第三章 中国体育产业政策的演进

要明确当前中国体育产业政策的问题与出路，必须首先对其自身产生、发展的历程与逻辑进行考察，从而站在一个准确的历史方位来审视现实和谋划未来。本章的体育政策分析主要分为两部分。第一部分是中国体育产业政策的演进历程，分析了1978年改革开放至今的中国体育产业发展及其产业政策演进，将中国体育产业政策分为萌芽期（1978～1992年）、初创期（1992～1998年）、规范期（1998～2008年）、发展期（2008年至今）四个特征性阶段。第二部分，将全国及各省级政府颁布的《关于加快发展体育产业的实施意见》作为主要政策文本，从政策目标、政策执行主体、政策执行措施等方面进行了公共政策学分析。

第一节 中国体育产业政策的演进历程

一 产业政策萌芽期（1978～1992年）

（一）背景和目标

从1978年十一届三中全会到1992年党的十四大前夕，中国开始注意从社会资源中寻求支持体育等社会事业的资金来源，并开始有“用市场等手段来进行体育事业的有效补充”这一说法。中国体育界的产业意识由此产生，这一时期的政策目标侧重于对体育事业自身的反思。

（二）主要政策内容及评价

1978年党的十一届三中全会以来，中国共产党确立了以经济建设为中心和进行经济体制改革的基本路线。在“有计划的商品经济”的改革思想指导下，体育社会化成为体育发展的方针。与此同时，计划经济体制下中国体育事业发展的一些缺陷开始显现，特别是政府的体育行政管理部门包办一切体育事务的做法、在体育系统内配置体育资源的体制、以行政手段而非市场等手段管理体育赛事的机制等一系列问题越发凸显。党的十一届三中全会之后，不符合市场经济的观念和行为有所改变。在1980年全国财政体制改革“分灶吃饭”的总原则下，国家体委的财务制度也进行了改革和简政放权，制定了规范体育财务管理的《关于补充发挥体育场地使用效率的通知》和《国家体委直属体育事业单位“预算包干”暂行办法》等政策措施。“包干制”的体育财政制度打破了长期以来我国体育事业统收统支的局面，调动了地方政府发展体育事业的积极性。而体育器材设施的建设也由政府独家投资变成了国家、集体、个人和其他组织共同投资与集资。

中国体育事业领域具有突破性的进展是体育彩票的发行得到批准。1986年，伍绍祖在中国体育事业举步维艰之际，提出通过发行体育彩票筹集体育事业发展资金，并获得了中央领导层对体育彩票进行事业性质定位的支持。同年，国务院第128次常务会议批准有奖募捐活动，并要求从严控制，只限于社会福利、体育等发展需要的，国家又拿不出很多钱支持的一些事业。其他还有，体育场馆经营得到提倡、体育赞助开始实施等。

此外，体育事业也开始有了体育行政管理部门之外的企业主体，体育事业的调控手段不再完全是行政手段。客观上看，以补充体育经费为目的的一些体育经营活动，也实现了收支平衡甚至盈利。不过，这个时期的体育经营活动还没有完全实现市场化，体育部门主导的体育经营活动的主要目的还是补充体育经费的不足而不是实现盈利，整个社会还没有形成顺应体育产业发展的条件和环境。据不完全统计，1978～1992年，全国体育产业收入总计达16亿元人民币，1992年体育系统创收仅占体育总投入的1/10。可以说，这一阶段中国还没有形成严格意义上的体育产业。

二 产业政策初创期（1992～1998年）

（一）背景和目标

在市场意识普及开来之后，中国体育事业的部分领域逐渐向行业转变，开始了“破冰”之旅。国家改革开放、对市场经济的鼓励也为中国体育产业提供了良好背景。尽管出台了一些体育产业政策，但是这些政策的成效并不显著，部分文件甚至相互抵触。客观而言，这些政策在一定程度上呵护了体育产业的健康发育，并为其后的成长奠定了基础。

（二）主要政策内容及评价

1992年6月，国务院发布的《关于加快发展第三产业的决定》中，明确把“体育康复”列入公民需要之中，但公共事业依旧以“交通运输业、邮电通信业、科学研究事业、教育事业和公用事业”为主，并未涉及体育事业或体育产业。在十四大之前，中国体育发展的主要目的是满足社会的精神文化需求，主要突出社会效益，讲究公益性。即使有一些体育经营管理活动，也没有营利属性，甚至不敢有营利动机，追求的只是对于体育事业经费的补充。中国的体育产业真正形成是在1992年党的十四大确立社会主义市场经济体制以后，因为这时的“体育产业不仅仅是为了给体育部门增加活动经费、补充职工的奖金待遇，而是要加入国民经济的大循环，为国民经济增加产值，提供社会就业机会”。

