第二节 社会质量理论产生的时代背景

一 欧洲社会质量理论产生的背景

社会质量理论产生于20世纪90年代的欧洲。这一理论能在欧洲发轫并迅速得到学界和政界的认同，是有其特殊的历史背景的。换言之，社会质量理论的兴起与欧盟社会政策整合的推进有着密不可分的关系。在欧盟形成早期，一些重要的条约，例如《罗马条约》（The 1957 Treaty of Rome），仅仅在很小范围涉及社会政策问题，而且其出发点还是为了实现成员国内部经济的整合。因此，在这一时期，欧盟社会政策一般都局限在保护和提升工人权益的内容。同时，政策制定者也通常认为，欧盟成员国之间有着较大的社会、政治差异，因此，所谓统一的欧盟社会政策也自然应当仅限于较为特定的就业领域（Geyer, 2000）。然而，随着欧盟经济整合的推进，一些社会问题不可避免地被提上了政策变革的日程，比如工人的自由迁徙的权利，移民的社会保障问题，就业中性别的无差别对待问题，工人在工作中应当享有的工作环境标准、健康保护标准等（Friso, 2005）。因此，欧盟成员国之间的整合已经不能再仅仅囿于经济领域，更必须在社会政策层面进行新的调整。因此，1961年颁布的《欧洲社会宪章》从更为全面的公民基本社会权利层面规定了成员国应当实现的社会政策底线。

从20世纪70年代起，欧盟的社会政策发展进入了一个缓慢的阶段。虽然欧盟在社会政策领域实施了社会行动计划（1974年），颁布了《单一欧洲文件》（1986年）、《欧洲工人基本社会权利宪章》（1989年），强调系统保护工人权利，在推进经济共同体的同时实现社会政策的一致性，并提出欧盟经济的发展应当以提高人们生活水平为目的，但是，在这一时期，欧洲国家首要关注的问题还是如何实现经济增长，而社会政策的一致性和稳定性则成为政策制定者的次要目标。同时，在这一时期，欧洲国家的政策方向也由扶助社会、维持社会稳定转而为发展市场、提升欧洲整体经济竞争力（张浚，2014）。与此同时，欧盟成员国的不断东扩也在很大程度上增加了欧洲社会政策整体发展的难度。一方面，随着大批中东欧国家的加入，欧盟成员国之间的贫富差距逐渐拉大，欧盟整体的财政负担加重，国与国之间的异质性越来越大；另一方面，因为中东欧国家的经济发展水平较为落后，其首要任务还是解决经济、就业等问题，所以欧盟成员国社会政策的一致性预期逐渐降低。正如有学者指出：“经济的考量占据了主导地位，企业的诉求是关注的焦点，而社会需求等因素至多是占据了次要地位……更值得注意的是，欧洲层面的‘市场建设’并没有伴随着‘民主建设’……”（张浚，2014）另外，随着成员国政治体制、历史渊源、文化认同等方面的差异越来越显著，尤其是随着一些原共产主义体制国家的加入，欧盟在社会政策的价值认同上出现了一定的分歧，因此，统一的社会政策制定的难度越来越高，社会政策趋同的目标也变得更加困难（Falkner,2006）。

然而，进入20世纪80年代、90年代，在欧洲经济复苏缓慢的背景下，各种社会问题逐渐显现出来。移民政策、文化政策、宗教政策等都在很大程度上制约着欧洲的发展。

一方面，公众社会参与、政治参与水平逐渐降低。例如有研究表明，德国公众参与政治的热情自20世纪90年代后逐年降低，其中18岁到25岁年轻人的政治参与热情的减退尤为显著；与此同时，公众参选率的下降也反映出社会整体对政治参与的热情逐渐降低。具体来说，自20世纪80年代以来，西欧国家中选民的参选率出现了较为显著的下降。例如，法国1986年议会选举参选率为78.5%，而到了2002年，参选率则降至60.3%，其中总统选举的参选率从1988年的84.2%降至2002年的79.7%。德国议会选举参选率从1983年的89.1%，逐步降低到2002年的79.1%，在2013年的选举中，参选率跌至71.5%。就英国议会的参选率来看，1987年为75.4%，到2001年则下降为59.6%。因此，总体来看，自1990年以来欧盟成员国民众参选率显现持续走低的情况。

