第一篇 中国体育产业政策演进与环境分析

第一章 概论

美国次贷危机爆发并引起全球金融海啸，世界经济大环境的持续低迷反而促使全球化速度加快，国际产业格局进入震荡重组期。为了在新的世界经济版图、产业格局中拥有一席之地，全球主要国家积极从法律政策规制、市场机制、基础设施、政府服务、科技研发投入等方面进行配置升级。但是，许多国家尤其是发达国家针对提升国家软实力、国际竞争力的产业政策改革饱受经济自由主义者的批评，他们认为国家干预是资本主义理念的倒退。但不可否认，在全球金融危机过后，产业的合理发展需要国家宏观干预、政府政策引导已经逐渐成为普遍共识。

20世纪中后期，以职业体育为核心的体育产业逐渐进入产业运营成熟阶段，举办职业体育联赛的国家逐渐形成了收益丰厚的市场运作机制。自20世纪90年代以来，随着全球经济水平的提升，人们的物质文化生活水平不断提高，职业体育作为一种彰显人类优秀素质、体验人类身体美学的精神文化产品迅速流行开来，人类闲暇时间增多、民众健身意识增强等社会客观条件的产生，也极大地扩充了体育运动的参与人群，竞赛表演、体育用品、运动培训、体育传媒、运动员经纪等一系列衍生产品加入全球主流经济产品的行列。千禧年之后，体育产业在各个国家国民经济构成乃至世界经济格局中的地位更加举足轻重，见表1-1。

体育产业在2008年次贷危机之后的全球经济持续低迷期间的表现抢眼，已然成为产业全球化的新兴典范，尤其是在发达国家，体育产业逐渐从新兴产业跃升到支柱产业之列。普兰基特研究公司（Plunkett Research）报告显示，美国四大体育联盟——职业橄榄球联盟、职业篮球联盟、职业冰球大联盟和职业棒球大联盟在每个财年都能够获取200多亿美元的收入，相当于中国整个文化娱乐产业（包括电影产业、电视剧产业以及动漫产业）的年均总值。另以意大利足球甲级联赛、英格兰足球超级联赛、西班牙足球甲级联赛、德国足球甲级联赛、法国足球甲级联赛为代表的“欧洲足球五大联赛”为例，据四大国际会计师事务所之一的德勤会计师事务所（Deloitte Touche Tohmatsu）在2014年1月公布的《金元足球俱乐部报告》（ALL to Play for Football Money League）, 2012/2013赛季的欧洲足球联赛中收入最高的20家足球俱乐部总营业收入约为455.18亿欧元，从报告内容上看，在欧洲宏观经济条件萎靡不振的背景下，欧洲各地的职业足球俱乐部不仅没有任何疲软的态势，营业收入反而保持着近8%的强劲增长。

发达国家的体育产业外延广泛、类型多样，形成了以竞赛表演产业、运动休闲产业为主导，体育用品、体育旅游、体育传媒、体育商务与贸易等产业融合发展的良性运行体系。以英格兰的体育产业为例，2013年7月英格兰体育协会（Sport England）发布的《2010年英格兰体育经济价值报告》（Economic Value of Sport in England）显示，2010年英格兰体育产业总产值高达2122亿欧元，约占英格兰国内生产总值的1.9%，该比重也让体育产业超越汽车、电信、法律服务、会计/出版/广告和公用事业等产业成为英格兰十五大产业之一。其中体育培训、运动休闲服务经济总值约为585亿欧元，竞赛表演及赛事转播服务经济总值约为575亿欧元，体育教育、体育公共服务（Sport Eduction/Voluntary Provision）经济总值约为512亿欧元，体育器材及运动服装贸易等经济总值约为335亿欧元，体育博彩产业经济总值约为115亿欧元。

从全球体育产业分布来看，似乎存在一个较为尴尬的现象，那就是发展中国家体育产业普遍低迷，即便是宏观经济高速发展的中国，体育产业也主要依赖体育用品生产制造、零售与批发这两个“微笑曲线”的低端利润环节，见表1-2。

可以说，以中国为代表的发展中国家在“如何正确地、有效地从体育产业中获取收益”这一问题上面临着困难。这些困难的产生一方面来自西方发达国家，它们用已经达到的高标准、高专业度来评价处于雏形期的发展中国家职业体育产业，并输出诸如美职篮、英超联赛等高水平职业体育赛事商品来冲击中国体育市场。另一方面则来自中国体育管理体制自身。在中国经济转轨、社会转型、文化转制、政府公共服务职能强化的大背景下，中国体育产业及其政策如何规制这一议题具有极强的紧迫性。当前，中国体育产业政策存在结构不平衡、提供方式单一、运行机制不畅等问题，导致中国体育产业发展难以走向“政府主导、市场配置、社团参与、公众受益”的有效运营环境。中国体育产业如果想呈现法治化、市场化、民主化、公开化、多元化等发展趋势，需要中国做出明智的应对。因此，中国体育产业及其产业政策框架的理论研究，不仅对中国体育产业具有重要的实践意义，而且对亚洲、非洲地区发展中国家的体育产业也能够提供有益的参考。

第一节 选题依据

一 完善体育产业政策符合我国经济结构及产业结构调整与升级的方向

经济结构和产业结构不合理是目前中国经济发展存在的一个突出问题。从金融危机中走出的中国经济必须改变过度依赖外需和固定资产投资的增长模式，大力刺激国内消费，发展第三产业。2003年5月，中国国家统计局印发的《三次产业划分规定》将文化、体育和娱乐业并列为第三产业的一个重要组成部分。2008年中国第三产业增加值的比重仅为34.5%, 2012年这个比例增加到44.6%，但仍与世界发达国家普遍超过70%形成巨大反差。这就决定了我国产业结构调整和升级的重点是大力发展第三产业，这对体育产业的发展提出了更高的要求。