党的十四大闭幕不久，全国体委主任座谈会就于1992年11月11日在广东中山召开。国家体委主任伍绍祖在会上肯定改革开放以来我国体育的巨大成就之后，强调了在计划经济体制下中国体育发展的一些问题，如高度集中的体育管理体制及在这种体制上产生的一些深层次的问题和矛盾，如国家包得过多、统得过死等问题，鲜明地指出这些已不适应社会主义市场经济的发展。今后体育改革的目标要以改革体制为关键、以转换体制为核心，加快体育改革步伐，以期逐步建立与社会主义市场经济相适应、符合现代体育运动规律的国家调控、依托社会、自我发展的充满生机与活力的体育管理体制和良性循环的运行机制，形成国家办与社会办相结合、以社会办为主的新格局。会议还确认“以足球改革为突破口”，探索竞技体育改革的道路。这个会议在体育战线的改革发展过程中，有着转折性、历史性的意义，之后被称为“中山会议”。

这次会议以后，各种关于体育产业和体育经济的会议持续举行，体育产业成为体育界的热门话题，并成为检验思想解放与否的重要标志。1992年11月22日，全国富裕乡镇体育发展研讨会在上海召开，群众体育产业发展开始寻求突破口。1993年4月15～19日召开的全国体委主任会议着重研究了深化体育改革的问题，通过了《关于深化体育改革的意见》和五个相关文件，提出了建立具有中国特色的社会主义体育新体制的改革目标和“面向市场，走向市场，以产业化为方向”的改革发展思路。1993年10月14日，全国足球工作会议制定、公布了《中国足协俱乐部章程》等20个文件，正式提出了《中国足球事业十年发展规划》，中国足球的职业化改革全面推进。

1994年3月，经中央机构编制委员会批准，国家体委乒乓球运动管理中心成立，随后相继成立了射击射箭、自行车、摩托运动、水上、足球、网球、武术等运动管理中心和社会体育指导中心。这些中心的职能中多被赋予开发体育产业这一项，使体育产业化成为体育体制改革的重要内容。

1995年6月，国家体育总局制定的《体育产业发展纲要（1995—2010年）》对我国体育产业进行了分类，即：体育的主体产业，即发挥体育自身的经营功能和价值的体育经营活动，如体育竞赛表演、训练、健身、娱乐、咨询、培训等经营活动；体育的相关产业，指为体育活动提供服务的经济活动部门，如体育器械及体育用品的生产经营等；体育的外围产业，即体育部门开展的旨在补助体育事业发展的产业活动。这种分类方法成为国内关于体育产业分类的主流。

1996年第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，更加明确了“体育要走社会化、产业化的道路”。

1997年11月，邀请了财政部、国家计委代表出席的全国体育经济工作会议在桂林举行。全国31个省、自治区、直辖市，6个计划单列市，新疆生产建设兵团体委和国家体委的121名代表参会。国家体委副主任张发强在会上着重讲解了体育事业的定性和定位问题，并详谈了体育市场的开拓、培育以及持续、健康发展问题。与会代表还就《全国性单项体育竞赛财务管理办法》《体育事业单位固定资产管理办法》《体育彩票公益金管理办法》等进行了讨论。

国家体委在20世纪80年代后期就尝试进行单项运动协会实体化改革，1997年11月24日国家体委在总结了10年来运动项目管理体制改革实践经验的基础上，按照“精简、统一、效能”的原则，撤销了具体管理运动项目的一、二、三司，组建和调整了9个运动项目管理中心，从而在运动项目管理体制上彻底实现了政事分开、管办分离，结束了运动项目管理的双轨制。到1998年共成立了20个运动项目管理中心。人们逐步认识到，项目管理中心是新旧体制变更时期的一种暂时过渡形式。虽然“中心”作为协会发展的载体和依托，有利于保障协会工作开展，但它的发展要纳入构建我国协会制的轨道。要积极推动协会向实体的转变，在协会的领导、组织、管理机构等方面，按照协会章程实施委员、会员制等，保障全社会的体育参与和民主管理决策。还要加快协会的建章立制工作，转换运行机制。

1995年6月，国务院发布了《全民健身计划纲要》，把全民健身作为整个中国体育工作的三个重点之一。纲要提出，到2000年，初步建立适应社会主义市场经济体制的全民健身管理体制，初步形成人民群众广泛参与、充满发展活力的运行机制，建立起社会化、科学化、产业化和法制化的全民健身体系的基本框架。这些对策和措施都为体育产业的发展提供了广阔的前景和空前的机会。

