【编码】 2013-06

【案号】全国政协十二届一次会议第2396号提案

关于加快出台三大条例，改革社会组织管理体制的建议案

【提案缘起】

中共十八大明确提出“改革社会组织管理制度”，其核心在于改革社会团体、基金会和民办非企业单位三类社会组织的登记管理体制。为此，必须尽快修订沿用多年的三大条例。这项工作在民政部的推动下早已走上轨道，我有幸参与其多次讨论，但立法进程滞缓。本提案基于我们的实证调研和既有研究，呼吁相关部门加快立法进程，同时建议尽快研究和起草社会组织基本法。

【提案正文】

随着社会组织在经济发展、公共服务和社会管理中的作用日渐突出，现有社会组织管理法规及相应的管理体制越来越不能与之相适应，业已成为社会组织发展和地方社会管理创新的制度障碍。作为我国现行社会组织管理体制核心的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》三大条例，其修订工作至今已历时两年多，新条例宜尽快出台。

我国现行的社会组织管理体制是按照计划经济时代的户籍管理思路建构的一种入口管理体制，其主要目的是通过登记管理机关和业务主管单位双重负责、各司其职、严格把关的制度形式限制社会组织发展，分散和防止可能出现的政治风险。现行管理体制存在的问题主要包括：（一）登记门槛高，在限制了社会组织发展的同时，造成大量的法外组织事实存在并脱离监管视野。（二）监管部门之间责权不匹配，利益不同、缺乏整体协调。如登记管理机关担负归口监管各类社会组织的责任却缺乏有效的专业知识和手段，审计、税务、物价、金融监管等机构有能力、有手段，却不承担相应责任。（三）重入口登记，轻日常管理。登记管理部门力量不足，除了年检之外缺乏有效的监管手段，社会组织一旦获得登记后便缺乏有效的后续监管。（四）管理法规包容性不足，对境外在华组织等重要类别组织的管理缺少法律依据。

近年来，各地各级民政部门在社会组织管理体制方面进行了大量改革创新，广东、安徽、湖北、北京、四川、天津、宁夏、深圳等省市区已先后在不同领域突破现行社会组织管理体制。据统计，目前已有19个省份开展或试行了社会组织直接登记，9个省份下放了非公募基金会登记管理权限，8个省份下放了异地商会登记管理权限，4个省份开展了涉外民办非企业单位登记试点，此外还有很多省份推进了社区社会组织的备案制。一些地方除了开展试点工作外还出台了明确的规范性文件，如广东省于2012年7月出台的《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》明确提出除法律法规规定需要前置审批的以外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立；云南省于2009年底颁布《规范境外非政府组织活动暂行规定》，确定通过“组织身份备案”、“项目合作备案”等方式正式将境外非政府组织纳入政府管理视野。此外，民政部也于2012年针对公益慈善、社会福利、社会服务类组织，以及跨部门、跨行业的全国性组织启动了直接登记。

在地方创新的基础上，民政部于2010年开始起草修订现行三大条例，并于2011年提交国务院法制办，目前已经多轮意见征求却仍未出台。三大条例的修订主要依据“十二五”规划提出的社会组织管理体制改革20字方针，即“统一登记、各司其职、协调配合、分级管理、依法监管”。针对现行制度存在的问题，新条例有望在管理体制的如下方面有所改变和突破：（一）管理目的从以管为主向以培育发展和规范管理并重转变，强化对社会组织的支持和服务功能；（二）管理理念从入口管理向行为管理转变，即积极面对法外组织大量存在的现实，放开重点类别社会组织的统一直接登记，同时通过过程控制和结果评估等方式加强社会组织日常行为监督；（三）管理主体从登记管理机关和业务主管单位的双重管理向“统一登记、各司其职、协调配合”的依法、综合监管转变，民政部门负责社会组织准入登记，业务主管部门负责业务指导和行业管理，公安、司法、财政、审计、税务等部门也在职责范围内依法承担相应的管理责任；（四）管理对象范围扩大，纳入对社区社会组织和境外在华非政府组织的登记（备案）和管理；（五）管理策略从单一高门槛管理向分类多门槛管理转变，即通过登记、备案、公益认证等多种方式为不同类别、不同层次社会组织提供更多获得合法性地位的选择。

随着各地实践的推进和社会领域改革宏观趋势的形成，三大新条例的出台已经迫在眉睫。在某种意义上，各地创新已对新法规的出台形成倒逼机制：其一，各地的改革创新事实上已经突破了现行法规，三大条例再不改的话法律就会失去严肃性和权威性；其二，现行法规已经成为创新传播和各地进一步创新实践的障碍；其三，目前各地的创新实践各行其是，已经到了需要新法规在指导思想和方法上进行确认和指导的时候，否则将产生比较混乱的局面。为此，我们呼吁加快出台三大条例、改革社会组织管理体制，提出如下政策建议：

第一，尽快凝聚共识，充分借鉴各地管理体制改革实践的既有成果，对新管理体制以法律的形式进行确立。到目前为止，相关部门已多次召集会议，征求了多方意见，建议尽快凝聚各方共识，提高决策效率，依据“统一登记、各司其职、协调配合、分级管理、依法监管”的管理方针出台修订后的三大条例。充分吸收各地在统一直接登记、备案制等方面的实践成果，尽快将新的管理体制以制度化的形式明确规定下来，保证新体制的有效性和权威性。

第二，尽快明确标准和细则，以规范和指导地方实践。在三个条例的基础上，应尽快树立标杆、出台相关立法解释或细则，规范各地实践。如关于统一直接登记的社会组织范围，目前有的地方统一直接登记限定为工商经济、公益慈善、社会福利、社会服务四类社会组织，有的地方只提公益慈善、社会福利、社会服务三类，有的地方如广东则除少数需前置审批的领域外基本实行同意直接登记。在社会组织的分类上也有很大出入。需要尽快以立法形式进行统一规范。

第三，设定过渡期和过渡方案，保障管理体制平稳转型。当前新条例出台面临的最大担忧是放开登记门槛后会对政府管理能力造成冲击，而各部门各司其职、依法监管的局面形成的确需要一定的适应期。因此建议新条例在实施过程中设定五年过渡期，编制过渡方案，建立一个临时的多部门协调机构来推动各部门联合监管机制及相应监管意识的形成。

第四，进一步研究和起草涵盖所有类型社会组织的基本法，形成社会组织领域统一的、权威的和具指导性的基本法律规范。三个条例的修订虽能一定程度上满足当前社会组织发展和管理的需求，但随着经济社会的不断发展，社会组织的类别和层次将越来越丰富和复杂，有必要建立一个涵盖所有社会组织类别的统一的基本法律。作为区别于政府、企业的第三种基本组织形式，社会组织尽管千差万别，但在民间性、非营利性、公益性上都具有共性，在基本权益保障、行为规范、治理结构等诸多方面也都具有类似的要求。建议由全国人大法工委牵头组成专门的起草小组，在深入研究、广泛调研的基础上形成草案，充分研讨，广泛征求各方面的意见，并尽快提交立法机关审议。

【提案结果】

本提案提交后很快得以立案，我在博文发表后被推荐到新浪博客，点击量较大。提案同时被《学会》杂志全文刊登，《公益时报》等媒体进行了专题报道。关于社会组织法律制度和管理体制的改革是我长期关注的问题，先后就这一问题提出了16个相关提案。国务院法制办给我作了提案答复。答复中肯定了借鉴地方改革经验、尽快修订三大条例的重要性，表示国务院已将修订《社会团体登记管理条例》列为2013年力争完成的立法项目，将修订《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》分别列为2013年的预备项目和研究项目。