二 现代财政制度

建立现代财政制度是适应国家治理体系和治理能力现代化的要求。现代财政制度体现民主财政和法治化财政理念，是一套由专门部门主导，多部门制衡，与国家现代化建设目标一致的财政制度。其具体内容是一整套既符合现代社会特点，又能适应未来动态治理要求的专门财政治理技术。

（一）现代财政制度是与国家现代化建设相适应的制度

在全球视野下，大国的现代化过程总是伴随着工业化和城市化。现代财政制度应保证工业化和城市化所需的公共服务的提供。

国家现代化进程伴随着政府职能的转变。市场经济国家在现代化建设初期，政府职能相对简单。随着经济社会的发展，国家职能越发复杂，国家作用的范围扩大。国家调节经济的范围实现了从微观到宏微观并重的变化，宏观调控成为现代国家的重要职责。与此同时，社会保障成为现代国家的重要职责。国家职能的转变对现代财政制度的建立有直接影响。中国财政制度的现代化还应与特定的发展阶段相适应。当前，中国城乡差距仍然很大，新型城镇化尚在进行之中，需要有与城乡基本公共服务均等化相适应的财政制度。中国逆向成长的市场经济，从计划经济到市场经济的实践，决定了现代财政制度应公平对待公有制经济与非公有制经济。财政制度如何适应混合所有制经济发展要求，还需积极探索。

（二）现代财政制度的建立必须有相应的专门的财政管理机构

政府财政部门承揽国家财富管理总责，举凡政府收入和支出，政府资产和负债，政府资金存量与流量管理，不一而足。专门的财政管理机构是现代财政制度不可或缺的内容。具体事务的专业管理与专门的财政管理并行不悖。专业分工无法替代专门的财政管理。政府部门间职责分工不合理，特别是部门功能交叉重叠，不仅专业部门的优势不易发挥，造成资源浪费，且不利于政府效率的提高。从中央层面来看，各部门或多或少带有专门财政管理机构的功能，中央层面在财政部之外，行政性收费和政府性基金林立，实质上形成大大小小为数众多的“财政部”。不仅如此，专司财政管理职责的部门也有多个。除财政部之外，国家税务总局和海关总署专门负责筹集财政收入；国土资源部从国家财富视角所进行的国有资源和国有土地的管理，属于财政部的职责；国资委在国有企业中所承担的国家出资人职责与财政部的职责也有交叉重叠；外汇储备是国家资产，但不由财政部管理。要将政府收支事务和国家财富管理事务集中在财政部门，并将财政部门建设成专门的现代化财政管理机构。

（三）现代财政制度下的财政是民主财政

现代财政是民主财政，是人民当家做主的财政。现代国家不同于传统的君主国家，执政党和政府都是接受人民之托，为人民提供服务的。集财富管理者、生产组织者、再分配者、公共服务提供者等多种身份于一身，决定了现代国家事务的复杂性，决定了国家事务在某种程度上具有“黑箱”的属性。不打开“黑箱”，就无所谓监督。国家受人民之托理财，专门的财政管理机构集国家财富管理和政府收支之大权，必须得到有效的监督。在现代财政制度建设中，要充分发挥人民代表大会的作用，让人民代表的意见得到最充分的表达。要充分发挥人民在财政资金筹集和使用中的监督作用。要积极推动财政透明度的提高，除少数国家机密外，政府预算决算信息应尽可能有效公开，为人民监督财政事务提供必要的基础。民主财政还应表现在有效的社会舆论对财政事务的监督上。

大国的民主财政建设是多层次的。中央财政与地方财政实行分级管理。分级管理有利于财政制度激励与约束作用的发挥。从全球视野来看，立法机构对政府收支的约束包括两个层面：一是制度层面；二是日常运行层面。制度层面表现在政府收入和支出及国家财富管理制度的形成，受到立法机构的约束，充分反映人民意见。政府年度预算和多年度收支计划（规划）的编制和执行，属于日常事务，也要受到立法机构的监督。

（四）现代财政制度下的财政是法治化财政

现代国家是市场经济国家。法治是市场经济的重要保障。法治化国家建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。公有财产不可侵犯，私人财产同样不可侵犯。国家取得收入的过程，是财产让渡的过程。这一过程应符合法治精神，并依法进行。征税必须建立在税收立法的前提下，不仅要有税收实体法，还要有税收征管的专门立法。从形式上看，中国已有税收征管法这一税收程序法，还有企业所得税法、个人所得税法、车船税法3部税收实体法。但这距离税收法治化的要求太远。税收征管法仍有进一步完善的空间，70%以上税收收入的取得依据的是条例甚至是暂行条例。在改革开放初期，人大授权税收立法的做法有一定合理性。随着全面改革的启动，社会各界对税收制度确定性与稳定性的诉求越来越高，这种局面亟待打破。完善税收立法，市场繁荣所需要的制度确定性才能得到保证。不仅征税要立法，而且所有构成市场和社会负担的政府收费和政府性基金，均应严格立法，避免随意开口，导致政府负担的不确定性，干预市场在资源配置中决定性作用的发挥。