同时，欧洲各国政党的组织能力也遇到了一定的挑战。有研究显示，自20世纪80年代以来，欧洲各国政党的党员数量呈现持续下降的趋势。其中，英国各政党党员的数量从1980年的170万名，下降到2008年的50多万名，仅占登记选民的1.21%及人口总数的0.9%。在1980年到2007年期间，德国登记党员人数也从近200万名下降至140多万名，占登记选民的比例从4.52%下降至2.30%。法国登记党员人数也从174万名下降至81万名，占选民的比例从5.05%下降至1.85%。同时，在过去30年间，挪威、瑞典、芬兰、丹麦等国的党员人数下降了50% ～60%，奥地利、比利时和荷兰等国的党员人数下降了30%左右。

就公众的满意水平来看，有调研数据显示，以德国为例，在1991年到2011年的20年间，民众对德国民主制表示满意的比例在50% ～70%，在1997年只有45%的人表示满意，而在20世纪80年代，这一比例一直维持在63%以上，其中个别年份中，这一比例超过了80%。在不同的欧洲国家，民众对本国民主制运行的满意程度也存在明显的差别。根据“欧洲晴雨表”2012年调查数据，丹麦、卢森堡、瑞典等国民众的满意率在85%以上，法国和德国分别为69%和68%，西欧的平均水平为59%。而南欧的塞浦路斯、西班牙、意大利和希腊的民众满意率分别为41%、38%、27%和14%。（张浚，2014）

二 欧盟社会政策转型与社会质量理论

正是在上文所述的背景下，欧洲各国的学界和政界对社会政策与经济政策之间的关系逐渐有了新的认识，对社会政策的重视程度也越来越高。正如有学者指出，在这一时期，欧盟社会政策逐渐从附属地位向独立地位转变，从1994年欧盟通过的涉及社会政策的白皮书，到1997年通过的关于稳定、增长、就业的《阿姆斯特丹条约》，再到2000年通过的《社会政策议程》，欧盟逐步厘清了经济政策、社会政策、就业政策三者之间相互影响与制约的平衡关系，欧盟的社会政策也逐渐从附属于经济政策发展到实现独立，从公众视线的边缘位置走向中心；就欧盟整体的政策制定和治理模式来看，政策制定从20世纪90年代开始，从单纯倚重经济政策转向经济、政治和社会政策均衡发展；其社会政策的边界也从保障工人的基本生活条件、工作环境和健康，实现工资平等转向全面拓展社会成员的发展空间和能动能力，从以再分配和消费为导向转变为全面提高社会个体的素质和技能、提升人们应对风险的能力等方面。这都体现出欧盟社会政策在理念上实现了重大突破，在政策执行理念和执行方式方面力图克服成员国间的差异，促进各国之间的政策趋同（严双伍、石晨霞，2012）。

因此，不难理解为什么社会质量理论会产生在欧盟社会政策转型这样一个特定的历史时期。欧盟在社会政策转型的过程中，对公平、正义、平等的价值理念的重视程度越来越高，对原有的以市场为中心的自由竞争的社会资源组织形态有了一定的修正和限制，更是把有关个体的基本公民权利、政治权利的保障的政策，重新提到了欧盟社会政策整合的议程上来。在一定程度上讲，提高社会政策的地位、主张以社会质量理论来评价社会发展的核心就是要重新树立“社会”与“国家”、“市场”之间的边界，其倡导的不仅仅是政府治理能力的提升和经济水平的发展，更是注重社会作为有机体的自我管理、自我服务的内生的治理能力的建设。而仅有经济的进步还不足以说明社会的进步，经济意义上的发展也不能取代社会意义上的发展。只有全面对社会发展水平进行评价，才能得出更为准确的结论。因此，可以说，欧盟社会政策转型为社会质量理论的提出和发展提供了重要的契机，也正是因为在欧盟新的治理体制下，社会政策不再是经济政策的附属，社会质量理论才有了更多的空间，得以在诸多政策领域有其用武之地。