为了转换管理体制和运行机制，推动运动项目管理中心的顺利运行，国家体委于1997年11月24日颁布了《国家体委运动项目管理中心工作规范暂行规定》，开始将一些体育产业管理职能赋予运动项目管理中心。1998年3月24日，新一届国务院全体会议决定将国家体委改组为国家体育总局，列入国务院直属机构。4月6日，国家体育总局挂牌，标志着新的机构正式开始运行。而这也标志着体育部门适时顺应自身职能变化和社会经济环境的变化，积极主动地在体育产业开发方面做出了成绩，推进了中国体育产业的发展。

三 产业政策规范期（1998～2008年）

（一）背景和目标

以中国体育彩票产业为标志，我国体育产业进入规范成长期。在这时期，“规范”与“阵痛”成为体育产业的两个命题：一方面，高增长率体现出了中国体育产业发展的勃勃生机；另一方面，不断产生的职权舞弊、规制失灵等问题也凸显了体育产业作为新兴产业的准备不足。因此，对于整个体育产业进行规范化、标准化以及法制化成为这一时期中国体育产业政策的主要特征。

（二）主要政策内容及评价

1998年4月，国家体委改组为国家体育总局，随后的1998年6月16日，国办发〔1998〕 52号文件《国务院办公厅关于印发国家体育总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》中规定，体育经济司的职能是编制体育事业的中长期发展规划；管理总局机关的财务工作和监督指导直属单位的财务工作；研究拟定体育健康娱乐、竞赛表演、训练服务、技术信息等体育经济、经营活动及体育市场管理的政策、法规草案；制定体育经营活动从业条件和审批程序；研究提出体育行业标准。

1999年3月，第九届全国人大二次会议上的《政府工作报告》提出要“积极引导居民增加文化、娱乐、体育健身和旅游等消费，拓宽服务性消费领域”，从倡导体育健身消费的角度肯定了体育产业发展的意义。江泽民在2000年10月11日中共十五届五中全会的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中指出，“引导文化娱乐、教育培训、体育健身、卫生保健等产业发展，满足服务性消费需求”，明确把体育健身作为一项产业，为体育产业的发展指明了方向。该建议还指出要“全面发展卫生、体育事业，提高全民健康水平。进一步改善城乡特别是农村卫生服务设施。加强预防保健。大力开展全民健身运动，发展竞技体育”。这说明，党和政府将体育事业、体育产业区别开来治理的思路，为体育产业的发展提供了明确的方向。

1999年11月，国家体育总局发布《体育彩票财务管理暂行规定》;2000年9月18日，国家体育总局又发布了《中国体育彩票全民健身工程管理暂行规定》，将体育彩票的管理纳入规范化轨道。

党中央明确提出，要引导文化娱乐、教育培训、体育健身、卫生保健等产业的发展，满足服务性消费需求。2002年7月，中共中央、国务院《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》（中发〔2002〕 8号）明确指出要“大力发展体育产业，积极培育体育市场，为扩大内需、促进就业、拉动经济增长、实现现代化建设发展目标做出应有的贡献”。体育产业的发展程度已经成为衡量一个国家经济与文化发展水平的重要标志。加快体育产业的发展是牢固树立和全面落实科学发展观的具体表现，也是在社会主义市场经济条件下促进我国经济发展和精神文明建设的迫切要求。

2002年，国家统计局对《国民经济行业分类》进行了重新调整。与以前的《国民经济行业分类》相比，体育产业已从卫生、体育和社会福利中调整出来，与文化和娱乐构成文化、体育和娱乐业。2003年5月，国家统计局印发了《三次产业划分规定》，对经济行业分类进行了重新调整，将体育产业与文化、娱乐业一起组成文化、体育和娱乐业，并列为第三产业。

2006年7月，国家体育总局颁布《体育事业“十一五”规划》（以下简称《规划》），向全社会展示了2006～2010年中国体育发展的前景和格局。《规划》包括了引言和9个部分，共60条，其内容涵盖了体育事业和体育工作的各个方面，从战略和宏观的角度提出了未来5年的阶段性目标和任务，并提出了切实可行的政策措施。

四 产业政策发展期（2008年至今）

（一）背景和目标

经过10年的规范期，中国体育产业已经形成了较好的发展态势。2008年北京奥运会成功举办之后，国内的体育产业逐渐走向成熟，进入了平稳发展的新阶段。

（二）主要政策内容及评价

2009年4月，国务院第58次常务会议通过了《彩票管理条例》，条例加强了彩票管理，规范了彩票市场发展，维护了彩票市场秩序，保护了彩票参与者的合法权益，有效促进了社会公益事业发展。

