第一章 国家级新区的基本情况与战略使命

第一节 国家级新区的基本情况

在中国改革开放30多年的发展历程中，除了20世纪80年代出现的四个特区和2005年后的综合配套改革试验区，近10年来，国家级新区正在成为一种新型区域发展战略，在更广阔的地域范围和更深层次的制度领域内，将“区域带动”改革战略推向纵深。

“国家级新区”是由国务院直接批复建设的超大规模城市新区，在国家发展全局中承担重大战略性使命。国家级新区总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审核，开发建设都上升到国家战略的高度，相关特殊优惠政策和权限等由国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作。一般来说，国家级新区都有明确的发展定位，如滨海新区是国家综合配套改革试验区；两江新区是统筹城乡综合配套改革试验的先行区；舟山群岛新区为海洋综合开发试验区。

上海浦东新区是我国第一个国家级新区，“城市新区”的概念随之在全国得到推广和普及；而天津滨海新区的建立，则标志着我国城市功能区建设进入“新区”时代。浦东新区规划面积为1210平方公里，旨在以国际化思路探索有特色的城市发展新模式，高起点规划建设基础设施，高标准发展高新技术产业和现代化服务业，打造外向型、多功能、现代化新城区，带动长江三角洲和整个长江流域的经济发展。2006年我国设立了天津滨海新区，作为环渤海地区综合配套改革实验区，规划面积为2270平方公里，目标是成为继深圳、上海之后带动区域发展的第三个经济增长极。

截至2014年1月，已经加入了“国家队”、带着“国家级”头衔的新区，总共有八个，分别为上海浦东新区（1992年）、天津滨海新区（2006年）、重庆两江新区（2010年）、浙江舟山群岛新区（2011年）、甘肃兰州新区（2012年）、广东南沙新区（2012年）、陕西西咸新区（2014年）和贵州贵安新区（2014年）。其中浦东新区和滨海新区系行政区，设立区委区政府，其余新区都是行政管理区，只设立管理委员会。国家级新区因有国务院批复体现国家级战略和新区自身发展需要，所在省按要求须下放省级管理权限，其实质均拥有副省级管理自主权，而与新区所处区域行政级别无关。如广州南沙新区，国家定位立足广州、打造粤港澳全面合作示范区，既不可脱离广州，又因港澳社会制度不同，甚至需要省级以上的权力来管理和协调，所以南沙新区是唯一获得由国家发改委牵头的国家级新区。

从已有八大国家级新区的情况来看，其总体呈现出建设规划面积大（800平方公里以上）、战略定位起点高、具枢纽性区位优势等基本特征。从具体批复的情况来看，主要呈现以下特征。

第一，从国家级新区获批的时间来看，批复的步伐在加快。第一个国家级新区浦东新区上升为国家级新区经过了近七年时间的酝酿，此后2005～2010年六年间仅批复了三个国家级新区，即浦东新区、滨海新区和两江新区，而在2011～2014年1月的时间里，则陆续批复了舟山群岛新区、兰州新区、南沙新区、西咸新区、贵安新区五个国家级新区，标志着我国将“国家级新区”作为一项区域整体推动战略的思路日益成熟。

第二，从国家级新区所在区域分布的情况来看，目前八大国家级新区东部、西部各占半壁江山，其中浦东新区、滨海新区、舟山群岛新区、南沙新区属东部地区，两江新区、兰州新区、西咸新区、贵安新区等属西部地区，这种从东部到西部、从沿海到内陆沿边的版图分布显示出，以国家级新区带动区域开发、形成沿海到沿边的全方位开放格局的政策意图非常明显。

第三，从国家级新区各自的战略定位来看，早期获得批复的浦东新区、滨海新区、两江新区均属立足全国层面的综合配套改革示范区，其后的五个国家级新区则主要属于区域层面的专项试点改革试验区，国家级新区的发展显示出从综合改革到专项改革、从立足全国到推动区域发展的趋势。

