一 社会政策与社会质量

努力提升社会质量、享受高质量的社会发展成果是人类追求的永恒目标，也是我们共同的梦想。为此，世界各国十分注重经济建设，大力发展社会事业，出台社会政策，解决民众的劳动、就业、养老、医疗、教育、住房等民生问题，社会政策成为助推社会质量建设的纽带，社会质量理念催生社会政策的创造性转化。

（一）社会政策的基本内涵

理解概念是理解一门学科的基础，从概念内涵与形式的变迁可以管窥这门学科的发展脉络。从政策过程理论看，社会政策的研究虽然有着较长的历史，但是，学术界对这个概念的内涵仍然没有达成共识，“甚至相当一部分人放弃从定义角度诠释这个概念，转而直接研究社会政策的基本主题”，尽管如此，仍有几个定义为大家熟知并认同，提出这些定义的学者分别是瓦格纳、马歇尔、蒂特姆斯以及迈克尔·希尔。

“社会政策”一词最早可以追溯至1873年德国历史学派人物为解决劳资冲突所组织的“社会政策学会”，迄今已有140多年的历史。1891年，瓦格纳（Adolph Wagner）在一篇论文中把社会政策定义为“运用立法和行政的手段，以争取公平为目的，清除分配过程中的各种弊害的国家政策”。这里，瓦格纳把社会政策功能发挥的责任主体归结到国家或政府身上，认为他们是社会政策制定以及社会政策执行的关键变量。该定义强调了社会政策的公平向度，把促进社会公平、清除结果不公平作为社会政策的价值尺度。显然，他提出的这个公平目标在一定程度上成为社会质量的集中体现。20世纪后半叶，伴随着经济学、政治学以及社会学等多学科视角的研究介入，社会政策日益成为一门独立性强和应用性广的社会科学学科，有效地指导各个国家的民生建设，促进各项社会事业更加公平、可持续地发展。

英国社会学家马歇尔（T. H. Marshall）在1965年出版的《社会政策》一书中指出，社会政策“不是一个有确定含义的专门术语”，它是指代那些“与政府有关的政策，这些政策涉及向公民提供服务或收入的行动，通过这些行动对公民的福利有直接的结果。因此，其核心由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成”。可见，在马歇尔看来，社会政策是那些与改善公民福利状况有关的政府政策，社会政策制定与实施的目的就是努力“运用政治力量取代、补充或改变经济系统的运行”，以达到经济系统自身无法实现的结果。马歇尔的这一定义埋下了社会质量的种子，无疑拓宽了社会政策研究的领域，规定了社会政策的研究目标。

马歇尔对“社会政策”的理解遭到了蒂特姆斯（Richard M. Titmuss）的反对。在蒂特姆斯看来，社会政策应当以一定的价值观为基础，它“全是关于是什么和应该是什么的”。社会政策关注的是“一系列社会需求，以及在稀缺条件下人类组织满足这些需求的功能”，人类的“这种功能”往往被称为社会服务或社会福利，它们不受“所谓的自由市场、价格机制、利益标准”的影响，是一种包括“社会福利、财政福利和职业福利”在内的更为广泛的社会供给。在他看来，狭义层面的福利只是“社会政策的冰山露出水面的部分”，而财政和职业福利则是“社会政策冰山的水下部分”，成为推动社会质量的支点与晴雨表，它们在社会政策建设中占据主体地位。

迈克尔·希尔从社会政策与经济政策相互关系角度出发，把社会政策当成“影响社会福利的政策行为”。社会政策应当包含“大福利”即广义福利，且与其他公共政策之间相互影响，相互作用。他认为，社会政策的基本特征在于“政府在把资源投向社会政策中的作用与政府在管理经济中的作用是紧密联系的，甚至前者要依赖后者；社会政策取决于经济运作或应该运作的方式。因此，具体的社会政策需要从它们与经济政策的关系上来理解”。

希尔发现，受经济自由主义思潮的影响，部分学者在理解社会政策与经济政策的关系上走向了极端。一些学者把经济政策当成社会政策存在的必要前提，认为社会政策是从经济政策当中派生出来的，它无法脱离经济政策而存在。例如，古典经济学家认为，“如果竞争不受控制，经济会对公共福利做出很大贡献。许多政府行为是出于急于干预、削弱市场经济的力量，要把决策的核心从市场转向政治。”在此种观点下，社会政策完全作为经济政策的附属品而存在。

从瓦格纳、马歇尔、蒂特姆斯、希尔等人对社会政策的理解来看，社会政策是一种旨在改善民众福利水平的政府行为或社会行为，是公共政策的重要组成部分。这些政策通过向人们提供服务或收入等形式满足大众的基本需求，社会政策本身包含着某种价值取向和价值判断。因此，社会政策应当包含“大福利”，它不仅表现为福利受众范围的扩大，也体现为随着时代的发展、社会需求的变化而不断更新和拓展那些“过去在人们眼中是异化的、小众的、不被人们所接受的”特殊福利需求。社会政策由此呈现以下三个特性。

