三 预算制度改革

预算制度改革的目标是按照全面规范、公开透明的理念，建立现代预算制度，推动国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理体系和治理能力的现代化，离不开现代财政制度的中心环节——预算制度的改革。从传统视角来看，预算是基本收支计划。按照全面深化改革的要求，预算制度需要为适应国家治理现代化提供公共部门经济活动的基本信息，需要为公共资金效率的提高服务，需要最大限度地改善社会福利服务，需要为社会各界监督公共资金的使用提供必要的支持。

（一）加强全口径预算管理

财政资金管理是国家治理的重要环节。公共部门只要用了财政资金，用了全国人民的钱，就必须向人民报告。人民政府、人大、政协、检察院、法院、执政党和参政议政的民主党派及其他一切靠财政资金运转的机构和团体，都必须做到。这是社会进步的标志，是现代国家治理进入新阶段的必然要求。

加强全口径预算管理，需要健全政府预算体系。实现一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的有机衔接。四本子预算——一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算——反映的只是现实，与全面规范还有差距。政府性基金的“公共性”，决定了未来政府性基金预算与一般公共预算必须合并。应积极创造条件，采用同一标准管理，将政府性基金预算并入公共预算。国有资本经营预算收入只反映分红部分的国有资本收益。国有资本经营预算的完善不仅要建立在国有资本分红比例的提高上，还应大幅度提高红利转入一般公共预算的比例。目前国有资本经营预算资金基本上是在国有资本体系内部循环，只有约5%的国有资本收益转入一般公共预算。这与国有资本性质严重不符，不能充分体现“国有”权益。所有国有资本经营收入是否包括全部国有资本收益，仍有编制技术问题需解决。社会保险基金预算与社会保障预算还有不小差距。衔接社会保险基金与一般公共预算，宜尽早谋划，毕竟中国已经是个老龄化社会，且老龄化速度还在加速。人口政策调整远水解不了近渴，财政资金的储备必须提上日程。

只有确立一般公共预算在子预算体系中的核心地位，即其他各种子预算之间的联系都必须通过公共预算，才能够保证预算体系的完整统一，保证预算的不被肢解，从而促进公共资金的集中使用与有效监督。

（二）改善预算透明度

公共资金效率的提高需要进一步改善预算透明度。数额巨大的财政转移支付的资金信息需要公开。一般性转移支付较为规范，但还需要进一步公开一般性转移支付所依据的公式的形成机制，并接受社会监督。专项转移支付的透明度需进一步提高。编制基于权责发生制的政府财务报告，让政府的经济活动信息更加透明。

预算公开要与国家的保密制度建设联动。国家保密范围应尽快合理界定。除涉密外，适用公款部门和单位的全部收支活动均应公开，且是有效公开。公开的不只是冷冰冰的数据，还要有文字说明、支出依据、纵横比较等。预算公开应对公开内容、公开程度做出可操作性规定，还要让社会各界的信息易得。社会监督需信息公开，同时，社会参与公共决策，为国家治理贡献智慧，也需信息公开。

（三）预算编制技术的创新

进一步推动政府收支分类改革，让政府收入和支出信息更加透明。这是预算改革的基础工作。

实行中期预算管理，打破年度预算平衡的约束。各级预算的编制仍应遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。但是，在国家治理现代化目标要求下，预算编制有必要打破既往年度预算平衡的理财原则。年度平衡固然重要，但在现实社会发展对跨年度平衡机制的呼唤面前，就显得不是那么重要了。年度平衡适应农业社会的需要，工业社会和后工业社会的经济周期与年度不再那么吻合，因此，只要实现周期性平衡，预算平衡就算得到实现。

从发达国家的运作来看，周期性平衡能否实现受到多种因素的干扰。经济周期也不再是工业社会初期的8～10年那么稳定，在一定周期内，能否实现平衡，就不好说了。况且，“周期”到底指多久，还是个争论不休的问题。但是，纵然有这样或那样的问题，跨年度平衡机制的建立仍很重要。在现实中，年度预算执行带来年末突击花钱问题，年度预算不能适应项目预算跨年度执行的需要，年度预算有内在调整的必要。这些年来，与年度预算平行的中期预算管理风靡全球。2/3以上的国家和地区实施了中期预算管理。只有跨年度预算平衡机制才能与之相匹配。中国已确定编制中期财政规划，必须有跨年度预算平衡机制的配合。中期预算管理可以在很大程度上避免资金使用的短视行为，促进财政资金效率的提高。

构建并完善包括政府资产负债表、现金表等在内的政府财务报告体系，以全面反映政府财务状况。

中国政府不同于西方国家，其拥有大量国有资源、国有土地与国有资产，不能简单地套用西方国家的有关指标来评判中国的赤字规模与负债状况。缺乏充分的政府资产负债信息，必然导致对政府债务负担问题的争议。

政府的资产负债情况关系到财政的可持续性。中国政府资产负债表的编制有许多技术难题。大量的国有资源和国有土地缺少真正的市场交易价格，估价很难。而且国有资源存在的形式决定了统计国有资源数量难度很大。在改革中，中国可以先从简单着手，先行统计行政事业单位国有资产信息、经营性企业国有资产信息、政府投资的基础设施资产信息等。

政府负债不仅包括政府发行的公债，还包括大量或有负债、隐性负债。这些负债与直接负债不同，但都可能转化为未来政府的负担，而传统的政府预算难以将此涵盖在内。

同时，还应借助于现金流量表对政府现金流进行评估，更直观地把握国库资金的运作效益状况。

（四）加强人大监督

新预算法强调了人大的监督作用。这反映了财税改革和全面深化改革的要求。要在不断完善人民代表大会制度的基础上，提高人大的监督能力，促进人大对预算的有效监督。