第四，从国家级新区的战略功能来看，主要包括：改革试验区、特色产业聚集区、新型城市增长极、辐射城市群等，例如较成熟的浦东新区定位是中部沿海开放窗口，国家综合改革试验区以及上海金融、航运核心产业聚集区，成为上海作为国际大都市的增长动力，辐射带动长三角城市群的崛起。

八大国家级新区批复情况如下。

上海浦东新区

创建历程：早在1918年，中国民主革命的先行者孙中山先生在他的《建国方略》中就明确提出在上海以浦东为基地建设世界东方大港的构想。1949年上海解放后，陈毅市长也曾经有过开发浦东的设想。后来的历届上海市领导也都曾经一再将浦东开发提到议事日程上来。

1990年4月18日，党中央、国务院宣布浦东开发开放。在经济全球化的时代背景下，中国以更加主动的姿态融入了经济全球化的大潮中。随着中国的对外开放，中国政府不失时机地做出了开发开放上海浦东的战略决策，提出了“开发浦东，振兴上海，服务全国，面向世界”的方针。

批复时间：1992年10月11日，国务院（国函〔1992〕145号）批复设立上海市浦东新区，2005年6月，国务院正式批准浦东新区进行综合配套改革试点，我国第一个国家级新区诞生。浦东新区总面积1210.41平方公里，其中原浦东新区532.75平方公里，原南汇区677.56平方公里。

战略定位及目标：围绕建设成为上海国际金融中心和国际航运中心核心功能区的战略定位，在强化国际金融中心、国际航运中心的环境优势、创新优势和枢纽功能、服务功能方面积极探索、大胆实践，努力建设成为科学发展的先行区、“四个中心”（国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心）的核心区、综合改革的试验区、开放和谐的生态区。

天津滨海新区

创建历程：1994年，《天津市滨海新区城市总体规划（1994～2010）》制定了依托中心城区发展的思路，提出以塘沽地区（包括塘沽城区、天津经济技术开发区、天津港、天津港保税区）为中心，向汉沽城区、大港城区和海河下游工业区辐射，形成“一心三点”的组合型城市布局结构。2006年3月22日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《天津市城市总体规划（2005～2020年）》。

批复时间：2006年5月26日，《国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》批准设立滨海新区，滨海新区成为第二个国家综合配套改革试验区。滨海新区规划面积2270平方公里，海岸线153公里，其中重点规划建设面积350平方公里。

战略定位及目标：依托京津冀、服务环渤海、辐射“三北”、面向东北亚，努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。

重庆两江新区

创建历程：2007年3月全国“两会”期间，胡锦涛总书记提出“314”总体部署为重庆定向导航。2008年6月，国家部委联合调研组200多人到重庆调研，提出设立“两江新区”的想法。2009年1月26日，国务院印发了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号），明确认真研究设立“两江新区”问题。2009年4月，重庆市政府正式向国务院报告两江新区总体规划方案。

批复时间：2010年5月5日，国务院正式印发《关于同意设立重庆两江新区的批复》（国函〔2010〕36号），批准设立重庆两江新区，两江新区成为西部地区第一个国家级新区，规划面积1200平方公里，可开发建设面积550平方公里。

战略定位及目标：依托重庆及周边省份，服务西南，辐射中西部。作为国家综合配套改革试验区，根据国务院批复，中央赋予重庆两江新区五大功能定位：统筹城乡综合配套改革试验的先行区，内陆重要的先进制造业和现代服务业基地，长江上游地区的经济中心、金融中心和创新中心等，内陆地区对外开放的重要门户，科学发展的示范窗口。