在现实中，只要是属于有效政府应该履行的职能，都应有财政保障。法治化财政建设不能顾此失彼。在一定时期内，某种职责的法定支出比例规定有助于政府职责的落实。但是，现实不断变化，企图一劳永逸地通过法定支出来解决财政资金保障问题的做法，是以灵活应对空间的丧失为前提的。当前中国有一半左右的财政资金受制于这种比例约束，极其不利于法治化财政制度的建设。

（五）现代财政制度以专门的治理技术为依托

预算提供公共部门活动的基本信息，既是包括政府在内的公共部门收支的基本计划，又是联系政策与支出项目的纽带。科学的财政收入预测，是对可支配财力的预测，是预算支出计划安排的重要依据。形成科学的财政收入预测方法体系，是现代财政制度建设的内容之一。财政支出安排应与政策目标一致，反映政策的轻重缓急。预算功能的发挥需基于政府会计制度。适应经济社会发展变化和政府改革的需要，权责发生制须逐步在政府会计制度中得到体现。发达国家的现收现付制或修正的现收现付制，正影响各国的政府会计制度选择。合规性预算与绩效预算应并重，要特别注意发展绩效预算技术，以科学评价公共部门绩效。

政府购买性支出从简单的直接从市场购买商品和服务，正在转变为统一规范的政府采购制度。政府采购的内容逐步提高了服务的比重，深刻地反映了公私合作的趋势。政府采购的主要目的是降低成本，因集中采购程序较为复杂且不能充分跟进市场变化，原先被排除在外的分散采购也得到重视。

从财政管理来看，要形成现代化的国库管理制度，让国库集中收付制度的效率得到最大的发挥。随着计算机技术的普及和互联网的发展，财政管理所需的决策信息获取途径在发生变化，获取成本在下降，财政管理半径在缩小，因应互联网时代的需要，正成为现代财政制度建设的重要内容。

现代财政制度中的专门治理，还表现在多方磋商和制衡的基础之上。现代国家治理不同于传统国家的统治。在传统国家中，统治者与被统治者之间的地位不平等；现代国家治理体现平等主体之间的互动关系。传统国家粗放式的统治已让位于精细化的现代国家治理。

现代国家提供公共服务，人民为享受公共服务而纳税，国家有责任提供高效的公共服务。财政治理需要人民的充分参与，治理技术应满足人民参与的要求。从全球视角来看，公共部门与私人部门的界限不再清晰，甚至相互交错。一些国家的财政治理体现了实用主义观念。国家作为组织的复杂性，决定了治理途径的多样性，决定了各相关组织和个人主动性发挥的重要性，决定了磋商和多方参与在财政治理中的重要性。专门的财政治理技术还包括政府内外的制衡机制。财政部门、审计部门、专业部门、人大等形成具有中国特色的国家财政治理制衡关系。除了人大的外部监督之外，国家财政活动也需要在政府内部形成制衡机制。特别是在政府内部，国家审计部门对财政部门和所有使用财政资金的主体的监督显得至关重要。

（六）现代财政制度是适应动态财政治理需要的制度

面对现实和未来的复杂性和不确定性，现代财政制度应能调动各方积极性，在各主体平等磋商上的基础上，实现财政的动态治理。

技术进步和制度变迁正深刻地改变着世界。财政治理正面对人口结构改变、信息化、全球化等的严峻挑战。现代财政制度既要给市场和社会一个稳定的预期，又不能静止不变。财政制度必须协调稳定必要性和变化必要性的需求。确定性需求呼唤财政制度的稳定，经济、政治、社会、文化、生态文明建设任务的不断变化要求财政制度因时因势而变。人口老龄化的加速，势必增加未来的财政负担。动态财政治理需未雨绸缪，及早关注财政支出结构的变化态势，把握重点领域的演变趋势。财政治理还必须重新审视一些陈旧的假设和价值观，以应对不断涌现的新问题。财政的动态治理旨在将一系列支离破碎的直觉转为“治理”的整体概念，增强实际操作的系统性和可行性。