西方发达国家经济发展的历程表明，人均GDP从1000美元增长到6000美元是一个国家居民消费更新换代、休闲娱乐需求旺盛的时期。根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数在40%～50% 为小康，30%～40%为富裕。2008年中国人均GDP为3266.8美元，这一数字到2012年上升为6100美元。2008年我国城镇和农村居民的恩格尔系数分别为37.9%和43.7%。2012年，城镇居民恩格尔系数为36.2%，农村居民恩格尔系数为39.3%。这组数据虽然与发达国家30%以下的水平仍有距离，但也表明我国总体上已经进入休闲娱乐需求旺盛的时期，处于从小康向富裕过渡的阶段，这是体育消费市场繁荣和体育产业发展的重要条件。

自改革开放以来，我国从中央到各级地方政府为加快体育产业发展出台了一系列纲领性文件和扶持政策。2006年7月25日，国家体育总局颁布的《体育事业“十一五”规划》就将“完善体育产业政策”作为推动体育产业发展的重要路径，这是新时期中国大力发展体育产业的必由之路。2010年国务院办公厅《关于加快发展体育产业的指导意见》提出，“到2020年，培育一批具有国际竞争力的体育骨干企业和企业集团，形成一批有中国特色和国际影响力的体育产品品牌；建立以体育服务业为重点，门类齐全、结构合理的体育产业体系和规范有序、繁荣发展的体育市场；形成多种所有制并存，各种经济成分竞相参与、共同兴办体育产业的格局”，要求“各地区、各有关部门……抓紧制定促进体育产业发展的各项配套实施方案和具体政策措施，并在实践中不断加以完善”。2011年国家体育总局颁布的《体育事业发展“十二五”规划》提出，“十二五”时期体育产业的发展目标是“贯彻落实国务院办公厅《关于加快发展体育产业的指导意见》，进一步丰富和完善体育产业扶持政策，逐步推动建立与我国经济社会发展水平相适应的、具有中国特色的体育产业体系，以满足广大人民群众日益增长的多层次、多元化、多样性的体育消费需求”。这些政策在现实中的实施绩效以及政策的科学性是我国体育产业发展顺利与否的关键，也是进行研究的主要依据。

二 研究体育产业政策是把体育产业培育成国民经济新的增长点的需要

国家体委于1995年6月16日下发《体育产业发展纲要（1995—2010年）》，指出要制定和完善体育事业经济政策，为体育产业的发展提供必要的政策支持。随后，中共中央和国务院也对体育产业的发展提出了明确要求。如2000年10月11日中共十五届五中全会的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中指出，“引导文化娱乐、教育培训、体育健身、卫生保健等产业发展，满足服务性消费需求”，明确把体育健身作为满足服务性消费需求的产业。

在国家体育总局的《体育事业“十一五”规划》中，体育产业被赋予了拉动消费、优化产业结构和扩大就业的职能。把体育产业培育成新的国民经济增长点成为体育部门的重要任务。规划明确提出要大力发展体育产业，指出我国体育产业总体上仍处于起步阶段，政策尚不完善，具体表现为市场管理有待进一步规范化，各体育产业市场主体的地位有待进一步明确，关系有待进一步理顺。

体育产业对于满足人民群众的精神文化生活需求、增进国民健康和提升国民生活质量具有不可替代的重要作用。研究体育产业政策，有利于推进体育产业发展，明确体育产业与其他产业的有机联系，从而使体育产业成为国民经济新的增长点。

三 调整体育产业政策是北京奥运会后深化我国体育体制改革的要求

2008年北京奥运会后，中国体育体制改革进入了新的时期，在推进体育科学发展、完善举国体制、加快体育改革的形势下，一些因体育产业政策体系混乱、结构失衡等而导致的问题成为社会关注的焦点，大力发展体育产业的呼声日益强烈。对此，我国各级体育主管部门已经予以关注，如2011年《体育产业“十二五”规划》提出，应“加大体育产业投融资支持力度。拓宽体育产业发展资金来源渠道。加大财政对体育产业的支持力度，鼓励各地通过设立体育产业发展引导资金或争取其他专项资金，采用贷款贴息、项目补贴、后期赎买和后期奖励等方式，对符合政府重点支持方向的体育产品、项目和企业给予扶持”,“落实相关税费优惠政策。积极争取在体育赞助、体育捐赠等方面的税收优惠政策，推动体育产业企业的水、电、气、热等基本费用收费标准的调整……”

但由于体育资源和权力长期以来过于集中于体育行政管理部门，民营、私营乃至外资企业参与体育产业受到诸多掣肘，相关体育产业协会等组织的行政化倾向还比较严重。类似问题与体育产业组织政策的缺失不无关系。同时，由于体育产业发展环境和条件的束缚，虽然已经有一些引领性的政策，但具体到操作层面，现阶段我国体育产业的投融资、税收、土地、定价等具有强制性的相关扶持产业政策还不成熟，也不成体系，与国外对体育产业的税收优惠政策形成了鲜明的反差。这说明中国体育产业结构政策尚未发挥其应有的作用，中国体育产业的发展存在东部发达、中西部滞后的区域不平衡状况。欠发达地区产业政策干预不足和发达地区干预过度的问题同时存在，客观上影响了我国不同区域的体育产业发展格局。

此外，全国各地只有少数经济较发达的省市开始建立体育产业统计标准及调查网络以及制定了有地区性但没有全国性的体育经纪人管理办法，全国性的体育产品和体育服务标准化工作刚起步不久，这对体育产业技术政策的调整与完善提出了迫切需求。

