第二节 国内区域经济战略与实践探索

一 四大区域的开放开发战略

四大区域的开放开发战略是我国区域经济发展的重大机遇，也是推动老少边穷地区发展的直接动力。特别是对有老区县（市）的省区市，有集中连片开发老区、山区、贫困地区任务的地级市来说更为关注，相继出台了一系列有利于老区县域经济发展的政策措施，并取得了明显的成效。

1949年新中国成立以来我国社会主义建设取得了伟大成就，经济体制的改革取得了丰硕成果，但从新中国成立到党的十一届三中全会召开前的29年中也走过了一些弯路，经济未能得到快速健康的发展。但我们也要客观地看待这段历史，为了平衡全国的生产力布局，我国当时实行的是区域经济均衡发展战略。党的十一届三中全会以来，我国的经济社会发展驶入了快车道，当时提出了在新的历史条件下，实行改革开放，于1984年党的十二届三中全会提出发展有计划的商品经济，1992年党的十四大提出发展社会主义市场经济，在市场经济中资源得到了优化配置，解放了生产力，发展了生产力，经济体制的进一步改革深化，促使了中国快速向富裕、文明与开放的社会主义国家前进。到了20世纪末，我国整体的经济总量取得巨大提升，然后出现了东、中、西部的严重不平衡，产业结构不合理，老工业基地老化落后等严重的社会经济发展现象。

随着西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略、鼓励东部地区继续保持领先地位战略和促进中部地区崛起规划等重大区域发展战略落实和补充完善，我国经济社会发展又启动了更有力的引擎，形成了以山川秀美、经济繁荣、社会进步、民族团结、人民富裕的新西部，以率先发展、优化产业结构、提高产业技术含量和自主知识产权为主的东部地区，以突破体制性、结构性问题和生态性矛盾等方面为主的改革升级的东北地区等老工业基地，和以经济发展水平显著提高，粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地，综合交通运输枢纽“三个基地、一个枢纽”地位进一步提升，经济发展活力明显增强，可持续发展能力不断提升，和谐社会建设取得新进展的中部地区。

21世纪以来，尽管我国经济实现了快速增长，但我国能源和资源消耗高、产出效率比较低。造成这种现象主要有三方面的原因：阶段性原因、转移性原因和粗放式经济增长方式的原因。另外，在高速发展中，地区间差距也不断扩大。为了逐步缩小区域发展差距，实现区域协调发展，2009年以来国家批复了26个区域规划项目，兼顾了东、中、西部的协调发展。“十一五”以来，中央在区域发展的“棋盘”上频繁落子，加紧布局。从东部地区的珠三角、长三角、环渤海，到中部地区的黄河三角洲、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区，再到西北、东北地区的关中-天水经济区、辽宁沿海经济带，我国区域规划和相关指导性意见以前所未有的速度密集出台。

二 老少边穷地区扶贫规划设计及政策策略

老区是指在第二次国内革命战争和解放战争时期，在中国共产党领导下创立的革命根据地，它们所在的县即为老区县。全国共有241个老区县，分布在17个省区市，其中78%集中于福建、江西、湖北、湖南、四川、陕西6省。

少数民族自治区包括三种类型：以一个少数民族的聚居区为基础建立的自治地方，如西藏自治区；在由一个大的少数民族聚居区为基础建立的自治地方内，还包括一个或几个人口较少的其他民族，如新疆的伊犁哈萨克自治州和察布查尔锡伯自治县；由两个或两个以上的少数民族聚居区为基础联合建立的自治地方，如云南德宏傣族景颇族自治州、广西龙胜各族自治县等。按其行政地位，民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级。我国共有民族自治地方155个，其中自治区5个，自治州30个，自治县（旗）120个。在全部民族自治地方中，共有县、旗、市639个。除5个民族自治区外，民族自治县比较集中的有四川、贵州、云南、甘肃、青海5省。

边区是指沿陆地国境线的县级行政区划单位，新疆建设兵团56个边境团场未在统计范围内。陆地边境县共计134个，主要集中在吉林、黑龙江、云南、内蒙古、西藏、新疆、广西。

贫困地区是根据国家统计局农调总队的“县（市）社会经济综合发展指数研究”，从发展水平、发展活力、发展潜力三个方面出发，计算出了每个县的综合发展指数。以综合发展指数位列后20%的县作为中国县（市）社会经济发展的欠发达地区 [在中国县（市）社会经济综合发展指数测评的过程中，未包括西藏自治区，故参加测评的县、市、旗共计2000个]，它就是在老少边穷地区研究中的“穷”区，据此确定出全国400个欠发达县。

