八 农村合作基金会

农村合作基金会的产生与我国农村在实行联产承包责任制之后如何有效管理集体资金这一问题有关。早在1983年下半年，黑龙江、辽宁、江苏等地的一些乡村就试行了集体资金“队有村管”或“队有乡管”等办法，利用统管的集体资金在乡村集体经济组织成员之间进行有偿内部融资。1984年河北康保县芦家营乡正式成立农村合作基金会后，全国很多地方都开始试办，但是国家金融监管部门当时对此未予认可。

1987年中共中央政治局通过5号文件创建中国农村改革试验区后，河北玉田等试验区相继进行农村合作基金会规范化试验。温州也是当时国务院批准的第一批农村改革试验区之一，温州的试验项目是乡镇企业的股份合作制度建设，股份合作基金会组织建设被列为其配套项目（李静，2004）。

20世纪90年代温州至少存在过236家各种名称的农村合作基金会。温州的农村合作基金会主要有两种类型：一类是作为温州农村改革试验区的试验课题，按农业部〔1991〕农（经）字第11号文件精神，于1992年8月开始由各县体改委批设；另一类是由温州市农经委按1994年农业部、中国人民银行联合下发的农经发〔1994〕21号文件精神批设。

农村合作基金会经营存贷业务的金融机构地位始终没有得到中央和金融监管部门的正式认可。但事实上，温州的农村合作基金会大都开展存贷业务，由于地方政府的支持，其在社会公众中也普遍得到开展存贷业务合法性的认同（陈明衡，2008）。因此，农村合作基金会属于本书要讨论的民营存款类金融机构。

1992年邓小平“南方谈话”以后，农村合作基金会在全国快速发展。1992年下半年温州市政府派人到全国农村改革试验区河北玉田、福建泉州等地考察农村合作基金会的具体操作方法和经验之后，按照农业部《关于加强农村合作基金会规范化制度化建设的若干问题的通知》（〔1991〕农（经）字第11号）的精神，于1992年8月由苍南县体改委在苍南县宜山镇成立了全市第一家农村股份合作制基金会。截至1992年末，全市已成立基金会38家，其中苍南县共审批试办14家。

1993年1月，时任温州市市长陈文宪先后在农村（街道）企业家代表大会和市委扩大会议上肯定农村合作基金会试点工作，指出解决乡镇

（区、街）企业资金问题要有多种办法，股份合作基金会是一种好办法，试办基金会由体改委审批，名称可以多样。

1993年3月8日，温州市体改委下发《关于试行〈关于试办农村互助金调剂服务部的若干意见〉的通知》。该文件由温州市体改委和中国人民银行温州市分行共同署名拟定，但只盖了市体改委的章，事实上，此时市分行对于由温州市体改委批设基金会持反对意见。

1993年3月29日，温州市委、市政府召开关于农村合作基金会的座谈会。会上有基金会应该归市分行或者体改委批设两种对立意见。温州市委副书记陈荣支持由体改委批设基金会。

1993年4月9日，温州市体改委和中国人民银行温州市分行联合下发的《关于试办农村互助金调剂服务部若干意见的通知》，规定“根据市委、市府领导的指示，农村互助金调剂服务部统一由各县（市、区）体改委（办）会同人民银行负责审批”。这个文件为各县体改委批设基金会提供了正式的文件依据。

1993年5月10日，中国人民银行浙江省分行下发《关于对农村合作基金会处理意见的通知》（浙银发〔1993〕 212号），要求取缔对外办理存贷业务的基金会，撤销设在城市（含县城）的基金会，规范设在村、乡（含县以下集镇）的基金会，“鉴于温州经济结构和信贷收支的特殊性，对设立在县以下集镇的合作基金会，如确属办得比较规范的，股东结构、资本金构成、业务范围、工作人员素质、组织章程等基本符合城市信用合作社设立条件的，经当地人民银行审核同意，报经中国人民银行温州市分行审查批准，可少量改组为农村金融服务社”。这一文件精神被温州市分行概括为“取缔、撤销、规范、改组”，此后温州市分行对基金会的态度发生了明显变化。

中国人民银行温州市分行在接到中国人民银行浙江省分行浙银发〔1993〕 212号文件后，马上于5月12～18日对温州市基金会发展情况进行调研，并随后提出：①立即停止对基金会的审批，未开业的一律不得开业。对已经开业的要停业清理。②清理金融机构参与合作基金会。③按照农业部（〔1991〕 11号）文件规范农村合作基金会。④将部分吸存放贷的基金会改组或组合成农村金融服务社。⑤凡在市区和县城所在地、未经人行批准擅自办理存贷业务的基金会一律撤销取缔。凡在5月10日以后开业的基金会也一律取缔。⑥金融机构不得在开户、结算、取现、贷款等方面为基金会提供方便。⑦对于在规定期限内不接受清理，根据情节轻重处以罚款，责令其停业，依法没收其非法所得，对直接责任人员追究行政责任甚至刑事责任。