综上所述，北京奥运会以后的中国体育进入了体制改革的最佳时期，而体育产业政策的调整是体育体制改革的核心内容，必将为中国体育产业的进一步发展提供重要的制度保障。

四 评估体育产业政策是我国体育产业向战略性产业过渡的必要条件

党的十四大以来，历次党的代表大会文件和国务院的政府工作报告均把体育置于文化的范畴中进行论述，在大力推进文化产业的同时支持体育产业的发展。2009年9月26日，经国务院常务会议讨论并原则通过的《文化产业振兴规划》全文发布，这是金融危机发生之后，中国公布的第11个产业振兴规划，其中在“重点任务”中专门提到，开发与文化结合的教育培训、健身、旅游、休闲等服务性消费，带动相关产业发展。

然而，与几乎同时起步的文化产业相比，体育产业存在水平不高、活力不强、规模不大、创新不多、绩效不高等问题，这与体育行政管理部门产业政策的科学性不够、缺乏政策评估环节和战略思考意识等有着密切关系。随着经济全球化的趋势日渐明显，中国文化产业已经被赋予维护国家文化安全、增强中国文化国际影响力等任务，成为一项战略性产业，中国文化产业政策也随之上升到国家战略规划层面。

从加强国际体育交流、提高国民素质、提升国民生活质量、满足人民群众的健身娱乐需求等角度看，体育产业的主体属于第三产业的第三层次，应该通过政策引导等手段加大产业开发力度。然而，在文化产业界努力建设超大型国际文化产业集团的同时，体育产业领域目前只有北京、上海、广东等少数地区出台了扶持体育产业重大项目的相关政策。截至2013年年底，全国31个省、区、市只有8个地方政府出台了体育产业扶持引导资金政策。如北京市政府大力打造中国网球公开赛、上海市政府支持上海黄金田径大奖赛等，多数地区尚未出台扶持体育产业集团或体育产业重大项目的相关政策，国家层面上的相关政策更是空白。还比如，与文化部门扶持成立大型演艺集团的政策相比，体育竞赛表演业还存在行政垄断、竞争不充分、市场绩效低下等问题。从增强国家文化软实力和国际竞争力等角度看，如果给予有效的政策引导，体育产业也具有上升到国家战略性产业的可能性和可行性。因此，有效评估当前中国体育产业政策的绩效，是推动中国体育产业向国家战略性产业过渡的必要条件。

第二节 立题背景

一 各行业争相寻求国家产业政策支持

党的十六大以来，国内出台了一系列产业发展规划与相关扶持政策，围绕推动从第三产业、现代服务业到文化产业、旅游业、家电业、汽车业以及大量的战略性新兴产业的发展，国务院及其所属部门和各级地方政府纷纷出台了大量政策文本，显示了政府推动产业发展的强烈信号。

这些政策的出台，一方面是政府经济调节、市场监管基本职能的体现，另一方面也体现了各行业、部门寻求经济强力发展的高度自觉性和主动性。

在这些层次不同的各级各类政策中，体育产业政策显得十分不起眼。主要是政策文本的层级比较低，与旅游产业由国务院直接发文不同，2010年国务院办公厅《关于加快发展体育产业的指导意见》是由国务院办公厅发文的。对比《国务院关于加快发展旅游业的意见》，体育产业的发展政策被冠以“指导意见”，也表明体育产业政策的层级相对较低。

而隐藏在这些文本背后的是，体育产业尚未获得明确而清晰的产业扶持政策。例如，旅游产业被国务院界定为“战略性产业”，文化产业的发展目标是成为国家“支柱性产业”。与之相比，体育产业的政策优惠就可以说微不足道。在服务业不断受到重视之际，具有维护全民健康重要功能的我国大众健身产业始终没有走出经营困境，全国各地不时传出经营性健身场所关门倒闭的消息，在美国占据体育产业收入半边天的大众健身产业，在中国体育产业收入中的比例不到1/4。相关政策对此虽有关照，但依然无法对体育健身企业等运营主体降低成本起到实质性的推动作用。

问题随之而来，政府该不该专门出台针对加快发展体育产业的政策？这些政策的层级该有多高？政策对体育产业的扶持或优惠力度该有多大？在各类产业政策中，体育产业政策有无特殊性？体育产业政策与其他相关产业之间的关系如何？

诸多问题涉及国家产业政策的必要性、合理性与科学性，涉及政策组合的规则与要求，涉及体育自身特性及体育事业和体育产业的关系等一系列重大问题。

二 体育产业政策缺失和孤立现象突出

与欧美众多发达国家及日韩等亚洲国家相比，中国体育产业总值占GDP的比例还很低。2008年北京奥运会以后，中国体育产业甚至呈现某种程度上的倒退，一个基本表现是中国众多体育用品企业遭遇库存过量、销售不畅、价格低迷、门店萎缩、市值缩小、人才流失、品牌贬值等众多困境，这个过程一直持续到2013年年底，至今仍不见回暖的迹象。由于体育用品产业从业人数、收入、产值等在我国体育产业中占有很大比例，其衰微之势严重影响我国整个体育产业的发展。

与此同时，我国在北京奥运会以后体育改革的力度有限，虽然承办国际体育赛事的热情略有下降，但中国依然被世界著名的体育营销公司Sportcal评为世界上最热门的体育赛事之国，北京和上海在全世界体育“赛事之都”中的位置也居于前列。不过令我们有些伤感的是，大众健身市场并没有随着“全民健身与奥运同行”活动而振兴，在鸟巢举办的曾经门票销售收入过亿元的意大利超级杯赛也因为各种原因被中断，加上鸟巢在运营一年以后被北京市政府收回经营权，深圳大运会以后体育部门收回部分本来委托经营的体育场地，不少人大代表和政协委员对全运会、亚运会、奥运会之后部分场地闲置状况的质疑，直接把我国体育产业发展的缺陷暴露在广大民众面前。而在这个过程中部分政府和体育行政部门的做法也引起了人们对于体育政策孤立和缺失等现状的思考。