第一，社会政策主体的多样性。“谁来提供政策”是社会政策所遇到的第一个问题。因为社会政策的实质是社会福利供给，它要通过社会福利的供给实现自身的政策目标，这就需要我们不断拓展社会福利的供给主体，不能局限于国家或政府这个单一的主体，企业、社区、组织、家庭乃至个人等同样是社会福利的有力提供者，这些主体发挥着十分重要的作用。因此，社会政策所涉及的主体十分广泛，包括政府以及各类组织及个人在内，社会政策由此就成为一种更加广泛意义上的社会福利供给。

第二，社会政策内容的指向性。社会政策是一系列与改善民众福利水平有关的政策安排。无论是马歇尔、蒂特姆斯还是希尔对于社会政策的理解都与社会福利密切相关，以社会福利的增进为落脚点，把社会政策作为在非市场领域解决民众实际需求的一系列制度安排，以增进社会福利水平这一政策目标。此时，社会政策就蕴含了社会质量取向。

第三，社会政策与经济政策的相互依赖性。社会政策与经济政策相互依赖，互为影响。社会政策尤其是社会福利政策的出台与实施有赖于一定的物质经济基础，社会福利项目的设置、社会福利水平的设定往往也要受到特定经济政策的影响。但是，社会政策也填补了经济发展过程中所未涉及的空白领域，解决了过分专注于经济发展所引致的社会问题，为经济发展创造更加优越的社会发展环境。

中国社会政策的研究起步较晚。改革开放以后的一段时间内，国内学者对社会政策的研究被经济政策研究所遮蔽。1986年，孙廷华在《从社会学的角度看上海市人口的合理分布——兼论社会政策的内涵和指导原则》一文中较早地对社会政策内涵进行了界定。他认为，社会政策有广义和狭义之分，广义的社会政策是指“统治阶级在社会各领域中制定的用以维持其阶级统治的所有政策的总和，当然也包括经济政策”，而狭义的社会政策是“与经济政策密切联系，在社会生活领域里发生影响的政策”。他的定义与苏联学者沃尔科夫的看法相差无几。20世纪90年代，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，社会政策从原来的“被经济政策所遮蔽”发展为“经济发展的补充”，而成为“国家为实现某个历史时期的路线、任务，达到一定目的而在社会生活和社会活动方面实施的有关行动准则”，社会政策日益变成“一种制度化的安排，是一种针对社会问题的集体行动”，它以“解决社会问题、化解社会矛盾”，“维护社会稳定、实现社会的良性运行”为导向，为经济建设提供良好的社会环境。实际上，社会政策应该有自己的“领地”，它应该“以公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径（但不是惟一途径）而制定和实施的一系列行为准则、法令和条例的总称”。

十六大以来，随着“构建社会主义和谐社会”战略任务的提出，社会政策的公共行动建立在社会合理性基础之上就显得“十分必要”，社会政策应该发挥其“财富再分配和社会福利供给的功能”，以“底线公平”“适度普惠”为原则，使人民共享改革开放的红利。这预示着，中国的社会政策开始逐步转向“民本主义与人本主义”，注重人的主观幸福感，“包容个人生活方式和观念的多元化”，它主要“以弱势群体为对象，以再分配为基本手段”，是政府“为了满足基本民生需要，调节社会财富分配、维护社会公平和社会稳定而在各项社会事务方面行动的总和”。作为一种同经济手段或经济政策相呼应的国家政策，其目的是“协调不同阶层或不同利益团体之间的关系，以减少社会冲突，增强社会团结”。这表明，社会政策是以政府为主导、整合各种社会力量以解决社会问题、增进社会福祉、促进社会发展而采取的准则、条例和法令。

（二）社会政策的价值指向

学者们对社会政策概念的界定不仅体现了他们的学科背景，而且蕴含着研究者的价值尺度，体现了特定的价值观念及价值取向。

首先，政策议题的提出包含着某种价值判定。社会政策议题之所以成为人们关注的对象，除了包含问题本身的“存在感”之外，还在于它的存在影响到了人们的工作或生活。在此过程中，政策问题的存在与否、政策的影响力如何，常常包含着价值判断的因子。

其次，从政策方案的抉择来看，社会政策的出台是各方力量博弈的结果。某项社会政策的出台必然牵涉众多的利益集团，各方力量基于自身利益的考量、从自身利益最大化角度出发提出政策问题的解决方案以供决策者决断。