2010年3月，国务院印发《关于加快发展体育产业的指导意见》（国办发〔2010〕 22号），这是我国首份在国家层面上对体育产业进行规划梳理并提出目标任务的政策性指导意见。指导意见重点就体育健身市场、竞赛和表演市场、中介市场、体育用品业等六个方面提出了具体任务要求，还提出了推动体育产业发展的投融资政策、税费政策、无形资产的开发保护、市场的规范化管理、产业管理人才培养等七个方面的具体政策和措施。

2011年3月，《全国体育人才发展规划（2010—2020年）》（以下简称《体育人才发展规划》）经国家体育总局党组批准正式印发，此次出台的《体育人才发展规划》也是我国体育系统第一个中长期体育人才发展规划，是今后一个时期体育人才工作的指导性文件。《体育人才发展规划》的制定和实施，旨在通过加强对体育人才发展的宏观指导，以人才的优先发展促进体育事业发展和体育强国建设。同月，中共中央、国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，提出要加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。

2011年4月，国家体育总局印发《体育产业“十二五”规划》（体经字〔2011〕 178号）统筹“十二五”期间体育产业的各项工作，创造性地发挥体育产业在促进经济发展、社会和谐、文化繁荣等方面的独特作用，提升体育产业的整体发展水平。

2012年5月，国家体育总局颁布了《2011—2020年奥运争光计划纲要》，除了提出奥运会的目标之外，纲要还明确了2011～2012年中国竞技体育的其他任务，包括实现竞技体育重点突出、内部各门类均衡发展，提高竞技体育人才队伍综合素质，推进竞技体育体制改革和探索中国特色的职业体育发展道路等。

2012年11月，科技部、国务院国资委、中华全国总工会《关于确定第五批创新型试点企业的通知》（国科发体〔2012〕 1062号）将泰山体育产业集团有限公司作为第五批创新型试点企业之一，给予鼓励。2012年12月，国务院印发《服务业发展“十二五”规划》，要求大力发展生活性服务业，其中提及要鼓励发展健康服务业、体育产业，大力发展国内旅游，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游，走内涵式发展道路，实现速度、结构、质量、效益相统一。2013年9月，国务院发布《关于促进健康服务业发展的若干意见》，支持发展健康体检咨询、全民体育健身、健康文化和旅游等多样化健康服务。上述产业政策表明，创新产业、旅游产业、健康产业以及生态产业等西方体育产业理念开始纳入我国体育产业的理念框架之中，对于中国体育产业的理念转变、产业发展趋势都有着积极的影响。

2008年至今的体育产业政策，基本上由多个部委联合签署发布，预示着体育产业开始走出体育部门，在更广泛的范围内产生影响。体育产业的相关政策也逐渐走向成熟，与娱乐产业、旅游产业和制造业等产业政策进行融合，共同发展。

政策激励是我国体育产业快速发展的主要因素，表3-1列出了改革开放以来我国出台的相关体育产业政策，有些能够为体育产业发展扫清法律规范和政治体制上的障碍，例如彩票发行管理、竞技赛事规制以及体育设施标准规范等强制推动型政策；有些能够调动、引导各方投资进入体育事业领域，例如税收抵免、政府财政补贴以及金融支持等引导激励型政策。当然，还包括体育产业标准、产业规划以及产业研究等辅助配套型政策。

随着体育治理体系和治理能力现代化的推进，体育产业政策决策科学化也开始逐渐纳入规制设计之内。2014年10月，国务院发布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕 46号）文件，标志着我国体育产业开始着重强调政策的现代化、科学化内涵。例如，政策文本中的指导思想强调要“……解放思想、深化改革、开拓创新、激发活力，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，加快形成有效竞争的市场格局，积极扩大体育产品和服务供给……”，肯定了体育产业走市场化的战略方针，并强调市场逻辑是体育商品和服务资源配置的主要归依。尤其是在基本原则上，要求“加快政府职能转变，进一步简政放权，减少微观事务管理。加强规划、政策、标准引导，创新服务方式，强化市场监管，营造竞争有序、平等参与的市场环境……”，说明在未来一段时间内，我国体育产业政策中政府将从以往的全能型管理模式，转向注重提供规划与标准的引导型治理模式。“发挥市场作用。遵循产业发展规律，完善市场机制，积极培育多元市场主体，吸引社会资本参与，充分调动全社会的积极性与创造力，提供适应群众需求、丰富多样的产品和服务。”揭示了我国体育产业将在资本吸纳、投融资机制建设以及市场主体多元化方面创造更为宽松活跃的氛围。“创造发展条件。营造重视体育、支持体育、参与体育的社会氛围，将全民健身上升为国家战略，把体育产业作为绿色产业、朝阳产业培育扶持，破除行业壁垒、扫清政策障碍，形成有利于体育产业快速发展的政策体系……”，明确了体育产业的产业定位，同时强调了产业政策效率问题。“注重统筹协调。立足全局，统筹兼顾，充分发挥体育产业和体育事业良性互动作用，推进体育产业各门类和业态全面发展，促进体育产业与其他产业相互融合，实现体育产业与经济社会协调发展……”则从我国宏观产业结构来归纳，将体育产业作为我国高附加值产业中的一环来进行明确，同时也强调了体育产业门类和统计标准科学化的重要性。