体育事业和体育产业的关系如何？体育事业该不该为体育产业服务抑或体育产业该不该为体育事业服务？中央政府将大部分体育彩票公益金用于统筹而不是回报体育的合理性如何？体育赛事举办中的政府干预应该把握什么火候？大众健身产业该不该任其自生自灭？对这些问题的思考是本研究过程中须臾不敢忘记的。

三 国外体育产业体系经验值得借鉴

仅从目前欧美发达国家和日本等亚洲发达国家经历的现代化过程看，中国用较短的时间快速提升了国民经济发展水平，并在经济、政治、社会、文化、生态文明等协同发展中走出了具有中国特色的现代化道路。但是从体育产业发展看，中国与多数欧美发达国家和日本、韩国等亚洲国家还存在不小的差距。这种差距虽然表面呈现在体育产业产值占GDP的比例上，但更深层的问题在于，我们的体育产业体系还不完备，体育产业发展机制尚不健全，体育产业内生动力严重不足。

以美国为例，该国的大众健身产业、职业赛事表演产业、体育传媒产业、体育赞助和中介产业、体育场馆运营业、体育用品制造和销售业等均形成了一个完备的体系，各产业间形成了有机联系，体育产业与国民经济其他行业的发展也相得益彰。比如2011年，美国四大职业联赛的收入大约为240亿美元，大众健身产业收入为2140亿美元，体育产业直接从业人员达130多万人。美国的大型体育场馆依托职业联赛运营，在冠名、赞助、门票等收入支撑下运营效率高，收益稳定；公园和社区里的体育场地多数免费开放，极大地保障了公民的健身权利，网球等少数收费项目价格低廉，社会效益明显。可以说，美国基本上不存在运营困难和亏本经营的体育场馆，实现了体育公益性和产业性的完美统一。

欧美政府对体育产业的各项优惠政策能否在中国实现？土地、金融、财政等政策是如何出台并支撑体育产业发展的？娱乐、休闲、健康等其他领域的政策是如何影响体育产业发展的？欧美职业体育、社会体育、学校体育是如何实现有机联动并实现良好经济效益和社会效益的？对这些问题答案的求索是本研究的一个重要任务。

第三节 研究综述

从全球范围上看，政策越来越成为国家政府发展体育事业、促进体育经济价值发挥的主要工具，引起了欧洲国家、澳大利亚、加拿大等发达国家诸多学者的关注。霍林汉（Houlihan）对各个国家体育发展与体育政策之间的关系保持着持续关注，并尝试从多个视角对体育政策的工具性及其性质进行解读。许多研究者也不断地对体育政策的出现、发展、相互关系以及文本内容进行深入分析，甚至对体育政策存在的意义本身进行研究。博伊斯（Bloyce）和史密斯（Smith）则通过对青年体育、社区体育以及精英体育发展的研究，阐释了体育政策的效应。斯图尔特（Stewart）、尼克里森（Nicholson）以及史密斯（Smith）等人则通过厘清澳大利亚体育政策的历史演变，提出了一个澳大利亚体育正是因为政府的“顶层设计”（better by design）而走向日趋强大的理念。豪伊（Hoye）和霍林汉（Houlihan）则从澳大利亚体育政策和体育发展之间实践经验分析出发对体育政策的效用进行了解读。

西方发达国家的体育政策主要集中在通过合理运用体育的经济价值来促动体育活动本身的开展。与上述研究具有很大差异的是，对于以生产建设、经济发展作为政府工作重心的发展中国家来讲，体育政策研究的重心更多地聚焦在“如何刺激体育产业”以及“如何通过体育产业获取丰厚利润”这些方面。但是很明显，这种研究在体育政策中很少涉及，尤其是关于发展中国家的体育市场规范、产业鼓励等方面的内容。

在产业发展和产业政策理论及其互动方面，国内学者进行了较深入的研究。芮明杰，张平、王树华等通过梳理主要国际国内理论及其观点，将产业经济发展观点和经济学理论联系起来，进而对产业结构、产业布局、产业组织以及产业技术方面的政策进行全面的解读。F. M．谢勒在《产业结构、战略与公共政策》中秉承哈佛学派的思想，认为要想获得理想的市场绩效，必须通过公共政策来直接干预盲目的市场行为、改善不合理的市场结构，谢勒利用SCP分析范式对美国诸多产业进行了实证研究，全面检验了哈佛学派的产业组织理论。孙彦红从概念界定、演进历程、基本内涵以及运作机制等方面出发，对欧盟产业政策进行了分析，并以汽车、服装以及通信产业为个案形成了较为系统的实证研究。

在中国产业及其政策分析方面，马晓河首先对中国改革开放后产业结构、产业政策的演变进行了厘清，进而总结出产业结构变动的一般规律，并通过行政区域、行业领域等诸多实践实证分析了产业结构变动与产业政策之间的互动关系。陈瑾玫对改革开放以来中国产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策进行了政策效应的分析和评价。从理论上看，这种政策效应分析评价模型对于体育产业政策具有一定的借鉴意义。陈玲通过对我国集成电路产业的实证研究发现，体制障碍、共识决策是导致产业政策失效的重要原因，并进而转入对“共识”这一中国产业政策过程中的核心概念的讨论，提出中国产业政策过程中“制度—精英”这一双层决策理论的概念。赵英对“十五”以及“十一五”期间中国诸多产业领域的政策演变梳理，进而总结出产业政策在我国宏观经济调控中的作用和运作机理。

赵嘉辉梳理了美、英、法等国家的产业政策历史演进之后，从经济基础、产业发展以及国际竞争三个方面辨析了产业政策存在的必要性，并阐释了产业政策干预强度及其有效性等议题。最后通过对中国宏观产业政策的历史考察，进行了政策效应的评估并提出改进建议。赵嘉辉的产业政策“国际层次竞争论”对于中国体育产业及其发展战略方向应有的全球视野提供了理论支撑。江小涓从全球产业政策理论研究引介出发，解读了20世纪末期中国产业政策及其实际效应，在“十二五”时期中国特色社会主义市场经济逐步完善的背景下，我国产业政策的关照重点及其选择原则。

