第二节 自由贸易协定中劳工标准发展态势的具体表现

过去20多年间，全球范围内纳入劳工标准的自由贸易协定数量在快速增加。在这一过程中，劳工标准呈现出新的发展态势，即纳入自由贸易协定的劳工标准实施体系呈现分化态势，每个自由贸易协定中的劳工标准由该协定各成员方谈判确定，且遵循各不相同的争端解决机制。这种发展态势具体表现在以下三个方面。

一 自由贸易协定中劳工标准的内容各不相同

在自由贸易协定中将劳工标准与国际贸易挂钩，美国和欧盟是最积极的推动者和实践者。1994年1月1日，由美国、加拿大和墨西哥签署的《北美自由贸易协定》生效，该协定还附带了涉及劳工问题的《北美劳工合作协定》。《北美自由贸易协定》是全球第一个对劳工标准做出详尽规定的自由贸易协定，它通过《北美劳工合作协定》规定了11项劳工标准，即结社自由和组织权，集体谈判权，罢工权，禁止强迫劳动，保护童工和青年工，最低就业标准，消除基于种族、宗教、年龄、性别等方面的就业歧视，男女同工同酬，防止职业伤害和疾病，对遭受职业伤害和疾病者给予补偿以及保护移徙工人。

相比之下，在《美国与新加坡自由贸易协定》（2004年1月1日生效）和《美国与澳大利亚自由贸易协定》（2005年1月1日生效）中，只规定了5项劳工标准，即结社自由，集体谈判权，禁止任何形式的强迫劳动，为保护童工限定最低年龄，与最低工资、工作时间和职业安全与健康相关的可接受的工作条件。这5项劳工标准不仅不同于上述《北美劳工合作协定》规定的劳工标准，与国际劳工组织1998年《宣言》所宣示的核心劳工标准也不尽相同，主要区别在于以“与最低工资、工作时间和职业安全与健康相关的可接受的工作条件”取代了核心劳工标准中的“消除就业与职业歧视”。

在欧盟层面，对待劳工标准的态度与美国类似，通过自由贸易协定安排要求贸易伙伴国实施特定的劳工标准，且其签订的自由贸易协定中对劳工标准的要求也各不相同。例如，欧盟在其与地中海国家之间签订的协定，《欧盟与智利联盟协定》，以及欧盟的15个成员国与77个非洲、加勒比和太平洋国家之间签订的《科托努协定》中，对劳工标准的规定各不相同，与国际劳工组织确立的核心劳工标准也不完全一致。在欧盟与地中海国家之间签订的协定中，规定在“社会领域进行合作”，要求成员国遵守各自国内法关于保护人的基本社会权利的规定。在欧盟与智利签订的《欧盟与智利联盟协定》中，对劳工保护的规定相对比较具体。该协定第44条（“社会合作”）规定，成员国应该尊重基本的社会权利，包括国际劳工组织关于结社自由、集体谈判、禁止强迫劳动、废除童工、反对歧视和男女平等的规定，并规定了相应的实施措施。《科托努协定》2003年4月1日生效，代替了实施多年的《洛美协定》，它改变了由欧盟单方面给予非加太国家贸易优惠的做法，建立起新的互惠贸易合作关系。该协定第50条对劳工问题做出了以下规定：（1）缔约国重申尊重国际劳工组织确定的国际公认的核心劳工标准，特别是自由结社、集体谈判、禁止强迫劳动、废除童工和反对就业和职业中的歧视；（2）在某些特定的领域内加强合作；（3）劳工标准不得被用于贸易保护的目的。

从我国已签署的自由贸易协定来看，我国政府已在与智利、新西兰、秘鲁、瑞士、冰岛签署的双边自由贸易协定中纳入劳动、社会保障和就业合作的内容，承诺在上述领域通过信息交流、对话、研究和磋商等方式开展合作。

二 自由贸易协定中劳工标准争端的解决机制各不相同

从目前自由贸易协定中纳入的劳工条款来看，有些是条件性的，有些则是促进性的，由此导致不同自由贸易协定中劳工争端解决机制各不相同的情形。美国与其贸易伙伴国签订的自由贸易协定中的劳工条款主要是条件性的，遵守时给予经济鼓励，违反时则会受到贸易制裁或资金处罚。如《北美劳工合作协定》规定了包含多个步骤的解决程序，如设立专家仲裁和磋商等机制。同时贸易制裁措施被允许用于涉及违反保护童工、最低工资、职业安全、健康等国内法律和法规的情形（但不涉及自由结社、集体谈判和强迫劳动等问题）。仲裁小组可以裁定缴纳一定数额的罚款：罚款数额在该协定生效之日起的第一年内，不得超过2000万美元或等值的被投诉方国内货币；在此之后，罚款数额不得超过争议双方最近一年商品贸易总额的0.007%。尽管货币罚款措施作为最后的制裁手段只有在经过一系列的双边解决步骤不成功后才可以适用，但不可否认《北美劳工合作协定》的专家组已经具备准司法的职能。