“以史为鉴，可以知兴替”，透视我国体育产业的政策历程，可以发现以下三个特征。一是政策目标呈现持续更替的态势。在一段时间以内，相关的产业政策并不是以产业自身的发展为导向，而是以党和国家宏观政策为指导制定的。二是政策工具单调且缺乏部门联动。大部分的体育产业政策是由国家体育总局以部门规章的形式进行出台，缺少和土地、行业、税务等相关主管部门进行合作。三是政策的连续性和波动性并存。我国体育产业政策在20余年的演进历程中，既保持了一定的连续性，同时也常有波动。以互联网销售彩票为例，从2002年至今屡次禁止，又数次开放，而且这些政策带有一定的随意性。

中国体育产业作为新兴产业，其发展不过20多年。从1987年至1992年的5年产值16亿元到2010年后年均产值的2000多亿元，可以说是交出了一份优秀的答卷。中国体育产业在飞速发展的同时，依然面临困境，甚至一些微小的波动都可能导致产业内部的巨大震动。在产业环境逐渐走向稳定的今天，体育产业政策面临的是更加碎片化的市场时代，这也要求产业政策作为市场杠杆的运用要更加科学化、系统化，要跳出体育看体育，才能够让体育产业政策为体育产业发展服务、为中国“体育强国”建设服务。

第二节 中国体育产业政策的公共政策学分析

2010年3月，国务院办公厅颁布了《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》（以下简称《指导意见》）。这是中国首份在国家层面上对中国体育产业进行规划梳理并提出目标任务的政策性指导意见，被业界称为指导体育产业发展的国家最高级别的文件。

在《指导意见》颁布后，各地区纷纷召开体育工作会议，结合地方体育发展的实际情况，制定了本地区《关于加快体育产业发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）。本书通过查阅北大法意网政策法规数据库和国家体育总局公开的地方立法文件，并结合各省、自治区、直辖市政府网站和体育局网站，经统计，截至2013年已有17个省、自治区、直辖市依据《指导意见》颁布了本区域的《实施意见》。本书依据陈振明在《公共政策学——政策分析的理论、方法和技术》一书中对政策内涵的界定：政策是由特定的主体制定或执行，并为实现特定的政策目标而采取的一系列行动或所规定的行为准则。从政策的三个基本要素——政策主体、政策目标、政策措施出发对地方体育产业的《实施意见》进行分析能够较好地把握政策内容的全局。

一 地方《实施意见》的出台情况

根据搜集到的资料，笔者对各地区《实施意见》出台情况进行了整理（见表3-2），从表3-2中可以看出，截至2012年底，共有17个省、自治区、直辖市（其中东部地区8个，中部地区4个，西部地区5个）先后颁布了本地区的《实施意见》，对发展体育产业的目标任务、政策措施都进行了设计安排，表明了地方对体育产业发展的重视；14个省、直辖市（其中东部地区3个，中部地区4个，西部地区7个）并未颁布诸如《实施意见》等正式文件。从对国家文件的回应性看，东部经济发达地区在贯彻体育产业发展政策，加快本地区体育产业发展的积极性明显高于中西部地区。而出台了《实施意见》的17个地区中除山东、湖北、广西、陕西4个地区外，其余的13个地区均参与了2008年9月至2009年6月由国家发展和改革委员会、国家统计局以及国家体育总局共同牵头组织的第一次全国体育及相关产业调查工作，可见此次体育及相关产业的统计调查工作对地方贯彻落实体育产业政策有积极影响。

从已有政策文本的颁布机构看，出台意见的17个省、自治区、直辖市均由省、自治区、直辖市人民政府办公厅颁布。从颁布时间看，最早颁布文件的是浙江省，在国务院办公厅《指导意见》颁布后不久就颁布了本省的《实施意见》，说明对《指导意见》回应速度最快。其后是江苏省和陕西省，分别在2010年10月和11月出台了本地区的《实施意见》。从名称上看，基本上援引了国务院办公厅《指导意见》名称，只是将“指导意见”替换为“实施意见”，并在《实施意见》前添加了省、自治区、直辖市名称，变为了《××省、自治区、直辖市关于加快体育产业发展的实施意见》。