再次，从政策的实施过程来看，社会政策的实施过程无不体现着价值判断的影子。受制于政策本身的不完整性，政策执行者总是容易做出有利于本地或本部门的政策解释，总会朝着有利于自身发展的政策方面开展行动。在这种解释与执行意图下的政策执行或多或少偏离了政策本身的意蕴，使政策结果朝着有利于利益相关的执行者方面倾斜。显然，社会政策本身必然包含着价值指向。

既然社会政策包含价值指向，那么紧接着的问题便是：社会政策的价值指向究竟是什么？我们曾经将社会政策理解为“一种旨在改善民众福利水平的政府行为或社会行为”，说到底，社会政策在于通过一系列政府行为或社会行为提高民众的福利水平。可是，“福利”一词本身又是抽象的、具有阶段性的，伴随着物质生活的极大丰富，在解决了人们温饱问题的基础上，“福利”这个概念就逐渐体现为改善民众的生活水平，提升民众的生活质量，它表现为人们在实现了物质文化生活所需之后，更多地关注生活的舒适度和满意度等精神层次的满足与评价，即生活得好不好的问题。

在追求生活质量的过程中，我们不仅需要通过发展经济、繁荣文化等手段促进生活水平的提高，满足人民群众日益增长的物质文化需求，而且需要促进更加公正合理的社会分配与再分配，确保经济发展与社会发展齐头并进。因此，提升社会质量、促进社会发展便成为增进民众福利的题中之意。这意味着，社会政策蕴含着某种价值尺度，它是以生活质量为抓手，努力提升社会质量，促进社会和谐发展，最终实现广大民众社会福祉最大化。

（三）社会质量的政策根据

“社会质量”一词起源于1997年欧洲学者为了应对经济快速发展所带来的“不断增加的乞丐、流浪汉和无家可归者”这一社会问题，以期“通过提升社会公正和社会参与”建成一个“在经济上获得成功”的同时“具有高度社会质量的社会”，并通过《阿姆斯特丹宣言》表现出来。它是对欧洲经济、社会发展严重不平衡现象的回应与思考，表达了欧洲社会努力通过社会政策的供给实现经济与社会协调发展的愿景。紧接着，一些欧洲学者成立了欧洲社会质量研究基金会（EFSQ），该基金会致力于研究如何推动社会质量概念体系的建设和推广，促进欧洲社会政策的完善。2006年以来，伴随着日本千叶会议、中国台湾会议以及南京会议等一系列亚洲社会质量国际会议的召开，社会质量理念开始为亚洲社会所熟知，并进一步指引着亚洲社会政策建设的前进方向。

第一，社会质量的提出是对社会政策基础的超越。社会政策通常以人民的福祉为基础，但这种福祉更多地集中于个人层面，它无法形成社会整体概念。而社会质量超越了个人福祉的狭小视阈，将对于福祉的追求范围扩展至全体社会成员。我们知道，社会质量的提出和倡导是在国家经济方面已经获得一定发展，传统社会发展观片面追求经济增长所引致的经济与社会发展不平衡的历史背景下，为了应对社会发展滞后所带来的失业率居高不下、贫富差距扩大等社会问题，从社会发展角度重新审视发展的内涵，摒弃“唯经济增长论”的发展观，强调经济政策与社会政策协调发展。因此，社会质量一出场便使社会政策跳出了个人福祉的狭小范畴，从社会整体的高度上探讨人类福祉的问题。

第二，社会质量的提出是对社会政策目标的超越。受制于经济发展的基础性地位，以往的社会政策更多地服务于经济政策，甚或是将社会政策定位为经济政策的一部分或补充，社会政策作为经济政策派生品的角色而存在。但是，社会质量的提出使社会政策摆脱了其作为经济政策的附属品的地位和角色，让人们开始重新审视社会政策作为一种独立的政策设置，具有与经济政策同等的重要性和使命感。社会政策的建设和完善不再是经济发展的补充，不再成为可有可无的制度框架，它的存在关系到社会环境的好坏、社会制度的合理与否、群众生活幸福感的增减、社会和谐是否，因而与经济政策相互影响、相互依存，任何一方偏废都可能引致社会矛盾与社会问题。所以，社会质量的提出使人们日益发现社会政策的重要性。

第三，社会质量的提出丰富了社会政策内涵，使得人们对社会政策内容提出了更高要求。囿于以往的社会政策在社会发展中处于从属地位，社会政策更多地讨论如何促进劳动与财产收入间的均衡分配，解决经济发展过程中出现的各种社会问题。而社会质量的提出拓展了社会政策内容，它不仅需要充当经济发展中辅助者的角色，而且更加强调社会政策在维护社会公平，注重可持续发展方面的作用。社会质量致力于通过提升社会公正和参与构建起一个高质量社会的宗旨正是对上述需求的积极回应，而这些目标的实现需要良好的社会政策作为支撑，缺乏公正和科学的社会政策，社会质量的目标也无法实现。反过来，社会质量的提出拓展了社会政策的内涵，指引着社会政策的努力方向。