浙江舟山群岛新区

创建历程：2010年钱正英院士率领中国工程院“浙江沿海项目调研组”来到浙江调研，先后赴宁波、舟山、台州、温州、绍兴、嘉兴、杭州七市进行调研和考察，在第一次调研中曾提到浙江经济的转型发展：要“依托沿海，开发海岛，扩大空间，调整布局”；要“建设环境优良、人民幸福、为国贡献的新浙江”；要“以海洋经济带动全省经济社会发展”。2010年5月，国务院批准实施的《长江三角洲地区区域规划》中，对舟山的定位是“海洋综合开发试验区”。2011年的《浙江海洋经济发展示范区规划》中，关于舟山的表述变成“探索设立舟山群岛新区”。

批复时间：2011年6月30日，国务院正式批准设立浙江舟山群岛新区（国函〔2011〕77号），舟山群岛新区是我国第一个以海洋经济为主题的国家级新区。舟山群岛新区陆域面积1440平方公里，海域面积2.08万平方公里。

战略定位及目标：浙江海洋经济发展的先导区、海洋综合开发试验区、长江三角洲地区经济发展的重要增长极。发展目标：舟山群岛新区将建成中国大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户、中国海洋海岛科学保护开发示范区、中国重要的现代海洋产业基地、中国陆海统筹发展先行区。

甘肃兰州新区

创建历程：1996年，兰州市通过了“兰州市中川新区城市建设可行性研究”验收评估报告。从此，兰州新区建设拉开了序幕。2010年8月中共兰州市十一届七次全委（扩大）会议上，兰州市委、市政府提出实施“再造兰州”战略。2010年11月，甘肃省委常委会议审议并原则通过了《关于加快推进兰州新区建设的指导意见》。这是一个标志性的节点，兰州新区建设被提升到全省发展战略的高度。2010年12月，甘肃省委常委会议决定设立中共兰州新区工作委员会、兰州新区管理委员会。并且，省政府专门成立了建设协调领导小组，2011年2月，又将协调领导小组组长调整为省政府主要领导。2011年10月，甘肃省政府向国务院上报了《关于设立兰州新区的请示》和《兰州新区总体规划方案》。

批复时间：2012年8月20日，国务院印发了《国务院关于同意设立兰州新区的批复》（国函〔2012〕104号），批复甘肃省《关于设立兰州新区的请示》，同意设立兰州新区，兰州新区成为西北地区第一个国家级新区，新区规划面积806平方公里。

战略定位及目标：西北地区重要的经济增长极、国家重要的产业基地、向西开放的重要战略平台和承接产业转移示范区，带动甘肃及周边地区发展、深入推进西部大开发、促进我国向西开放。

广东南沙新区

创建历程：1990年6月，广东省、广州市分别确定南沙为重点对外开放区域和经济开发区。1993年5月12日，国务院批准设立广州南沙经济开发区。2001年下半年，广州南沙开发区建设指挥部成立，由广州市政府直接领导，全权负责南沙的建设与开发。2002年4月，广东省委、省政府在南沙召开“推进南沙开发现场会”，确定了南沙的发展定位和目标。2005年，广州行政区划调整，南沙变身为独立行政区，时任省委书记的张德江两次造访南沙。2008年，《南沙岛分区控制性详细规划（修编）》针对存在的问题和出现的新情况进行规划调整，将南沙重新定位为中部产业——生活综合服务区。2009年9月，时任广州市委书记朱小丹视察南沙，特别强调“生态优先”，重新提出南沙滨海生态新城的概念。2010年，《广州南沙龙穴岛分区（港区）控制性详细规划》发布，确定龙穴岛分区（港区）的功能定位以外贸集装箱运输为主，相应发展保税、物流、商贸功能，并结合临港工业开发承担大宗散货的运输。

2011年，南沙新区发展被写入国家“十二五”规划，提出要把南沙新区打造成“内地连接港澳的商业服务中心、科技创新中心、教育培训基地、临港产业配套服务合作区”，时任广东省委书记汪洋重提“开发南沙，再造一个新广州”。