二 《实施意见》的政策目标分析

政策目标是政策制定者凭借决策手段所要取得的成效，是政策的出发点和归宿。政策目标里实际上就隐含着所要采取的政策方案和措施该如何制定。政策目标在各地方《实施意见》中表述为“总体思路、发展目标、重点任务”等，各地在《实施意见》中都结合了本地区体育产业发展的实际情况，就体育产业的发展目标和重点任务进行了不同的谋划。

首先，各地区《实施意见》遵循了《指导意见》的基本方针。各地《实施意见》都要求以科学发展观为统领，坚持以人为本，努力满足广大人民群众日益增长的多元化、多层次的体育需求；建立多元体育产业体系，努力向人民群众提供健康丰富的体育产品。在此基础上，各地也强调将促进体育产业发展作为地方经济发展的重要增长点并成为提高本区域人民群众身体素质的重要支撑。各地的工作方针在形式和内容两方面略有差异。在形式上，河南、江苏、陕西、四川、山东、青海、上海、黑龙江、河北、安徽、广西、浙江、福建、江苏、山西都没有使用“工作方针”，而使用的是“总体思路”、“总体要求”、“指导思想”作为标题。在内容上，《指导意见》中“以科学发展观为统领，满足人民群众日益增长的多元化体育需求；坚持体育事业与体育产业协调发展，增加体育市场供给；规范体育市场秩序，加强体育市场法制化建设”的基本方针在各地区《实施意见》中都得到体现。江苏、陕西、四川、山西在《指导意见》的基础上有一定延伸，指出要“抓住转变经济发展方式的机遇，将体育产业培育成省经济社会发展新的增长点”，福建省利用本省强势的体育制造业带动体育本体业，着力把体育产业培育成现代产业体系中具有较强辐射带动作用的战略性新兴产业；一些地区的总体思路也体现了当地的特色：河北结合地区规划，提出着力打造“环京津体育健身休闲圈”；黑龙江大力发展冰雪体育产业；云南省以中国云南高原体育基地建设为主轴，大力促进体育产业与旅游、文化等产业协调互动发展。

其次，各地对体育产业发展目标作了不同的设定。与《指导意见》提出的“到2020年，培育一批具有国际竞争力的体育骨干企业和企业集团，形成一批有影响力的体育产品品牌；体育产业就业人数比例提高；体育产业增加值占GDP的比重提高”的战略性目标一样，各地区将“培育知名体育企业，打造地区体育产业品牌，提高体育产业增加值并增加体育产业就业人数”作为体育产业发展的目标，但是各地在要达成的目标上存在差异，这与各地体育产业发展基础及实际状况相关。黑龙江、上海、广西、山东4个省提出了“体育产业增加值在国内生产总值中所占比重明显提高，体育服务业在体育产业中的比重明显提高，居民人均体育消费显著增加，体育产业从业人数占全社会就业人数比例明显提高”的定性指标，但是对发展目标没有量化。其余地区均提出了可量化的体育产业发展目标，其中，河南、陕西、四川、河北、浙江、山西、青海、北京、安徽、广西还对未来10年的发展目标进行了以5年为界的两阶段分解，提出了每个阶段在体育产业基地建设、体育产业增加值、体育产业就业人数方面要达到的目标。从设定的体育产业增加值占各地生产总值的比重目标看，经济发展水平较高的东部沿海地区的目标基本高于中西部地区。其中设立目标最高的是福建省，提出了到2020年，力争使体育产业增加值占全省GDP的4%以上，其次是广州、北京，为1.5%，江苏为1.2%，浙江为1%。在中西部地区中，仅有陕西省提出了至2020年体育产业增加值占省GDP 1.5%的目标，其余地区的值都在0.5%～1.35%。