1993年7月7日，朱镕基副总理在全国金融工作会议上讲话时指出：“在中央农村工作会议的决议和党的十四届三中全会通过的《决定》里，都明确地讲了农村合作基金会不能办存贷业务，但实际上在办，甚至有的地方到了法不治众的地步。这个问题要引起我们的注意，还要明令禁止，不能让它蔓延，想办法把它堵住。”

但温州市委、市政府支持基金会试点，基金会仍在继续批设。从1993年7月7日全国金融工作会议后到8月中旬，就集中审批了20家，开业17家。

根据1993年9月6日的《关于清理整顿我市农村基金会的实施意见（讨论稿）》：温州市市长陈文宪提出“以1993年7月7日（全国金融工作会议）为界限，在这之前设立的基金会本着谁审批谁检查的精神，自行做好清理工作”,“对7月7日以后审批开业，超越权限，非法经营的基金会应停止营业，封存账户，追究责任，严肃处理”。

1993年9月14日，温州市召开全市金融工作会议。中国人民银行温州市分行行长高枫在会上报告了市分行5月份对基金会的调查结果，强调：根据市委六届十三次全委会的精神必须对基金会进行全面清理，以“加强管理、规范行为、完善管理”为原则，本着谁审批谁清理的精神，自行做好清理工作。符合建立农村金融服务社的，由人民银行负责审批，对之加强管理。今后除人民银行外，任何部门无权再审批金融机构……为此，经研究特提出对金融系统清理基金会的“约法三章”。

温州市副市长蒋云峰在会上要求：本着“加强管理、规范行为、完善提高”的原则，由人民银行牵头会同有关部门组成检查组在9月底以前对全市基金会进行全面检查。他还提出了6条原则意见：“一是一律停止审批新的融资性基金会，已批未开业的一律不准开业。二是金融系统、各级党政及公、检、法机关干部和银行系统职工各单位参股的要立即退股，金融系统主办的融资性‘基金会’应立即予以撤销。三是在市区、县城一级不设农村合作基金会和农村合作基金会联合会。四是对已批设、的确办得比较规范的农村集镇融资性基金会，并且股东结构、资本金构成、业务范围、人员素质、组织章程等基本符合城市信用合作社设立条件的，经县（市）人行审核同意，报经市人民银行审查批准，可发给金融经营许可证改组为农村金融服务社，作为金融机构开展存贷结算业务，实行资产负债比例管理。五是对个别完全不符合规定、不具备条件、管理混乱、严重违反金融管理条例的融资性基金会，要在认真研究善后措施后，予以撤销。六是对目前尚不具备转为农村金融服务社条件的基金会，人行要加强管理，严格控制其开展存贷业务活动的地域范围、限制存贷利率、按规定留足备付金、准备金和风险金。对有可能合并的，要促其并入经批准改组的金融服务社。各县（市、区）政府要由分管金融的副县（市、区）长牵头建立一个协调小组做好这个工作。具体工作可由人民银行和体改委负责办理。”

1993年9月25日，温州市政府下发《关于加强农村合作基金会管理的通知》（温政发〔1993〕 179号文件），强调了蒋云峰副市长在全市金融工作会议上的上述6条原则意见。但从1993年9月25日到1994年底，实际上各部门又审批了60家基金会。

1993年11月17日，中国人民银行温州市分行根据浙江省分行浙银发〔1993〕 212号文件特许下发文件，于1993年12月，把31家农村合作基金会改组为27家农村金融服务社，发给临时经营金融业务许可证，对外开展金融业务，另外在一些县（市、区）新设16家农村金融服务社。此类农村金融服务社是温州独有的一类金融组织。但是之后温州市又新批设了30多家非中国人民银行温州市分行批准的基金会。中国人民银行浙江省分行的政策意图是减少、取缔基金会，但实际上没有达到目的，改组后基金会反而更多了。

1993年12月25日，国务院通过《国务院关于金融体制改革的决定》（国发〔1993〕 91号），提出：“农村合作基金会不属于金融机构，不得办理存、贷款业务，要真正办成社区内的资金互助组织。对目前已办理存、放款业务的农村合作基金会，经整顿验收合格后，可转变为农村信用合作社。”

这是笔者查到的中央政府第一次明确宣称农村合作基金会“不属于金融机构”的表述。此前的文件往往只强调农村合作基金会的社区性、非营利性、互助性等。这表明中央政府态度发生重大转变，温州市政府的态度也开始有所转变。