在体育产业政策研究方面，不仅有针对体育产业组织、结构、技术等政策理论分析类的研究，还包括以运动竞赛表演业、体育用品业、体育广告传媒业、体育场馆建设与经营、体育国际商务与贸易等实践调研方面的研究。

周小洪等认为体育产业结构政策是指为达到最佳的体育产业结构而实施的政策，他通过对体育产业结构政策的分析阐明了体育产业政策目标和政策手段。吴超林提出实现体育产业组织政策目标的手段主要有三种：一是控制市场结构；二是控制市场行为；三是直接改善不合理的资源配置。曹可强提出体育产业组织政策是政府为优化体育产业内资源的合理配置，处理体育产业内企业间的关系，实现体育资源的有效利用，从而推进体育产业发展所采取的政策总和。此外，曹可强还以发达国家体育产业政策实践为借鉴，提出我国应优先发展健身娱乐业和竞赛表演业，扶持体育场地服务业、体育经纪业和体育金融保险业的发展，适度发展体育用品制造业、体育培训业和体育建筑业，鼓励体育信息传播、体育广告和体育商业服务业的竞争。吴超林等提出体育产业结构政策包括产业计划、经济立法、税收结构、预算分配结构、价格政策、信贷政策等调节系统，在执行这些政策时，要采用行政手段、法律手段和财政手段等。陈林祥提出为了促进我国产业结构优化，要以健身娱乐业为主导产业，带动体育产业结构的全面升级，重点扶持竞赛表演业和体育培训业，以竞赛表演业带动体育中介服务业和体育金融保险业，通过市场来调节体育用品制造业和体育用品销售业，适度发展体育彩票业。翁飚、李明峰、林耀生等在对福建省九地市进行调研的基础上，探讨了福建省体育产业的政策颁布和落实问题以及产业结构现状，提出了福建省体育产业结构最优化构想：提高体育服务业在体育产业中的比重；凸显地方传统体育项目优势；构建以非公有制为主导，多种经济成分并存的格局。

金融手段是优化产业结构的必要手段，一些学者对此也进行了研究。刘延平等认为解决经费不足的问题关键就在于如何进行卓有成效的体育融资。谭建湘、侯玉鹭认为应该建立“政府—社会团体—企业（个人）”多渠道的投融资机制。任保国、张华对我国体育产业资本市场投融资的发展现状与政策进行了分析研究，认为建立健全体育产业资本市场投融资机制是实现体育产业超常规发展的有效途径，现阶段实行体育产业资本市场投融资的条件已基本成熟。陈林祥对我国体育产业的布局特点进行了研究，认为体育产业在我国还处于起步阶段，各地要结合实际，围绕体育市场的需求，根据区域产业结构调整的要求，对体育产业发展从战略布局上做出政策性的选择。另外，一些学者根据部分地区体育产业发展实际，对体育产业布局政策进行了研究。辛利、周毅、王小康等对广东省体育产业的目标、体育产业的支撑体系以及体育产业布局政策、组织政策等问题进行了探讨。吴超林、杨晓生认为体育产业技术政策是国家对体育产业技术发展进行指导、选择、促进与控制的政策总和，它以体育产业技术为直接的政策对象，是保障体育产业技术适度和有效发展的重要手段。体育产业技术政策的内容主要有两方面：一是确定体育产业技术的发展目标和具体计划，包括制定各种具体的体育技术标准、体育技术发展规划；二是技术进步促进政策，包括体育技术引进政策、体育技术推广政策、体育技术开发扶持政策。肖林鹏、蔡劲燕、杨晓晨等对体育中介的技术政策问题进行了系统研究，制定了《体育经纪人国家职业标准（试行）》，该标准依据有关规定将体育经纪人分为三个等级，包括职业概况、基本要求、工作要求和比重表四个方面的内容。该标准为体育经纪人的职业教育、职业培训和职业技能鉴定提供了科学、规范的依据。

从上述已有研究成果可以看出，关于各类体育产业政策的研究已有不少，但这些研究还存在以下三点不足之处。一是由于国内对于体育产业政策的内涵和分类体系的认识存在较大分歧，导致体育产业政策研究的系统性和层次性较差，主要还集中于体育用品业、体育中介业，以及体育投融资和体育产业结构与体育产业布局政策等领域，关于竞赛表演业、健身娱乐业、体育培训业等这些体育产业重要领域的产业政策研究还比较少；二是现有大多研究还局限于对体育产业政策的回顾和总结，定性分析多，定量分析少，这些政策为何出台、如何传导、实施效果如何等问题均未进行深入的研究；三是对体育产业政策下的子政策（如体育结构政策、组织政策、布局政策等）单独研究的不少，但研究它们之间关系的几乎没有，而这对于我国体育产业的发展至关重要，本书试图对此做些努力，以得到一些有益的结论。

第四节 研究目标

一 厘清体育产业政策的内涵和外延、作用与功能

“政”和“策”两字在我国古代汉语中是分开使用的。“政”通常具有“政治”、“政事”、“政权”、“正义”等意。“政”具有控制社会、管理国家事务、治理民众的意思。按照古代汉语的原义，“政”和“策”就是治理国家、规范民众的谋略或规定。英语中本没有“政策”一词，只有“政治”（politic），源于古希腊语中的“poiteke”，意为关于治理城邦的小学问。随着近代西方政党政治的发展，从politic一词逐渐演变出policy一词，具有“政治”、“策略”、“谋略”、“权谋”等含义。日本学者在翻译“policy”时，从传入日本的汉字中挑选了“政”和“策”二字组合在一起，译为“政策”一词。因此，我国现代汉语中的“政策”一词源自日本。