再次，重点任务呈现较强的地域性特点。各地区从《指导意见》中提出的六大重点任务出发，从打造体育产业品牌，发展体育健身市场、体育竞赛表演市场、体育用品制造业、体育彩票市场、体育场馆运营等方面提出了本地区体育产业发展的重点任务。从文本内容看，各地区都根据地区实际情况强化了本区域的地域特点。河南立足于少林武术资源，打造少林武术培训、太极拳交流大赛等重点项目；青海通过提升环青海湖国际公路自行车赛的影响力带动当地体育赛事经济发展，并积极创造条件打造高原体育旅游精品基地；北京市将夯实体育产业发展基础，培育体育市场消费需求等作为发展重点以强化体育产业市场体系；福建省提出了建设“晋江滨海运动休闲产业带”等11个重点体育产业项目，并详细阐述了每个项目的内容、布局及定位；云南省将建设以高原体育训练基地为基础的高原体育服务业作为发展的重点；海南省依托丰富的旅游资源将发展体育休闲旅游基地作为重点目标；上海重点培育F1中国大奖赛、网球大师赛、国际田径钻石联赛、上海国际马拉松赛、高尔夫球世界锦标赛、世界斯诺克上海大师赛等品牌赛事观赛旅游和体育休闲主题旅游，将上海打造成全国著名的体育旅游目的地。

三 《实施意见》的政策执行主体分析

政策执行主体是负责贯彻落实政策的组织或人员，是将政策资源贯彻到政策对象中去的施行者、组织者和责任者。政策执行主体对政策目标的实现起着关键作用。纵观17个省、自治区、直辖市的《实施意见》，除了福建、上海、广西外，其余省、自治区、直辖市在《实施意见》中对政策执行主体的表述多以“各级政府”、“各相关单位”、“各有关部门”、“各地”或者“体育行政部门”一带而过，有的甚至对政策执行主体只字未提。福建省是唯一对《实施意见》进行了工作任务分解的省份，为了各项工作任务的落实，福建省人民政府办公厅专门颁布了《关于加快发展体育产业实施意见有关工作任务分解的通知》，将每一项任务都落实到了具体的部门和县市。例如，在关于落实税费支持政策这项任务中，就指出了由“省财政厅、国土资源厅、物价局、国税局、地税局、体育局等部门，各设区市人民政府、平潭综合实验区管委会按职能分工负责”，在关于落实土地保障政策的任务中，就指出“省发展改革委、国土资源厅、体育局、各设区市人民政府、平潭综合实验区管委会按职能分工负责”，尽管所属部门的工作任务还可以细化，但是至少已经明确了哪项政策应该由哪些部门去落实，明确了各部门的任务分工。此外，广西在《实施意见》中提出了由“自治区体育局牵头成立体育产业发展厅际联席会议制度，自治区发展改革委、工信委、民委、财政厅、国土资源厅、环保厅、住建厅、商务厅、文化厅、地税局、工商局、统计局、旅游局、金融办、投资促进局、博览局等相关单位组成，定期研究协调体育产业发展有关问题，推动体育产业加快发展”。上海市提出了“发展改革、经济信息化、科技、财政、人力资源社会保障、规划国土资源、建设交通、商务、教育、文广影视、税务、工商、旅游、金融、统计、新闻等部门要切实履行职责，发挥职能作用，支持体育产业创新发展，创造有利于体育产业的投资和发展环境。体育部门要切实承担对体育产业发展的战略研究和规划、政策制定、优化环境和规范管理等职责，协调解决体育产业发展中的实际问题。市体育部门可设立体育产业职能机构，加强宏观管理和行业指导，区县设立相应的管理机构，进行具体管理”。

四 《实施意见》的政策措施分析

政策措施是政策执行过程中具备可操作性的一些方案或方法。各地《实施意见》基本沿袭了《指导意见》中的政策措施，从财政、税收、土地、金融、设施建设、体育知识产权保护、人才培养、规范体育市场等方面支持体育产业发展。在政策措施上比较有新意的是江苏、四川、青海和上海。江苏省提出了设立体育产业发展引导资金扶持体育产业发展，同时还指出要对资金的投入产出进行评估和监测，这就对资金的使用起到了约束作用，有利于提高资金的使用效率；四川省将体育人才培养纳入了《四川省中长期人才规划纲要（2010—2020年）》，培养体育产业企业家队伍，足见其政府在体育人才培养方面的支持力度；青海省为引进外资支持当地体育产业发展，避开了“依照相关法律规定给予税收优惠”的泛泛之言，提出了实实在在的体育产业税收支持政策，对新引进的省外体育企业，自生产经营之日起3年内免征房产税、城镇土地使用税；福建省在《实施意见》文件之后，附了详细的该省将建设的11个体育产业重点项目，并对项目定位、项目布局与运营、项目建设的具体内容以及项目建设年限都作了详细介绍，使各地的政策落实过程一目了然，从而对政策计划心中有数，有利于政策的快速落实。