批复时间：2012年9月6日，国务院印发了《国务院关于广州南沙新区发展规划的批复》（国函〔2012〕128号），批复设立广州南沙新区为国家级新区，广州南沙新区成为我国第六个国家级新区，规划建设总面积为803平方公里。

战略定位及目标：立足广州、依托珠三角、连接港澳、服务内地、面向世界，建设成为粤港澳优质生活圈和新型城市化典范、以生产性服务业为主导的现代产业新高地、具有世界先进水平的综合服务枢纽、社会管理服务创新试验区，打造粤港澳全面合作示范区。

陕西西咸新区

创建历程：2002年陕西提出了“西咸一体化”的构想。2007年，时任陕西省委书记赵乐际就西咸一体化问题，明确提出加快“西咸共建区”建设。原省长袁纯清多次强调必须加快西咸一体化进程。2008年初，陕西省形成《构建西咸新区引领陕西经济大跨越》的调研报告。同年，地铁一号线设计线路通至咸阳。2009年6月，国务院批准《关中——天水经济区发展规划》，提出“加快推进西咸一体化建设，着力打造西安国际化大都市”。

2010年2月21日，陕西省推进西咸新区建设工作委员会办公室暨西安沣渭新区、咸阳泾渭新区管委会成立，标志着西咸新区建设正式启动。

2010年12月，《国家主体功能区规划》提出“推进西安、咸阳一体化进程和西咸新区建设”，西咸新区建设自此上升至国家战略层面。

2011年5月17日，陕西省城乡规划委员会在西安召开全体会议，部署全省城乡规划工作，审议并原则通过《西咸新区总体规划》。西咸新区以新面孔呈现出来，此外，省政府决定设立西咸新区管委会。

2011年6月13日陕西省发布《西咸新区总体规划》。西咸新区采用“核心区+组团”的发展模式，利用西安和咸阳两市作为核心区，加周围五个组团的模式，构建一个新的大西安。

批复时间：2014年1月6日，国务院印发了《国务院关于陕西西咸新区发展规划的批复》（国函〔2014〕2号），同意设立陕西西咸新区，规划控制面积为882平方公里。

战略定位及目标：深入实施西部大开发战略的重要举措，探索和实践以人为核心的中国特色新型城镇化发展道路，推进西安、咸阳一体化进程，为把西安建设成为富有历史文化底蕴特色的现代化城市、拓展我国向西开放的深度和广度发挥着积极作用。

贵州贵安新区

创建历程：2012年1月，国务院出台《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号文件），明确提出加快建设贵安新区，重点发展装备制造、资源深加工、战略性新兴产业和现代服务业，把贵安新区建设成为内陆开放型经济示范区，形成以航空航天为代表的特色装备制造业基地、重要的资源深加工基地、区域性商贸物流中心和科技创新中心，鼓励在土地、投资、科技创新等领域先行先试。

2012年2月，国家发改委出台西部大开发“十二五”规划，贵安新区明确列入西部地区五大重点城市新区。

2012年8月，国家发改委批复黔中经济区发展规划，提出坚持高起点规划、高标准设计、高质量建设、高效率开发，抓紧编制实施《贵安新区总体方案》，建成国家内陆开放型经济示范区。推进体制机制创新，加大行政管理和社会管理改革力度，赋予贵安新区深化体制机制改革和推进开放先行先试权。研究设立贵安新区建设专项资金，专项用于重大基础设施和公共服务项目建设。推动组建贵安新区投资开发公司，设立创业投资引导资金和产业投资基金，支持成长型企业发行企业债券。贵安新区建设用地指标纳入省级土地调控计划。

批复时间：2014年1月6日，国务院印发了《国务院关于同意设立贵州贵安新区的批复》（国函〔2014〕3号），同意设立贵州贵安新区，规划面积1795平方公里。

定位及目标：作为深入实施西部大开发战略、探索欠发达地区后发赶超路子的重要举措，加快推进体制机制创新，发展内陆开放型经济，努力推动贵州经济社会又好又快发展。