老少边穷地区多位于经济发展落后的中、西部山区和丘陵地区，如东部的沂蒙山区，闽西南、闽东北地区，中部的努鲁儿虎山区、太行山区、吕梁山区、秦岭大巴山区、武陵山区、大别山区、井冈山区和赣南地区，西部定西干旱山区、西海固地区等。在老少边穷的界定中，是以县（市）作为基本的区域单元。据统计，1985年我国农村人均纯收入200元（相当于当时全国平均水平的50%）以下的贫困人口有1.25亿，占当时农村总人口的14.8%。我国老少边穷地区总共1019个县，占全国总县数近一半。2001年人口占县（市）合计的37%，国土面积占77%，耕地面积占40%，但国内生产总值仅占四分之一。经济总量小，发展实力弱，是老少边穷地区的基本特点。

这些贫困人口居住较为集中，主要分布在18个集中连片的贫困地区，其中相当一批是革命老区、少数民族地区和边境地区。1986年，六届全国人大四次会议把扶持老少边穷地区尽快摆脱经济文化落后状况作为一项重要内容，列入了“七五”计划。由此开始，扶持老少边穷地区的发展成为我国地区政策的一项明确的任务。从“七五”计划首次将扶持老少边穷地区的发展正式列入国家计划以来，“八五”期间，国家十分重视解决老少边穷地区人民群众的脱贫问题，并取得了很大的成绩，全国的贫困人口由“七五”末的8500万人，减少到目前的6500万人。通过多年的不懈努力，我国在减少农村贫困人口、扶持老少边穷地区的发展方面取得了显著的成就。但同时必须看到，这项工作仍然面临着严峻的形势和艰巨的任务，其目标能否实现将直接关系到我国全面建成小康社会的宏观战略目标之能否实现。

新中国成立以来，党和政府一直十分重视支持革命老区、民族地区、边疆等特殊地区的经济社会发展，特别是对民族地区一直给予了特殊的照顾。党的十八大报告指出，“要采取对口支援等多种形式，加大对革命老区，民族地区，边疆地区，贫困地区扶持力度”。

三 特殊时期国家助推区域开发、开放经济发展的战略

在新中国成立后的不同历史时期，我国经历了新中国成立后30年采取的区域经济均衡发展战略、改革开放后的沿海区域经济非均衡发展战略、东中西部差距加大后的新区域经济均衡发展战略、新的历史时期的实施区域经济协调发展战略等。

（一）新中国成立后30年采取区域经济均衡发展战略

从20世纪50年代初到70年代末，我国采取了区域经济均衡发展战略，“即以内地为投资建设的重点，以缩小沿海与内地之间的差距，实现社会主义生产力的均衡布局为基本目标，追求地方经济的同步发展和自成体系”。均衡发展战略的推行，使得全国均衡发展的指导思想得到了强化，高水平、有特色的区域经济发展成效不明显。

（二）改革开放后的沿海区域经济非均衡发展战略

20世纪80年代初期，以对外开放为特征的非均衡发展战略率先在东部沿海地区实施。1980年五届人大第十五次常委会批准了在深圳、珠海、汕头、厦门设置经济特区并通过了《广东省经济特区条例》。1984年5月，在总结经济特区经验基础上，国家决定进一步开放从东北沿海一直到广东南海的14个沿海港口城市，同时在这些城市逐步兴办起经济技术开发区。1985年初，又确定将长江三角洲，珠江三角洲，闽南厦门、漳州、泉州三角地区，以及胶东半岛、辽东半岛开辟为经济开放区。1988年，决定兴办海南经济特区。同时，国家加大了对东部的资金投入。至此，以加快沿海地区开放为特征的区域经济非均衡发展战略已基本形成。

（三）东部与中部、西部差距加大后的新区域经济均衡发展战略

随着改革开放的不断深入和经济社会的不断发展，我国东、中、西部等不同区域的不同发展水平造成的不全面性、不协调性的矛盾和问题更加突出，主要表现为以下四个方面。第一，中部、西部资源的供给弹性无法及时改善，难以满足东部沿海地区及中西部自身经济日益扩张的需求。第二，中部、西部市场容量因人均收入低而扩大较慢，不利于国民经济的持续稳定发展。第三，中西部的人才、资金大量流向沿海地区和高回报产业，进一步削弱了中西部的发展能力。第四，中西部大量劳动力因缺乏发展和就业机会而流向沿海和发达地区，一方面使中西部发展更受影响，另一方面又使沿海和经济相对发达的大中城市的社会基础设施承受了更大的压力。在这一背景下，提出促进中部崛起和“西部大开发战略”，有利于逐步缩小全国各地区之间的发展差距，实现全国经济社会的协调发展，最终达到全体人民的共同富裕的目的。从国家区域经济发展战略的演变轨迹来看，中部崛起、西部大开发、振兴东北老工业基地战略总体上是一种新的均衡战略——以平抑、弥合东部与中西部之间过大的差距，从而保持国民经济的稳定、协调发展。这是对以往均衡发展战略的否定之否定。