通过对地方《实施意见》政策目标、政策主体以及政策措施的分析可以看出，我国地方体育产业政策呈现以下两点特征。首先，全面遵循《指导意见》的精神指引。尽管各地区体育产业发展的基础和地区经济发展水平不同，但各地都尽力遵循《指导意见》政策规范的要求，将《指导意见》中具有普适性和宏观指导性的内容移植到了本地区的《实施意见》之中，从而使地方《实施意见》在政策目标、政策措施方面与《指导意见》保持了一致。其次，各地能够结合本地实际情况进行一定拓展和延伸。在总体思路及政策价值诉求与《指导意见》保持一致的前提下，各地均能结合本地区经济社会发展和体育产业发展的实际情况，提出具有本地特色的体育产业发展目标和促进体育产业发展的政策保障措施。这种“宏观一致，微观多元”的格局不但保证了《指导意见》的宏观统领性，而且保证了各地《实施意见》的多样性与可行性。总体上看，各地区的《实施意见》都是在领会了《指导意见》精神的基础上经过认真思考才得以成文的。但是，不同省、自治区、直辖市的情况毕竟存在很大的差异，从以上分析可以看出各地《实施意见》的内容也存在一些不足，仍然需要有关政策部门进一步完善。

五 《实施意见》存在的问题

（一）政策目标口号化

政策目标只有清晰，才能给政策执行者提供指引。但是，在多数地区的《实施意见》中政策制定者并没有将体育产业发展的目标进行清晰的表述，仅仅是用“提高”、“增强”、“改善”等抽象的语言对体育产业发展目标进行陈述，目标量化程度不高。另外，目标的实现不是一蹴而就的，必须在不同时期中达成，部分地区以5年为界公布了至2015年和2020年的体育产业发展中期和远期目标，但对近期目标未提及。出现这样的问题的关键在于政策制定者未能对当地体育产业发展的实际情况进行调查取证，不清楚体育产业发展的目标是什么。虽然省一级的政策文件其政策目标还属于相对宏观的范畴，但是笼统的政策目标会给政策执行者的实践操作带来较大困难。因此，明确阶段性具体任务对处于稚嫩期的体育产业而言是十分必要的，同时，将发展目标量化更利于政策效果评估。

（二）政策执行主体模糊化

除了福建、上海、广西外，其余地区的《实施意见》都缺乏对具体部门具体负责的工作任务的确切表述，采用的“各级政府”、“相关部门”的表述方法使得政策执行主体模糊，执行主体不明确，在政策执行过程中就会造成“人人该管，人人不管”的状况，政策的执行效果就会大打折扣，而且还容易发生“有功归自己，有事归他人”的邀功和推诿现象。同时，对政策目标是否达成无法进行考核与问责。另外，在地方体育产业发展过程中，不同政策执行者之间的关系、责任顺序及其责任轻重程度在《实施意见》中都未言清，执行时难免会造成部门之间的矛盾与冲突。

（三）政策措施笼统化

为了保障政策目标的实现，需要政策措施支持，这也是保证《实施意见》得以顺利执行的手段。政策措施是政策具体应用的操作方法。在《实施意见》中，加快体育产业发展所需要的政策措施设计安排还很欠缺。多数地方《实施意见》虽然提及了“税收优惠”、“财政支持”、“用地优惠”等，但是在更进一步有关优惠的标准、优惠的领域、财政支持的份额上又显空白。对于加快体育产业发展的人才队伍建设，几乎所有的《实施意见》中均有提及，但是在人才队伍建设方式、建设渠道等重点环节上却又存在缺失。《指导意见》中提出了发挥体育产业的关联性作用，促进体育产业与其他产业的融合发展的要求，但半数以上地区在有关政策措施上并未对此有所呼应。政策措施上的泛泛而谈，难免给人隔靴搔痒之感，在执行过程中也就仅仅是草草应付，使得政策对体育产业发展的支持效应难以显现，笼统化的政策措施使政策执行者也无所适从。

各地《实施意见》在《指导意见》颁布后的一年之内陆续出台，体现出各地在落实《指导意见》上的积极性，以及对发展地区体育产业的重视。但是，从总体看，《实施意见》的内容相对简单，普遍呈现“内容少、不具体”的问题，内容不够系统，往往“概而论之”，对地区体育产业发展指导性意义不大。各地在制定《实施意见》时对国家政策中的精神理应强调，但是也存在“拿来主义”的倾向，对《指导意见》中的提法照搬不动，“依葫芦画瓢”与“囫囵吞枣”的做法并不利于政策的逐层落实。此外，政策的监督和评估是促进政策目标实现和提高政策效率的重要环节，政策监督和评估内容的缺失将会给政策执行过程中产生偏差的问责造成阻碍，这些内容在政策文本中应该有所体现，但仅仅在少数几个省份的《实施意见》中有所提及。

（本章作者：任慧涛）