1994年3月23日，温州市政府批转中国人民银行温州市分行《关于要求制止审批融资性“农村合作基金会”的报告》。此文件把管理和审批基金会的权力做了初步划分：融资性的基金会归市分行审批管理，规范化的基金会由农委部门审批管理。

1994年5月21日，中国人民银行浙江省分行下发《关于进一步整顿温州市合作基金会的通知》（浙银发〔1994〕 207号），要求“确定一年过渡期……一部分基本符合金融机构设置条件的，待过渡期结束后，改组为农村信用合作社（鉴于目前农村金融体制的现状，先改组为农村金融服务社）”,“凡设在温州市区和县（市）城的农村合作基金会，一律不得改组为农村金融服务社。如果确属经营规范，具有一定规模，经当地城市信用合作社同意，报经人民银行批准，可以并入该城市信用合作社”。

中国人民银行浙江省分行的这个文件相当于被迫承认中国人民银行温州市分行1993年11月后审批农村金融服务社的做法。但中国人民银行浙江省分行其实对温州市的做法并不满意，所以在浙银发〔1994〕 207号文件中特别指出：“对已改组的农村金融服务社，也要明确所发经营金融业务许可证只是一年有效，到时也要按上述条件重新验收、确认。”事后中国人民银行浙江省分行对于此类农村金融服务社一直没有颁发经营金融业务许可证。

根据蒋云峰副市长在1993年全市金融工作会议上的意见和中国人民银行浙江省分行浙银发〔1994〕 207号文件的精神，温州各市、县人民银行对温州市体改委批设但未转为农村金融服务社的33家基金会进行了验收，各基金会按要求填写了有关表格和报告，等待审批并入经批准改组的农村金融服务社。

在1994～1995年基金会清理整顿期间，各县（市、区）政府由分管金融的副县（市、区）长牵头成立了协调小组并召开协调会议，将这33家基金会转由人民银行对其业务进行监管，各县（市、区）体改委（办）退出对基金会的管理。从1994年12月起，中国人民银行温州市分行将这33家基金会纳入金融系统进行监管，并对基金会的主要负责人进行业务培训，基金会按存款总额的15%向温州市分行缴存风险保证金。

1996年，这33家基金会自发地组织起来，成立了温州市股份合作基金会联谊会，定期进行行业信息交流、不定期举办业务培训，还几次向市委、市政府打报告，要求早日并入金融机构。但1998年中国人民银行温州市分行陆续退回了已经收取的准备金，这33家基金会于1999年被划归温州市农办管理，并于当年被作为农村合作基金会全部被兼并或撤销。

1994年11月14日，农业部、中国人民银行联合下发《关于加强农村合作基金会管理的通知》（农经发〔1994〕 21号），提出：“设立农村合作基金会须经县级主管农村合作经济经营管理工作的农业行政部门审批。”这为温州市农经委批设新的基金会提供了政策依据。

1995年5月，温州市根据中国人民银行浙江省分行浙银发〔1994〕207号文件精神，将设在市区和县城的14家名为资金调剂服务部的农村合作基金会撤并入城市信用合作社或农村金融服务社。撤并工作得到了温州市政府的积极配合，撤并工作表面上得到了实施，但同样没有取得实际效果。这些机构往往虚并实分，或者并表不并账，部分社的风险问题甚至因此增加了。

1995年5月，朱镕基副总理针对湖南省怀化地区农村合作基金会高利率吸收存款、发放贷款，乱挂牌子乱设网点，超范围使用资金等问题做出批示，认定此种做法为非法。

1996年，浙江省兰溪市三家民融资金服务部发生挤兑事件。1996年10月7日，国务院办公厅专门发文予以通报批评。

1996年8月22日，国务院发布《国务院关于农村金融体制改革的决定》，指出要清理整顿农村合作基金会。

1996年10月25日，温州市农村工作办公室向各县（市、区）农经委（农办）下达1996年基金会批设指标，打算1996年新增基金会20家，并准予50家（其中绝大部分未开业）不规范的农基会补办审批手续。中国人民银行温州市分行于11月12日向温州市委提出反对意见，11月24日，温州市代市长钱兴中做出批示同意人民银行意见。1996年12月2日，温州农办发内部传真电报传达了钱兴中代市长的批示。但事实上最后仍有30多家农村合作基金会开业。

