即通过开发浦东实现“东西联动，再造中心”。这一点和当时的经济特区明显不同，经济特区一般都有强大的资源吸入功能，而新区则意在释放能量。也就是说从浦东开发起，上海就有一种强烈的辐射周边地区、释放能量的意识，而不是简单地重复深圳特区之路。

“八十年代看深圳，九十年代看浦东”，这句话的背后，是浦东新区和深圳特区发展模式的迥异。“新区”发展战略意味着浦东不单依靠“特区”的国家特殊政策，还重在依靠改革发展中先行先试的政策红利，通过思路、理念和发展方式的创新，依托和重塑浦西的城市功能，建设上海新中心，带动整个长江流域乃至全国的发展。另外，以“国家级新区”而非“国家级开发区”的理念开发建设浦东，决定了浦东不是一个功能单一的工业项目聚集地，而是在经济特区的基础之上，承担着更多的城市建设、社会建设以及提供基本公共服务的功能，进而推动上海城市空间布局和产业结构调整，带动整个长三角地区发展。

总体而言，经济特区的建设探索为国家级新区战略的推进提供了经验积累和创新基础，意味着中国经济发展模式探索和社会公共管理体制改革向纵深延续，成为全国范围内综合配套和专项领域深化改革的新的试验区。此后，借鉴浦东的国家级新区发展经验，天津滨海新区承担了服务环渤海地区、综合配套改革试验的重任，重庆两江新区担负起辐射中西部、全国城乡统筹探索的历史使命，浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广东南沙新区、陕西西咸新区和贵州贵安新区等，则分别成为海洋经济、西部产业承接、粤港澳全面合作、以人为本新型城镇化、欠发达地区赶超战略等专项领域改革示范区，将国家级新区的“区域带动”改革战略推向纵深。

三 国家级新区与非国家级城市新区

浦东新区是我国第一个以“新区”命名的城市功能区，在其带动示范下，我国正式进入新区时代。截至2014年1月，获得国务院批复的国家级新区共有八个，上海浦东新区（1992年）、天津滨海新区（2006年）、重庆两江新区（2010年）、浙江舟山群岛新区（2011年）、甘肃兰州新区（2012年），广东南沙新区（2012年），陕西西咸新区（2014年）和贵州贵安新区（2014年）。

目前对于国内非国家级新区还没有权威的统计资料，相关研究散见于学者的研究论文、地方政府公报及新闻报道中。例如，发改委城市和小城镇改革发展中心2013年6月份发布的一份调查显示，调查样本中12个省的156个地级以上城市中提出新城新区建设的有145个，占92.9%。12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区。在144个地级城市中，有133个地级城市提出要建设新城新区，占92.4%，共规划建设了200个新城新区。另161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。

总体来讲，国家级新区具有一般意义上城市新区的功能，同时还显示了特殊的国家级战略意义。作为“国家级”的新区，具有不同于我国其他类型城市新区的特点，具体包括以下几个方面。第一，国家级新区是经国务院批准设立，其建设和发展纳入国家经济与社会发展总体规划；第二，国家级城市新区承担国家重大战略性使命，在我国对外开放的经济中心或/和大经济区域的经济增长极发挥重要的枢纽、引领作用；第三，国家级城市新区得到中央政府特殊优惠政策的大力支持，并享有国务院赋予的先行先试的改革试点权利；第四，国家级新区的发展目标不仅是促进各自所在中心城市全面发展，还包括成为更高层面的区域性、全国性乃至世界性合作、交流的窗口。

与上述战略意义相对应，国家级新区与非国家级新区的具体区别表现包括以下几个方面。

第一，在规划审批方面，国家级新区由国务院统一进行规划审核，一般城市新区则由所在地方省市进行规划，报国务院批准。

第二，国家级新区是在国家层面上统筹考虑设立的新区，在政策、税收、特色产业聚集等方面获得特殊的优惠政策，与普通的城市新区相比获得更多的政策优惠资源。

第三，上升为国家级新区后，所在省按要求须下放省级管理权限，国家级新区实质上拥有副省级管理自主权，而与新区所处区域行政级别无关。

第四，起步较早的浦东新区、滨海新区管委会已经上升为区一级政府部门，从而对所在区域具有更高的管理权限。其他六个国家级新区虽未设立区一级政府，但通过“省部级联席会议”也不同程度地获得了更高的资源调配以及体制机制创新的权力，与普通城市新区沿用“开发区时代”的管委会模式存在很大差别。

