青岛城乡关系的演进及一体化挑战

青岛城乡关系的演进

青岛位于山东半岛西南端，面向太平洋西岸的黄海。大多数历史学家同意把1891年中国清政府在青岛驻兵设衙作为青岛建置的开端。1897年德国以巨野教案为借口，强行租借青岛，获清政府准许在山东修建两条铁路，并享有在铁路沿线15公里内的开矿权，享有在山东发展经济社会事业的优先权。自此，青岛作为一座殖民城市逐步发展起来。1914年后，日军战胜德军，占领青岛，青岛成为日本殖民地。1922年，青岛由中国政府收回。1938年，日军第二次侵占青岛。1945年，日本战败投降，青岛成为美国海军基地。1949年6月2日，青岛永远回到了中国人民的怀抱。

殖民者把第三世界的城市作为行政管理和商业中心，通过这些城市获取所需要的原材料；并且在那里建造自己的“第二家园”，竭力排斥当地文化，保持自己所习惯的生活方式。所以，这些城市在文化上与周围地区相对疏远，在经济上则被当成获得原材料的基地，而不是促进国内商品经济发展的市场。殖民者往往只需要利用某一个城市来达到他们的目的，于是这个被利用的城市便成为“大城市”，成为一个以港口为基础的中心城市，但并不与其他地区的城市同步发展。

20世纪20—30年代，中国政府接管青岛后，为改变殖民地城市集中发展造成城乡分离的弊端，开始推进梁漱溟等人发起的乡村建设运动，特别是在1931年沈鸿烈担任青岛市市长后，大力推动城乡一体化建设。沈鸿烈把青岛乡村同青岛市区的建设紧密联系在一起，采取“官治辅民治”的方式，由政府出面进行乡区各项基础设施建设及基础文化建设，大量拨付公款，逐渐带动乡民的积极性，使得乡民能够主动参与到乡村建设运动中来，促进了各乡区的快速发展。通过短短几年的乡村建设，青岛各乡区发生了很大的变化，它们同市区一样都获得了快速的发展。1937年，青岛被中国政府誉为“模范市”。

可惜这种城乡建设运动被日本侵华战争打断，直到1949年新中国成立后，才又开始了大规模工业化带动的城市快速扩张。

我们必须看到，殖民者为了投资需要而发展起来的城市，“城市发展的这种集中状况，在殖民地独立之后的时期也很难改变。尽管独立了的国家都在实施各种城市再分布政策，但殖民主义时期发展起来的大城市依然占统治地位”。

1949年以后，中国城乡分离的状况并没有马上改观。除了历史因素的影响外，国际国内的发展环境，迫使政府在很长一段时间内采取的都是支持工业和城市发展的政策。1949—1978年，中国的发展政策实际上是“以农补工、以乡养城”；1978—2003年，政府实行的是“就农村而论农村，就农业而发展农业”的发展思路，重农村经济建设，轻农村社会发展；直到2003年以后，才开始“工业反哺农业、城市支持农村”，实行“城乡经济社会一体化”发展政策，在实践上，政府也在着力推进社会主义新农村建设，促进农村城镇化，推动城乡经济社会一体化发展。

青岛的城乡关系演变与此过程大体一致。

当人类进入21世纪第二个十年，在青岛市政府制定的《青岛市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，非常鲜明地提出了促进城乡协调发展战略：围绕新农村建设，打破城乡壁垒，推进城乡规划、产业发展、基础设施建设、生态环境维护、公共服务一体化，使工业化、城市化和农业现代化协调发展，让城乡居民共享改革发展成果。

青岛城乡一体化发展的四个挑战

推进城乡一体化是一项长期的社会系统工程，涉及城乡地理空间、经济、社会、文化等各个领域，牵扯到城乡管理制度、运行机制等各个层面，因此在推进城乡一体化的过程中，必须认清和把握住主要的问题和挑战。