有论点认为，政策和法律具有明显区别，尽管政策和法律在阶级本质、经济基础、指导思想、基本原则、社会目标等根本方面高度一致。也有学者强调二者的联系，认为政策对法律具有指导作用，法律对政策实施具有保障作用。本书认为，政策和法规具有一致性，但其区别也不容忽视。政策由政府制定，法律法规由国家立法机构制定；法律具有稳定性，政策会因情势而变。

国内外对于“政策”有多种不同的解释。公共行政学首创者之一、美国学者伍德罗·威尔逊认为“政策是由政治家，即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规”。在一般意义上，“政策”一词用来指某一行动者（指政府机构、官员或某一团体）或一组行动者在既定的活动领域中的行为。詹姆斯·安德森认为，“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”。卡尔·弗里德里奇认为，政策是“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一个既定的目的”。托马斯·戴伊的观点更直接，他认为，“凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策”。国内公共政策研究专家陈振明教授认为政策是“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南”。还有学者提出，我们不应该把政策看作只是某个孤立的决定，而应该把它看作由或多或少有联系的活动所组成的一个较长的过程，以及这些活动对有关事物的影响。体育产业政策大体属于产业政策和公共政策范畴，往往具有多维的分析角度，见图1-1。

“产业政策”是产业经济学的一个基本术语，代表着产业发展的规范体系。人们通常将产业结构、技术、组织、布局政策作为产业政策的主要内容。还有人把产业结构政策和产业布局政策合称为产业关系政策，把产业技术政策和产业组织政策合称为产业运行政策，把产业全球化政策称为产业发展政策。产业政策的基本要求是关系政策优化、运行政策升级、发展政策完善，在此保障条件下推动产业的发展。

对于我们研究的体育产业政策而言，本书关心以下几个问题。

一是政策的范围与领域。体育在中国长期以来被视为福利，20世纪90年代以来一度被强调的是健身消费，直到2010年3月国务院办公厅发布《关于加快发展体育产业的指导意见》才出现国家层面的体育产业政策。此前有体育系统自身的体育产业政策，但无法站在国家政策层面干预其他领域的产业行为。我们的研究会描述这一过程，并阐释体育产业政策的调控范围越出体育系统的历史逻辑。而全国各省、区、市政府和体育部门出于自身需求而出台的大量体育产业政策文本，也凸显了政策范围与领域。

二是政策的系统与要素。体育产业政策所关联的不应该是体育系统自身单独的要素。任何一项体育产业政策不仅包括就某一问题通过某一项决定，还应该包括随之而来的配套决定。比如对于体育场馆运营的扶持政策，必然需要税收、土地、金融等政策的配套来保障。

三是政策的取舍和选择。公共政策往往指政府实际所做的事情，而不是打算做的或将要做的事情，当然也体现政策想做或不想做的取舍和选择。本书认为体育产业政策形式上可能是积极的，也可能是消极的。积极的体育产业政策指政府为解决某一问题而采取的主动行动；消极的体育产业政策指政府就人们要求政府处理某类事务而做出的不采取任何行动或任何做法的决定。对于中国体育产业政策而言，我们看到截至2013年有8个省、区、市有了体育产业引导和扶持资金，而其余23个省、区、市没有这项政策。

四是政策的激励和约束。很多公共政策往往建立在法律基础上，是政府意志的体现，具有权威性和强制性。但不少政策很多时候又体现为一种行为准则或规范，所以约束力较弱。比如中国的体育政策和体育产业政策的文本乃至国务院出台的《公共文化体育设施条例》《全民健身条例》中经常出现“应当”“鼓励”“提倡”等字句，但缺乏明晰的惩罚机制和明确的罚则，显得约束性和强制力不足，直接影响了体育产业的发展。

五是政策的协调和服务。体育产业不被认为是与国计民生直接相关的传统产业，其相关政策往往具有软约束的功能，具体表现在很多体育产业政策的功能往往体现在协调和服务方面。在体育产业的运作过程中，政府、企业、社团乃至教育和科研机构等是密切相关的利益相关者，存在复杂的互动关系。体育产业政策只有更加主动地协调各种利益相关者和服务于各利益主体，才能取得实效。与强制功能相比，体育产业政策可能更需要发挥协调和服务的功能。

二 促进体育产业政策的完善与实施

体育产业政策往往不是元政策，也不是基本政策，一般属于具体政策，主要是针对体育领域特定问题或某一体育产业领域的问题而做出的政策规定，是元政策的延伸和基本政策的具体化。

体育产业政策领域往往实质性政策较少，而象征性政策较多。实质性政策往往提供具体的、有形的资源或实质性的权力，或调整一些真正不利的条件和因素。这在体育产业领域很少见，比如2013年10月发布的八部委文件《关于加强大型体育场馆运营管理改革创新提高公共服务水平的意见》是一个层次很高的文件，但在具体的税费优惠政策方面，力度也十分有限，如提及“大型体育场馆水、电、气、热价格按不高于一般工业标准执行。各地可依法依规减免大型体育场馆建设和运营管理中的相关费用”。

从1995年《中华人民共和国体育法》到国务院办公厅2010年发布的《关于加快发展体育产业的指导意见》，从1995年的《体育产业发展纲要（1995—2010年）》到2011年的《体育产业“十二五”规划》，从国务院2003年的《公共文化体育设施条例》到2009年的《全民健身条例》，从现代服务业到文化产业，再到旅游产业，不少相关产业政策中都提及了体育产业。这些政策或直接或间接，或全面或局部，或笼统或具体，都具有推进体育产业发展的政策目标和意图，都提出了促进体育产业发展的手段和措施，都对体育产业加快发展提出了保障条件，但迄今为止，我国体育产业政策仍不能说完善。有些政策没有彰显体育产业的特殊属性使定位不够准确；有些政策没有考虑产业要素体系的完备而有片面性；有些政策对于部门协同推进考虑不周；有些政策对现实条件的认识不到位；有些政策甚至因为对产业发展影响因素不了解而起适得其反的作用；有些政策因为限于外部支持条件的欠缺而失去应有的效果。