欧盟对外签订的自由贸易协定中的劳工条款大多是促进性的，主要集中在执法监督和能力建设方面，遵守劳工条款会得到贸易奖励，劳工标准争端不适用强制性的争端解决机制。这是欧盟自由贸易协定与《北美劳工合作协定》的最大不同之处。在2008年前欧盟与有关国家签署的自由贸易协定中，甚至没有设立任何关于处理劳工标准争端的协商机制。到2008年欧盟与加勒比论坛国签署经济伙伴关系协定时，双方虽然规定采取协商而非贸易制裁的方式解决争端，但仍未明确设立相应机制。不过在2011年欧盟与韩国签订的自由贸易协定中，相关机制和程序规定已经比较完善。欧、韩双方明确规定应通过政府磋商解决争端，必要时也可征求由非政府人士组成的“国内咨询小组”的意见。当争端发生后，协定成员国可成立专家小组，就解决争端提出相关意见和建议；成员方应尽力落实这些意见和建议，但其不具有强制约束力。

中国签订的自由贸易协定中的劳工条款也是促进性的。在中国和新西兰签署的《劳动合作谅解备忘录》中就提出了双方在劳工领域合作的方式，如最优方法和信息的交流、项目、研究、交流访问、参观、双方共同约定工作组的活动和对话等。双方还可以适当邀请其工会和雇主或其他个人和组织参加相关的合作活动。另外，该《备忘录》还详细规定了磋商程序。中国和新西兰都承认，通过弱化或者不执行劳动法律的方式来鼓励贸易或者投资的做法是不恰当的，出于贸易保护主义的目的而制定或者实施劳动法律、法规、政策或实践也是不恰当的。

通过以上分析可以看出，不同的自由贸易协定实施内容不同的劳工标准，且适用各不相同的劳工争端解决机制。这种发展态势给国际劳工组织劳工标准的实施带来了一定的挑战。因此，虽然在自由贸易协定中纳入劳工条款可能会为劳动者权利保护提供多种途径，但也有可能加剧国际劳动法的碎片化，因为这些劳工标准是在不同的贸易和投资法律框架下解释和适用的。从长远来看，这很有可能会削弱对劳动者权利的国际保护。因此，应注重在分散的劳工标准实施体系内建立相关机制，以保证分散的劳工标准实施体系与国际劳工标准的一致性。

三 自由贸易协定中劳工条款引用的国际劳工组织文件相关规定各不相同

相关研究显示，有越来越多的自由贸易协定纳入国际劳工组织文件相关规定为其劳工条款的内容，但是纳入的国际劳工组织文件相关规定却各不相同：或者是1998年《宣言》明确的部分或全部核心劳工标准，或者是国际劳工公约相关劳工标准。1998年前，各国签订的纳入劳工条款的自由贸易协定并不曾引用国际劳工组织文件，如1994年《北美劳工合作协定》没有引用任何国际劳工组织文件相关规定。但是到2000年，在纳入劳工条款的自由贸易协定中，引用国际劳工组织文件相关规定作为其劳工条款内容的自由贸易协定的比例已上升到25%左右，2013年这一比例猛增到70%。此外，在引用国际劳工组织文件相关规定作为其劳工条款内容的自由贸易协定中，约有4/5引用1998年《宣言》相关规定，1/5左右引用具体的国际劳工公约相关规定。这说明，1998年《宣言》是目前自由贸易协定引用最多的国际劳工组织文件，其影响也最大。实际上，这一现象与国际劳工组织1998年通过的《关于工作中基本原则和权利宣言及其后续措施》密不可分。1998年前，虽然已经在多边层次对世界贸易组织多边贸易框架下“社会条款”的效用和定义进行了一系列争论，但是直到国际劳工组织通过1998年《宣言》才明确界定了核心劳工标准的内容。因此，1998年《宣言》通过后被越来越多的双边和区域贸易协定引用为其劳工条款内容也就不足为奇了。例如，《美国与新加坡自由贸易协定》规定，缔约双方履行作为国际劳工组织成员国所应承担的义务以及缔约方在1998年《宣言》下的承诺；中国和新西兰签署的《劳动合作谅解备忘录》第1条也规定：“双方重申他们作为国际劳工组织成员的义务，特别是国际劳工组织《关于工作中基本原则和权利宣言及其后续措施》下的义务。”

需要指出的是，尽管上述发展趋势显示有越来越多的国家在自由贸易协定中纳入劳工条款，但贸易与劳工问题挂钩仍然非常敏感。发展中国家一般情况下均拒绝将贸易与劳工问题挂钩（但也有例外，如智利）；发达国家如澳大利亚除在与美国签署的自由贸易协定中纳入劳工条款外，对在与其他国家签订的自由贸易协定中纳入劳工条款也比较消极。