因此，青岛城乡一体化发展的首要挑战就是如何打破城乡之间的空间分割状态。如何打破行政区域限制，优化城乡空间布局，形成国际化都市的城镇空间布局体系，统筹城乡基础设施和生态环境建设，加强中心城区和郊区的整体性的统一空间规划，是青岛城乡一体化发展的首要挑战。其中，建立健全三项机制又格外重要。一是建立城乡规划统一机制。强化全市统一的规划及执行管理机制，确保规划的整体性、长期性，特别是大力提高郊区规划水平，真正形成全市统筹的一盘棋规划。二是建立土地管理机制。加快完成各级城镇规划与土地规划的“两规合一”，促进人口规划、产业规划、土地规划、城镇规划的有机统一；积极建立以主体功能区为导向的分类管理体系，提高土地利用管理的科学性；在土地利用效果评估、土地规划动态监测、建设用地总量控制与指标分配、城乡建设用地市场、基本农田保护等方面，加强市对区市、区市对镇村的纵向一体化管理。三是建立重大基础设施建设统筹机制。配合城市建设重点转向郊区，实行基础设施项目及资源配置同步向郊区调整，重点放在交通、公共设施、环境治理、土地整治等领域，让郊区出行更方便，居住更适宜，投资环境更理想，产业发展更先进。

城乡空间融合是城乡经济社会一体化的基础和前提。城乡空间融合并不是空间的均衡化，而是在明确城乡分工、相互促进基础上的双向互动发展过程，是一个有效聚集、有机疏散、高效协作的最优空间网络系统，是区域内城乡关系演化的高级阶段。

城乡空间的融合将打破城乡在空间上的分割，实现城乡在生态、空间联系等方面的融合。通过城乡建设规划一体化和基础设施建设一体化，使城乡联系进一步紧密、相互依存程度进一步提高，城乡共同组成区域发展的空间结构整体。农村吸取城市市政规划合理因素和经验，用于指导村庄内部空间的建设，优化农村建设布局和结构；而城市规划与建设则需从生态的原理出发，将农村的自然生态引入城市，追求人与自然的和谐共存，从而使城市和乡村融合成一个连续统一、各具特色、多节点、可渗透的区域综合体。

青岛城乡一体化发展的第二个挑战是：农村社区如何发展？新型农村社区如何建设？农村城镇化之路如何走？发展农村，就要摒弃以牺牲农村利益为代价的城市偏向发展战略，实现城乡在资源配置、发展机会上的平等。城乡既要在时间上同时发展，改变农村发展滞后的局面；又要在空间上互相融合、相互渗透，打破城乡分割状态；还特别要培育产业基础扎实、人口集聚成规模、城市功能完善、生态环境良好的现代化郊区新城，使这些新城既承接中心城区的辐射，又带动周边镇村建设，形成更加科学合理的城市体系和“以城带乡”的有效机制。

青岛城乡一体化发展的第三个挑战是如何均衡城乡产业布局。农村产业的发展、产业结构的升级将推动其城市化进程，促进城市化率的提高；同时，农村城市化进程的加快以及城市化率的提高，也会带动产业结构进一步升级，推进城乡经济社会的互动发展。目前，青岛郊区已成为工业发展的主战场，也是青岛产业结构调整优化或者转型发展的主体空间。中心城区现代服务业得到了充分发展，今后，现代服务业尤其是生产性服务业发展的增量空间将逐步转移到郊区。青岛转型发展的重要任务，就是要淘汰布局在郊区的一批落后产业项目，腾出宝贵的建设用地资源，用于培育更具竞争力和高附加值的新兴产业。统筹城乡发展，促进工业资本进入乡村，发展高效设施农业，使工业资本承担起环境保护和社会发展的责任，促进郊区工业化、城镇化、信息化和农业现代化同步发展，将成为青岛经济保持又好又快发展的重要保障。

青岛城乡一体化发展的第四个挑战是如何提高城乡公共服务统筹发展水平。公共服务的城乡统筹发展是城乡一体化发展的重要任务和目标。合理配置公共服务资源、完善乡村基础设施、健全乡村社会组织、优化政府的服务能力和水平，进而构建城乡统筹发展的公共服务体系，需要积极推进两大机制建设：一是建立健全公共服务资源统筹配置机制。推动中心城区的教育、卫生、文化等公共服务资源向郊区扩散，优先投资郊区及农村的公共服务设施项目，鼓励优秀教师、医生、文艺工作者等公共服务人才向郊区流动，加快提升郊区公共服务水平。二是建立健全公共服务体系城乡一体化运行机制。加强郊区教育、卫生、文化、社会保障、创业就业、环境保护、社区服务等公共服务机构建设，强化城乡一体化管理，在财政投入、人员配备、服务标准、信息汇集、行政管理等方面建立一体化的运行保障体系。在完成城市社区公共服务中心建设的同时，高起点、高标准地规划、改造和新建一批乡村社区公共服务中心，全面提升乡村公共服务水平。