【编码】 2013-07

【案号】全国政协十二届一次会议第2397号提案

关于加快形成现代社会组织体制的建议案

【提案缘起】

中共十八大提出“现代社会组织体制”的政策目标，这一命题不仅包含重要的理论内涵和思想高度，更给出了全面深化改革在社会领域的明确目标和具体的时间表。我们在既有研究基础上，结合多年的实证调研，深入探讨了这一命题。本提案基于这些研究，提出我们关于现代社会组织体制的基本认知和四个方面的政策建议。

【提案正文】

中共十八大报告明确提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。这一思想不仅规定了我国社会组织改革发展在当前和今后一个时期的目标是建立现代社会组织体制，而且为实现这一目标提出了具有战略意义的三个方面的重要任务。本提案根据现阶段我国社会组织发展的主要特点和存在的问题，基于对中共十八大报告重要战略思想的理解，就加快形成现代社会组织体制提出若干政策建议。

社会组织作为社会管理创新和社会建设中越来越重要的主体力量，近年来在中央和地方各级党政部门大力推动的社会管理创新实践中，不仅在数量上呈现显著增长的趋势，而且在结构优化、体制改革、购买服务、社会创新等方面表现出诸多特点，涌现出新一轮的发展高潮。其主要特点表现在六个方面：一是社会组织在数量增长的同时出现明显的结构优化倾向，基金会特别是非公募基金会迅速增长，服务型社会组织空前活跃；二是社会组织管理体制的改革已成不可逆转之势，统一直接登记的新体制呼之欲出；三是社会组织的资源状况发生显著变化，资源来源增大增多，资源结构趋向合理，资源短缺局面有所缓解；四是政府加大对社会组织培育发展的支持力度，购买服务蔚然成风；五是在媒体和新媒体的推动下，社会组织特别是公益项目的公信力频发危机，社会组织公开透明的压力增大，一些社会组织积极探索改革创新；六是社会企业、微公益等社会创新形式迅速发展，成为引领社会公益的新形式。这些表明，经过改革开放三十多年特别是最近十余年的发展，我国社会组织已逐渐走出了起步阶段，开始进入一个相对成熟和稳步发展的新阶段。社会组织服务民生、表达民意、维护民权、倡导民主等功能开始逐渐具备，社会组织与政府合作的格局初步形成，社会组织在改革中创新、在创新中发展的组织和制度优势逐步彰显出来，一个以各类社会组织为主体的社会建设新局面正在形成。

但是必须看到，我国社会组织的发展受到体制、机制和制度环境的制约很大，社会组织自身能力建设不够，发展历史不长，因而存在许多突出的问题。这些问题集中表现在四个方面：一是法律法规等制度供给严重不足，没有统一的基本法，现行法规不仅位阶低、缺位多，且限制多于保障，法规之间缺乏协调互补，存在严重的漏洞和矛盾，两个重要法规颁布至今近十五年未曾修订，与社会组织突飞猛进发展的现实严重脱节，亟待从立法方面改革完善；二是双重管理体制弊害严重，不仅限制社会组织进行合法的登记注册，使得大量社会组织因无法在民政部门进行合法登记而成为“法外组织”，且管理部门之间权责不清、相互推诿，部门利益取代国家利益，更因“法不责众”的陋习陈规，贬损了法律的权威性和有效性，危害依法治国；三是政社不分现象依然严重，社会组织中的党政官员兼职，主管单位任命人事、代管财务、代理决策等现象屡禁不止，部分社会组织凭借“二政府”的地位获得垄断性的授权或转移职能，“小金库”等公益腐败现象依然存在；四是社会组织的合法权益得不到保障，不法行为乃至贪污腐败得不到有效规制和惩治，信息不公开、管理不规范、运作不专业、人才不稳定等制约社会组织能力建设的弊端屡现，社会组织的积极作用得不到有效的发挥。此外，臃肿低效的事业单位体制和人民团体体制在改革创新方面步履蹒跚，也制约着社会组织的发展及其积极作用的发挥。

鉴于上述，为加快形成现代社会组织体制，提出如下政策建议：

（一）加快推进政府改革和事业单位改革，真正实现政社分开，理清政府职能的边界，在改革中建构政府与社会组织合作共治的社会协同局面。

政社分开的实质是改革，特别是政府机构改革和事业单位改革，只有加快政府机构改革和事业单位改革的步伐，才能逐步理清政府职能的边界，推动社会组织在基本职能、组织机构、决策体系与运作管理等方面独立自主，进而在改革中建构政府与社会组织合作共治的社会协同局面。通过推进政府机构和事业单位的进一步改革，一方面整合一部分政府职能，把政府该管的事情管得更好，把政府该提供的公共服务做得更加充实有效；另一方面要努力把那些政府管不了、管不好、管不到、不该管的事情坚决地剥离出来，通过培育发展、孵化支持、购买服务等多种机制，大力培育发展多种形式的社会组织，鼓励社会创新，推动社会组织积极参与到公共服务和社会管理等公共事务中来，在改革中建构政府与社会组织合作共治的社会协同局面。

