【编码】 2013-12

【案号】全国政协十二届一次会议第4159号提案

关于引导慈善组织有效参与社会救助体系的建议案

【提案缘起】

2012年，我和清华NGO团队承担了民政部委托的慈善组织参与社会救助体系建设的政策研究项目。在民政部社会福利与慈善事业促进司的协助下，项目组在全国各地开展了较为深入的调研、访谈和座谈，获得大量一手材料，在此基础上完成项目报告。本提案根据这一项目报告修改完成。

【提案正文】

中共十六届四中全会以来，中央积极推动建立健全社会保险、社会救助、社会福利与慈善事业相衔接的社会保障体系建设。中共十八大报告进一步提出，完善社会救助体系，健全社会福利制度，支持发展慈善事业。在这种精神指导下，近年来政府救助与慈善事业的相互衔接、相互促进、相互弥补、相互监督的社会救助体系逐步形成。

政府救助和慈善救助是长期共存、不可替代的两种机制，二者相辅相成，共同构成科学、合理的社会救助体系。在社会救助体系中，政府救助的特点包括公平性、法定性、强制性、应急性等，慈善事业的特点包括志愿性、灵活性等。政府救助与慈善事业均发挥着不可替代的作用：政府救助作为社会救助法定责任主体承担着不可替代、不可回避的功能，慈善事业基于其自身的特点如个性化、创新性而具有弥补政府救助的盲点、不足等作用。基于公平和效率，慈善事业对社会救助体系的完善具有非常重要的作用。在英国，时任首相托尼·布莱尔、内政大臣杰克·斯特劳和全英慈善组织与政府合作委员会主席肯内斯·斯通共同签署了一项具有划时代意义的协议——《政府与志愿及社区组织合作框架协议》（COMPACT）。随后，由地方政府协会主席和全英慈善组织与政府合作委员会主席共同签署了一个地方版的COMPACT——《地方各级政府与志愿及社区组织合作框架协议》。政府与慈善组织之间通过协议的方式明确合作伙伴关系，将大力推进民间公益活动作为一项政府义务制度化。在德国，慈善组织开展的救助活动，根据《联邦社会福利法案》，在联邦政府的指导下进行。联邦政府鼓励志愿服务，通过税收优惠支持慈善组织发展，通过公共服务外包建立与慈善组织的深度合作。

目前，我国已初步建立起以城乡最低生活保障、农村五保供养、灾民救助等基本生活救助制度为基础，涵盖医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、法律救助、临时救助等的综合性社会救助制度体系。与此同时，我国慈善事业在社会救助中也发挥着越来越重要的作用。目前我国的基金会有3000多家，每年慈善捐赠达数百亿元，另有很多公益慈善性质的民办非企业单位，提供了大量的社会服务，其中大批组织活跃在社会救助领域。以儿童救助为例，全国有近两百个社会组织主要从事孤儿救助、特殊儿童救助、困境儿童救助、儿童发展救助等活动。据有关调查统计分析，2009年，我国慈善事业对弱势群体的救助主要集中在扶贫救助、教育救助、医疗救助、灾害救助等四个方面。其中用于基础教育、职业教育、高等教育和其他教育领域的教育救助占41%，用于灾区各种公益活动的灾害救助占26%，用于公共健康、大病救助等医疗救助占21%，用于社会服务、扶贫济困及农村发展的扶贫救助占12%。

从政府救助与慈善事业有效衔接的角度看，我国现行社会救助体系仍然存在诸多问题：一是制度建设滞后。与蓬勃发展的社会救助事业形成鲜明对照的是，我国的社会救助法制建设严重滞后，尚无公益慈善组织参与社会救助体系的法律规范或指导性政策文件；二是社会救助的覆盖面不够。基于政府的局限性，政府救助的对象只限于贫困家庭，且以家庭为单位提供救助，无法做到有针对性地覆盖个人，包括老人、儿童、失业者、残疾人及单亲家庭等，同时，公益慈善组织又无法有效发挥作用；三是不同地区间社会救助存在较大差异，但又不能有效发挥公益慈善组织救助灵活性的优势；四是救助形式不够多元，公益慈善组织参与社会救助的途径和方式需要进一步制度化、明确化。

基于上述，我们提出如下建议：

第一，制定和完善扶植各类公益慈善组织发展的相关政策。通过财政补贴、购买服务和税收优惠等各项政策，鼓励社会组织中的公益慈善类组织和各级政府部门平等合作，积极参与公共服务、社会管理、社会救助等各类社会公共事务。以群众需求为导向，结合实际，制定发展公益慈善类组织的规划，改革社会组织管理体制，探索开通登记绿色通道，切实解决公益慈善组织登记难等问题。通过向公益慈善组织购买服务，引导公益慈善组织按照政府政策、社会需求开展救助活动。落实对公益慈善组织的税收优惠政策，让社会组织享受税前扣除的优惠政策，变目前的“审批制”为“审核制”，凡经过民政部门批准设立的公益慈善类组织，财政、税务部门不再进行个案审批。同时简化税收减免程序，鼓励个人对公益慈善组织的捐赠。

第二，成立社区层面的社会救助协调中心，健全社会救助工作基础网络。社会救助体系在实践中的条块分割，使得不同部门救助执行过程中出现各自分管、各自负责的局面，造成资源的重复与浪费。建议以社区为平台成立社会救助协调中心，充分利用和发挥民政系统的作用，构建救助工作“一口上下”的运作机制和相应的困难救助的“出入机制”，确保救助的准确性和可及性。政府救助确保困难群体的最低生活水平，慈善事业则进一步改善和提高困难群体的生活水平，并进一步扩大社会帮困的覆盖面。

第三，建立社会救助信息库，整合和共享社会救助信息。搜集、挖掘相关政府部门和公益慈善组织的救助信息，搭建政府救助与公益慈善组织的信息共享平台。同时，公开政府与公益慈善组织相互合作的社会救助政策和项目实施情况，接受社会的监督。

第四，建立和完善覆盖面广、高效、灵活、稳定和规范的社会救助志愿服务网络。通过各级各类公益慈善组织，推动志愿服务在社会救助领域的发展，努力建设一支专业化的社会救助志愿服务队伍，动员具有各种专业背景的志愿者参与社会救助，鼓励公益慈善组织组建医疗救助志愿团队、康复救助志愿团队、心理咨询志愿团队等。政府应通过购买服务等措施为公益慈善组织发动和组织志愿者提供购买服务等资金支持和政策支持，积极培育和引导志愿精神，发展壮大社会救助志愿者队伍，让社会救助建立在广泛的公众参与和志愿精神基础上。

【提案结果】

提案发布后，引起众多网友对社会公平与正义的思索，呼吁通过社会救助等途径尊重和保护弱势群体的合法利益，期望政府重视社会弱势群体的生存保障和发展问题，着力解决群众在教育、医疗和就业等方面的实际生活需求。提案一定程度上影响和推动了政府相关社会政策的制定。民政部陆续拟定和发布了系列政策文本，引导和规范慈善组织等社会力量有序高效地参与社会救助体系。2014年2月，国务院发布《社会救助暂行办法》。2015年5月，民政部印发《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》。2015年6月，民政部发布《民政部关于指导村（居）民委员会协助做好社会救助工作的意见》。