截至1996年末，温州市共有农村合作基金会（含民融资金服务部）175家，其中农经委审批142家，体改委及其他部门审批33家（陈明衡，2007c）。

1997年发生亚洲金融危机，中央政府开始把“整顿金融秩序，化解金融风险”作为金融工作的重点。

从1998年开始，温州陆续发生多起基金会支付危机事件。

1998年，C县BC镇金信基金会经理因涉嫌贩毒被县公安局拘留，消息传开次日该基金会发生挤兑。C县政府决定自行处置，动用300万元县财政资金保兑付，同时要求当地的银海金融服务社兼并该基金会，并对上隐瞒未报。

1998年7月，桥头镇振兴、金桥等民融资金服务部（属基金会）出现不正常取款现象；1998年8月，瓯海区金桥资金服务社（属基金会）出现挤兑。由于温州市委、市政府和各级党政部门重视，其他基金会调款支持，最终未造成金融风波和社会不稳定。

1998年7月13日，国务院下达274号令《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》。

1998年8月国务院办公厅下发126号文件，转发中国人民银行《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案的通知》。

1998年，温州市经农经委批设的农村合作基金会达155家，全市基金会总数达188家。

1999年1月，国务院办公厅转发整顿农村合作基金会工作小组《清理整顿农村合作基金会工作方案》，正式宣布全国统一取缔农村合作基金会。

1999年8月，温州市政府和中国人民银行温州市分行对农村合作基金会和金融服务社进行全面清理整顿。此次清理整顿中，温州市共有188家农村合作基金会（其中33家体改委审批并一度向市分行交存款准备金，另外155家经农经委审批）、3家融资性投资公司（体改委审批，此次被视同基金会清理）和34家持有临时经营金融业务许可证的农村金融服务社被清理整顿，涉及资产总额达53亿元，规模居全省之首。

1998年8月15日，温州市对188家农村合作基金会和3家融资性投资公司实施“两停一缓”（停止吸收存款、停止发放贷款和暂缓支付存款），关门清理整顿。将资能抵债的基金会并入农村信用合作社；对资不抵债的基金会通过剥离不良资产、注入现金等方式，使其资大于债，也并入农村信用合作社；对少数确实资不抵债又不能支付到期债务的予以清盘、关闭。

191家基金会经清产核资和分类处置后，其中的82家基金会资大于债被并入农村信用合作社，66家有效资产小于负债的基金会，经政府和股东注资3.81亿元后，被并入农村信用合作社，其中政府注资1.85亿元，股东注资1.96亿元。全市被并入农村信用合作社的基金会达148家，总资产27.1亿元。对43家基金会实施清盘关闭，其中21家为自行清盘关闭。

台州市的农村合作基金会是20世纪80年代开始发展起来的，1985～1987年成立了26个农村合作基金会。

到1992年末，台州市的基金会增加到119个，融资余额达8482万元。1994年末，全市共有基金会174个，融资余额2.04亿元，全年累计放款3.3亿元。台州市农村合作基金会办理存贷业务之风愈演愈烈。一些基金会因为管理不善、资产质量较差，平均账面不良贷款额达20%以上，1/3的基金会出现支付困难。

1995年，根据国务院《关于深化金融体制改革的决定》有关精神，中国人民银行台州市分行与台州市农经委向台州市政府联合递送了《关于进一步规范农村合作基金会的报告》，得到台州市政府批转。随后市分行配合当地政府和农业部门对农村合作基金会进行清理整顿。截至1995年12月末，先后停办了非台州市农经委批准的18家基金会，冻结2家基金会存款65.8万元，命令设立在城关的2家基金会迁出。

1997年中国人民银行台州市分行试图再度检查清理基金会，但由于缺乏刚性的处罚措施，农村合作基金会违规经营现象仍屡禁屡犯。

1999年8月16日，中国人民银行台州市分行配合台州市政府执行“两停一缓”（停止吸收存款、发放贷款和暂缓支付存款）进行清产核资时，全市纳入清理整顿的农村合作基金会有209家，其中经农业部门审批的27家，规模列温州、金华之后位居全省第三位。

中国人民银行台州市分行组织全市分行和农村信用合作社600多名干部投入清理整顿工作，经过清产核资、分类处置、存贷款换据和兑付等工作，报请中国人民银行上海分行批准，并入农村信用合作社的基金会达89家。

其中资能抵债的37家；资不抵债的52家，通过政府和股东注资1.08亿元后达到资能抵债，剥离呆账1.57亿元，共并入资产9.24亿元，其中贷款3.54亿元，负债8.77亿元，存款8.37亿元。1999年12月中旬开始换据兑付。到1999年末，并入农村信用合作社的基金会个人存款换据6.34亿元，换据率为86.5%，其中续存3.93亿元，续存率为61.2%；贷款7300万元，换据率为21%。

其余的120家基金会自行清盘和清盘关闭，农村信用合作社按规定收购贷款0.56亿元。

至此，台州市清理农村合作基金会工作宣告完成。