第五，国家级新区具有国务院赋予的综合（专项）改革创新的先行先试权力，例如浦东新区、滨海新区是全国综合改革示范区，两江新区是统筹城乡一体化发展的示范区，舟山群岛新区是我国海洋经济示范区，兰州新区是承接东部产业转移示范区，南沙新区是粤港澳合作的社会创新示范区，西咸新区是以人为本的新型城镇化示范区，贵安新区是欠发达地区赶超示范区，这些都是普通城市新区无法比拟的改革优势。

第六，在发展定位方面，国家级新区立足全国层面，在区位、经济等方面承担所在城市、城市群的枢纽功能，而普通城市新区则大多立足于所在城市功能的完善和拓展。

第七，在新区规模及人口方面，国家级新区面积普遍较大，单区面积均在800平方公里以上，其中舟山群岛新区、滨海新区分别达到2.22万平方公里和2270平方公里，而根据发改委城市和小城镇改革发展中心抽查，12省份城市新区平均面积为63.6平方公里。人口方面，八大国家级新区2012年合计1421.52万人，平均177.69万人，抽查的12省份平均每个城市新城新区规划人口为80万人。因此，国家级新区与普通新区在面积、人口等方面存在极大差异。

四 国家级新区与国家级开发区

国家级经济技术开发区是中国对外开放地区的重要组成部分，从1984年国务院首次批准十四个沿海城市设立经济技术开发区以来，到2013年，中国共设立192个国家级开发区。特区、开发区、城市新区是我国改革开放不同时期的产物。邓小平同志在浦东设立之初曾指出：浦东开发不能简单地同其他地区一样搞一个开发区、经济特区，而要成为中国与世界经济交流的枢纽，成为中国经济参与世界竞争的龙头。

从产生的背景来看，国家级开发区产生于我国改革开放初期，国家级开发区按照“三为主、一致力”，即以发展工业为主、利用外资为主、出口创汇为主和致力于发展高新技术产业的发展方针，积极引进国内外资金、技术和管理经验。城市新区的产生是对二十世纪九十年代“开发区热”的一次全面反思，城市新区这一概念源自“开发区”向“产城一体化城市新区”的转身，顺应了开发区从“单一生产”的园区型经济，向多功能“生产、服务、消费”的城市型经济转型的需要。

从目标定位来看，国家级开发区集中定位于经济功能，通过提高服务效率，打造更加优越的投资软环境，吸引投资者形成完善的产业链。国家级新区则着眼于提升城市综合功能，通过改革创新引领区域的经济、社会、文化协调发展，与此同时，国家级新区战略有着强烈的辐射周边的区域性、国际化的政策意愿，例如浦东新区承担了建设大上海、引领长三角的功能，是世界了解中国的窗口，滨海新区承担了服务环渤海、成为我国北方对外开放门户的功能。

从发展规模来看，国家级开发区的建设规模小于国家级新区，且存在一定的包含关系。国家级开发区、国家级新区大都位于各省、市、自治区的省会等中心城市，经过国家级开发区长期的能量累积，国家级新区再将这种局部优势深化、拓展并辐射至更加广泛的区域范围。例如浦东新区内有三个国家级开发区，陆家嘴金融贸易区、金桥经济技术开发区、张江高科技园区承担了浦东新区主要高科技产业和现代服务业功能，而南沙新区则是在广州南沙经济开发区的基础上进一步成熟演化而来的。

从行政级别来看，国家级开发区的管委会是所在地（直辖）设区的市以上人民政府的派出机构，拥有同级人民政府的审批权限，而国家级新区由国务院统一进行规划和审核，实质上拥有副省级管理自主权，与新区所处区域的行政级别无关。

从管理体制来看，国家级开发区主要采用“管委会”模式，旨在能够使开发区轻装上阵，集中精力进行经济建设，其辖区内的社会事务主要交由所在行政区处理。八大国家级新区中，浦东新区、滨海新区经历了从新区建设领导办公室到新区管委会再到行政区的历史沿革，区级的党委、政府、人大、政协等一应俱全，其他六个国家级新区虽然沿用了“管委会”的管理模式，但实际上却承担了辖区内就业、医疗、养老、住房、助残等公共服务的职能。