（二）改革双重管理体制，真正做到权责明确，尽快出台三大条例，建立统一直接登记和统一监管的新体制，建构政府各相关职能部门与社会组织之间以服务为轴心的新型关系，探索党政部门与社会组织之间的合作互动机制。

权责明确的实质是转型，要努力实现国家与社会关系、党政与社会组织关系的转型，明确党和政府各相关部门的权力与责任，明确社会组织的权利与职责，从而努力建构政府各相关职能部门与社会组织之间以服务为轴心的新型关系，探索党政部门与社会组织之间的合作互动机制。权责明确的核心是在政社分开的基础上，进一步明确代表国家的执政党和政府各相关职能部门的权力与责任，以及代表社会的各类社会组织的权利与职责，从而各自行使其权力，保障其权益，恪尽其职责。权责明确的根本在于法治。无论是执政党，还是各级政府及政府的各相关职能部门以及各类的社会组织，都应在法治的框架下行事，在依法治国的原则下实践探索、改革创新。“权”和“责”应以法律的形式界定清楚并明确下来。党政部门在依法施政、依法行政的同时，应完善宪法基础上公民基本权利的保障体制和机制，积极培育社会组织的发展，推动社会自治体系的发育和成长。

（三）培育发展各类社会组织，真正贯彻依法自治，在不断完善宪法基础上的公民基本权利保障体制的同时，推动社会自组织和自治系统的发育及成长。

依法自治的实质是社会重建。不断完善宪法基础上公民基本权利保障的体制和机制，从而推动社会自治系统的发育和成长，是社会重建的核心内容。改革开放以来，建立在全能国家与计划经济基础上、以“单位”和“人民公社”为主要载体的集权社会结构基本瓦解了，市场经济的快速发展和迅猛的城市化进程打破了传统的以“熟人社会”为特征的社会关系结构，人与人之间既有的道德伦理共识、社会信任关系及其网络逐渐失灵，代之以金钱关系、利益关系、博弈关系等，而新的社会关系结构、社会信任网络及其规范系统还远未建立起来。改革与市场经济发展遭遇到一个被称为“碎片化”、“原子化”的急速社会瓦解的社会转型过程。在这个过程中，公民的觉醒及其建立在依法自治基础上的再组织是社会重建的核心，是中国走向现代社会的必由之路。从实践中看，依法自治的社会重建主要包括：改革和创新城乡居民自治体制，探索更加广泛和完善的基层民主实践，培育发展更加普遍和多样的居民自组织体系，保障公民基本的结社权和社会参与权，保障社会组织的基本权益，探索城乡社区基于居民自治的多元共治格局等。

（四）在政府负责和社会协同下，尽快形成结构完整、功能健全的现代社会组织体制。

现代社会组织体制首先是人类社会发展到今天，世界各国在实践中不断积累、不断总结、不断完善所形成的社会组织体制，是在社会组织发展和规制方面具有人类普遍价值的现代的、共性的、体制的和制度的结晶；其次，现代社会组织体制也是我们在实现民族伟大复兴的历史征程上不断积累、不断总结、不断完善所形成的，是改革开放30多年来我们通过总结正反两个方面的经验教训，努力适应社会主义市场经济发展，不断探索改革创新，在社会组织发展和规制方面逐渐形成的有中国特色的各种体制和制度的经验总结。从根本上说，现代社会组织体制应当有利于社会组织健康发展及其积极作用的充分发挥，应当是一个结构完整、功能健全的社会组织体制。其内容至少包括六个方面：一是现代社会组织的法治体制；二是现代社会组织的监管体制；三是现代社会组织的支持体制；四是国家与社会组织的合作体制；五是现代社会组织的治理体制；六是现代社会组织的运行体制。

【提案结果】

提案发布后被阅读和转载多次，许多网友以评论方式支持这一提案。《学会》杂志全文刊登这一提案。“两会”后，关于“加快形成现代社会组织体制”的相关内容和报道增多，地方政府很快开始改革试点等探索。提案中提到的若干改革举措陆续得以实施。