当然，还有些政策因为对于利益格局和产业动力等的认识偏差而没法实施或者实施效果有限。比如体育彩票产业的发展在国家财政体制要求和体育行政主管部门的管理下多次出现曲折和反复，不少省市体育局因有不断增加的体育彩票公益金的收入而逐步丧失了推进体育产业发展的动力，使得一些体育产业政策在执行中大打折扣，“体育产业为体育事业发展服务”的理念使得体育部门对推动体育系统外体育产业的发展缺乏积极性，甚至在某种程度上起了阻碍体育产业发展的作用。比如大型体育赛事背景下某些政府部门对赞助商的压力、商业性体育赛事对承办者的审核和批准，客观上影响了体育产业的顺畅发展。

本书将切实推进相关体育产业政策的完善及确保其实施效果作为主要目标，从政策文本的科学性和专业性、政策手段的针对性和可操作性、影响政策的博弈关系和政策传导机制等角度进行研究，希望在阐释体育产业政策与体育产业发展的关系方面对体育产业政策的制定和实施提供一些指导和启示。

第五节 研究定位

一 追求完备性与系统性

一是总结中外体育产业政策的发展历程与历史经验，把握当前中国体育产业政策的历史基点和逻辑方位，正确理解中国体育产业政策的地位与作用，避免体育产业政策的缺失、错位、孤立。

二是系统梳理中国当前体育产业结构政策、组织政策、布局政策、技术政策的利弊得失，构建结构合理的体育产业政策体系，避免体育产业政策的无序、混乱、矛盾，科学制定中国体育产业政策。

三是本书进行科学组合，主要成员来自多个领域，工作领域包括政府管理部门、科研机构和企业实务部门，学科领域包括体育学、经济学和管理学等，年龄结构涵盖老中青各阶段。希望借助不同领域、学科和年龄成员的有机结合，产生创新性研究结果，探索出一条多学科人才协同合作的社会科学研究的新路子。

二 力求现实性与针对性

一是全面探讨不同业务领域、不同区域、不同层级体育产业政策的制定原则及其相互关系，把握当前不同体育产业政策制定和实施、评估的原则与方法，有针对性地解决体育产业政策干预过度或干预不足等问题。

二是广泛选择体育产业政策制定者和实施对象进行访谈、调研和分析，力求结论的可靠性和建议的可行性，帮助体育产业政策制定部门和相关体育企业深刻理解各主体间的对话性政策话语体系，从而增强制定产业政策的自觉性和落实产业政策的主动性。

三是综合运用博弈论、规制理论、计量经济学等分析工具研究中国体育产业政策的传导机制，力求从理论上完备体育产业研究的价值，从实际上体现体育产业政策制定的科学性和针对性。

三 寻求有效性与可靠性

一是深入分析我国体育产业政策的发展历程，揭示我国当前体育产业政策的现状，以产业经济学、体育学和法学的基本理论为指导，对我国体育产业政策的运行机理进行深入分析，揭示其运行规律，为我国的体育产业政策提供理论指导并力图为其他行业的产业政策提供借鉴。

二是对体育产业发达的欧美国家体育产业政策以及国内其他产业政策等进行经验借鉴。欧美等发达国家的体育产业发展良好，其产业政策的制定也非常成熟。国内其他一些领域的产业政策也有很多经验可供参考。本书通过系统的比较分析方法，提出优化我国体育产业政策运行模式的对策，从而为我国体育产业政策制定提供实践参考。

三是构建我国体育产业政策良性运行的支持体系。我国体育产业政策要发挥其应有作用，必须注重与外部环境的协调，寻求外部因素的支撑。本书认为影响我国体育产业政策的外部环境因素包括政治因素、经济因素、社会因素、技术因素、环境因素和法律因素等。本书研究了这些因素如何影响体育产业政策，并对这些因素之间如何相互影响进行分析。这种分析方法有助于使体育产业政策的制定更加合理化。

四是在系统划分我国体育产业政策门类的基础上，本书进一步分析了不同产业政策结构之间的关系，包括不同层级政策之间、不同业务领域政策之间和不同区域政策之间的关系。厘清这些关系的目的是准确理解我国体育产业政策制定和传导的过程，提升我国体育产业政策的科学性。

第六节 研究方法

一 文献资料法

国外体育产业政策对促进体育产业的发展至关重要，其相关政策对我国体育产业政策也有重要借鉴意义。为了解国内外体育产业政策的发展概况，本书对国内外的体育产业政策进行了梳理和归纳；从我国体育产业政策发展的历史进程中，揭示其中存在的问题，客观总结这些产业政策对促进我国体育产业发展所取得的成效；在体育产业相关政策的阐释中力求结合与美国、英国等国外体育产业政策的比较，归纳国外体育产业政策促进体育产业发展的有益经验。具体而言，本书文献资料的来源主要有以下几个途径。

一是通过网络及数据库收集资料。通过国际奥委会、国际单项体育联合会、Sportcal、国家体育总局、各单项协会、各省市体育局等官方网站收集相关资料；依托海外学者李明教授（美国）、陈礼教授（美国）、凡红教授（爱尔兰）等境外专家的学术背景和优势，重点收集整理国外体育产业政策方面的资料；通过ProQuest、EBSCO、Jstor、中国知网等国内外数据库查找相关的文献资料。