（四）新的历史时期的实施区域经济协调发展战略

我国在“九五”计划和2010年的远景目标纲要中提出要逐步地、积极地解决地区差距扩大问题，实施区域经济协调发展战略，并把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小差距”作为当时经济和社会发展的重要指导方针。党的十六届三中全会决定提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，明确转型发展要“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”。“五个统筹”，这是党中央领导集体对发展内涵、发展要义、发展本质的深化和创新，蕴含着全面发展、协调发展、均衡发展、可持续发展和人的全面发展的科学发展观。“十二五”规划提出要实施区域发展总体战略和主体功能区战略。这些政策主张和理论观点，通过制度安排的形式，对我国区域经济学和发展经济学的演进与发展产生了重要影响。

四 国内反贫困的理论框架及政策主张

（一）国内反贫困的代表性观点

1．后发优势理论

贫困地区具有后发优势，相对于发达地区而言，对于制度、管理、技术、信息等生产要素，贫困地区不用创造和设计模型，可以实行“拿来主义”，从而减少创新成本。如林毅夫提出的制度诱致性变迁与强制性变迁理论；傅家骥论述技术模仿的后发优势；陈耀提出落后地区通过模仿、学习培育内生增长动力，实现发展模式的转变；郭熙俊提出信息化条件下技术创新的后发优势理论等。

2．比较优势理论

比较优势理论利用自身相对优势，在社会分工中准确定位，建立符合本区域经济条件特点的产业。林毅夫提出发达区域经济应因地制宜、循序渐进发展的理论，就是利用比较优势的理论；杨万平提出欠发达区域基于比较优势选择主导产业脱贫；李国政提出落后地区应该利用比较优势来提高梯度地区的产业转移；王德利提出利用比较优势进行产业分工与流动实现地区脱贫。

3．协调互动理论

我国欠发达地区特别是落后地区普遍存在行政区域、经济区域、民族区域、自然区域相分割的现象。邓正琦提出，落后地区发展应实现联动机制并采取比较优势与后发优势综合发展方式；黄廷安提出了区域发展一体化道路；尹少华、冷志鹏分析了行政边缘区域协调发展的共生线路；马俭光从边缘经济视角下提出行政边缘区经济发展应该克服行政区域影响，实现经济协调发展等。

总之，国内学者对于国内贫困地区发展的思考，主要集中在通过发展优势产业带动区域发展，但没有考虑到我国落后地区，特别是革命老区、山区等有代表性的且具有典型性经济区域、行政区域、自然区域相分割的特征，在优势安排上具有一定的难度；另外，在脱贫路径探讨上，迷失了主体——老区、山区、贫困地区劳动者——这一重要的能动因素，劳动者主体“不在场”的经济增长，对于劳动者生活水平的改善是没有多少意义的。

（二）国内反贫困的政策主张

长期以来，我国农村地区受经济、社会、历史、自然、地理等方面制约，发展相对滞后，贫困人口数量众多。1978年，我国贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7%。改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，特别是随着《国家“八七”扶贫攻坚计划（1994—2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的实施，扶贫事业取得了巨大成就。截至2010年，按照年人均纯收入1274元的扶贫标准，全国农村贫困人口已减至2688万人，占农村人口的比重下降到2.8%。

与此同时，扶贫开发形势也发生了重大变化。我国扶贫开发已经从以解决温饱问题为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。在该形势下，2011年，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，这是此后十年我国农村扶贫开发工作的纲领性文件，对于进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标具有重要意义。纲要提出：要深入贯彻落实科学发展观，提高扶贫标准，加大投入力度，把连片特困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。

2012年，国家根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》精神，按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则，以2007～2009年3年的人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为基本依据，考虑对革命老区、民族地区、边疆地区加大扶持力度的要求，在全国共划分了11个集中连片特殊困难地区，加上已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，共14个片区680个县，作为新阶段扶贫攻坚的主战场。