二是依托本书成员及相关人员在行政管理或行业协会的优势收集相关文献资料。具体受访者包括张弛（国家体育总局体育彩票管理中心原副主任、现财务管理和审计中心主任）、彭晓（国家体育总局体育器材装备中心原副主任、现体育基金管理中心副主任）、陈立基（广西体育局副局长）、宋凯（辽宁省体育局局长）、林军（江西省体育局副局长）、李辉（国家体育总局办公厅副主任）、邓旭（北京市体育局体育发展处处长）等。

三是依托本书成员在企业单位里的优势收集相关文献资料。具体通过江和平（中央电视台体育频道总监）、张庆（关键之道体育营销咨询有限公司董事长）、颜强（体坛周报社原副社长）、阮伟（中视体育娱乐有限公司前总经理）、张涛（探路者体育事业群总裁）、白厚增（北京康比特体育科技股份有限公司董事长）、张路（北京国安足球俱乐部副董事长）等收集关于体育产业政策实施效果方面的文献。丰富翔实的第一手资料为本研究提供了良好的数据支撑。

二 深度访谈法

深度访谈法是获取科学事实的一种基本方法。为了获取国内外体育产业政策制定者、执行者、被影响者等对体育产业政策的态度与看法，本书主要对以下几类人员进行了深度访谈。

一是对参与体育产业政策起草、讨论与制定等相关人士进行深度访谈。访谈对象包括国际奥委会市场开发委员会、国家法制委员会立法管理处、国家体育总局政策法规司（如政法司原司长张剑、理论处原处长李辉）、部分省市体育局或行业协会主要负责人，主要了解体育产业政策制定的最初动因、制定原则、政策意图、政策目标等。

二是对体育产业政策的执行与监督部门的相关人员进行深度访谈。访谈对象包括北京、江苏、湖北、湖南、青海等省市体育局、工商局、税务局等部门的体育产业政策贯彻执行及监督的相关负责人。主要掌握体育产业政策在贯彻执行过程中遇到的困难、障碍等问题，以及体育产业政策对体育产业的作用与取得的效果。

三是对受体育产业政策影响的企业或单位的负责人进行深度访谈。企业是各种产业政策的具体执行者，本书对北京、广州、深圳、武汉、晋江、成都、南昌、西宁等地的体育用品企业、体育场馆管理中心、体育经纪中介企业、体育健身娱乐企业、体育彩票管理中心、体育传媒企业等单位负责人进行了深度访谈。主要想从受众的视角来了解体育产业政策的被影响企业或单位对体育产业政策的意见、看法及总体评价等。对国内举办的一些著名的商业性常规赛事（如北京中国网球公开赛、上海大师杯网球公开赛）相关运营管理人员进行深度调研，本书了解并大体掌握了在体育产业政策从制定到执行、控制再到评价的整个过程中，不同环节的人士对体育产业政策的态度、意见、看法和建议，对体育产业政策的整个运行机制和作用机理有较客观和深刻的认识。

三 问卷调查法

为了收集各层级人士对我国体育产业政策的看法与态度，了解影响我国体育产业政策的因素和我国体育产业政策的发展趋势等，在深度访谈的基础上，本书设计问卷进行调研。

问卷调查主要分为两个阶段，第一阶段为探索性调研阶段，这一调研阶段选取的样本量比较少，调研的范围和领域局限在福建晋江的体育用品企业，从财政税收、金融等相关政策视角了解企业的态度；第二阶段为正式调研阶段，选择参加2013年全国体育产业工作会议的省、区、市体育局副局长和分管体育产业的处长、部分体育产业示范基地负责人进行调研。被测对象主要确定为体育产业政策的制定者、执行者及被影响者，调查内容主要是体育产业政策现状、体育产业政策的影响因素、体育产业政策未来发展趋势等。

通过问卷调查，本书了解并基本掌握了我国体育产业政策制定、执行及政策感知等方面的现状，了解并掌握了影响我国体育产业政策制定、贯彻执行及政策效应等的主要因素，形成了对我国体育产业政策执行力的基本判断。

四 博弈论分析

博弈论（game theory）是应用数学的一个分支，主要研究公式化了的激励结构（博弈）间的相互作用，是研究具有斗争或竞争性质现象的数学理论和方法，也是运筹学的一个重要学科。目前很多学科都应用博弈论考虑参与博弈个体的预测行为和实际行为，并研究它们的优化策略。但在体育产业政策的研究中，博弈论尚比较少见。

在研究我国体育产业政策内在结构的各个构成部分之间的关系及我国体育产业政策的运行机制时，本书使用博弈论进行研究。我国体育产业政策是一个多层次立体式的政策体系，我国体育产业政策不仅具有纵向的层级结构，还具有复杂的横向业务结构和区域结构。在纵向的层级结构中，包括国际层面的国际奥委会和各国际单项组织，国家层面的国家体育总局、各部委及各单项协会，地方层面的地方产业政策的行政管理部门。在政策的制定、执行及政策效应传导过程中，各利益主体为了自身利益的最大化，都会想方设法对体育产业政策施加影响力。因此，不同层次的体育产业政策之间具有不同程度的联系和冲突。在横向的业务结构和区域结构中，各个业务主体和不同区域主体为了自身的利益，在产业政策的制定和执行中都会不同程度地寻求自身利益最大化，试图使政策偏向自己，因此它们之间也存在冲突，这就是一种典型的博弈过程。

本书在对体育场馆经营、体育彩票产业等的研究中，将采用合作博弈（cooperative game）、默契博弈（又称非合作博弈，non-cooperative game）等多种博弈论方法，分析并厘清我国体育产业政策各构成部分之间的关系与冲突，研究各利益主体在体育产业政策制定、执行、发挥作用以及最终评价的整个过程中博弈力量、博弈路线、寻求博弈平衡点估量与确定的标准等，使博弈论研究的设想得到初步证实。

第七节 研究框架

（本章作者：易剑东、任慧涛）