推进北京市户籍制度改革的思考
摘要：推进户籍制度改革是北京市实现城乡发展一体化、加快新型城市化发展的重要内容。北京市户籍管理制度改革，既是时代发展的需要，也是北京自身发展的需要。在新时期，北京市要将户籍制度改革提上公共政策议程，统筹制定户籍制度改革方案，针对具有北京本市户籍的城乡居民和没有北京市户籍的外来人口，采取分类和分步骤的改革政策，要从本市全部行政区域以及首都圈等空间层次上进行产业布局和公共资源配置的相应调整。
20世纪90年代以来，北京市开始推行一些户籍制度改革的政策，特别是逐步放开了人才进京的户口限制，但相对于广州、上海、重庆、成都等其他大城市来说，北京户籍制度改革力度不大，至今仍然没有实行居住证制度，没有取消户口分类，户口准入限制依旧存在且严格，对农民工等外来流动人口的户籍制度改革基本上没有突破。北京市从1986年开始实施流动人口暂住证制度，至今未能像广东、浙江、上海等地改为居住证制度。近年来，北京市因人口压力不断增大，开始强化“以业控人”“以房管人”“以水控人”，进一步严格户籍准入政策和指标调控。这些户籍限制政策与北京市统筹城乡发展、实现城乡一体化的长远目标是不相适应的。一方面，难以阻止城市人口的膨胀，高校毕业生千方百计留在北京，流动人口涌入北京的动力也十分强劲；另一方面，户籍限制使流动人口无法取得合法的“市民”身份，难以获得与城市居民平等的发展机会及社会地位，缺少城市认同感，难以与城市居民在文化观念、思想意识上融为一体。
一 北京市户籍制度改革的必要性
长期以来，北京实行最严格的户籍管理制度。这种状况到了必须改革的时候。改革户籍制度，既是时代发展的需要，也是北京自身发展的需要。
（一）户籍制度改革是城乡一体化的需要
城乡二元结构是我国经济社会发展最基本的体制矛盾，破除城乡二元结构，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是我国当前和今后一段时期改革发展的战略任务。北京与全国各大城市一样，都存在双重二元结构，即传统的以农业人口与非农业人口划分为基础建立的静态二元结构和改革以来以城市本地户籍和外来流动人口划分为基础建立的动态二元结构。双重二元结构交织在一起，共同构成了城市化和城乡一体化面临的重大体制障碍。2012年9月25日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上强调“破解城市内部二元结构难题，走新型城镇化道路”。2008年，北京市明确提出率先形成城乡经济社会发展一体化新格局。城乡一体化的基本要求是破除城乡二元体制，户籍制度是城乡二元体制的基础性制度，必须进行改革。北京如果不改革城乡二元户籍制度，就不可能真正形成城乡一体化新格局。
（二）户籍制度改革是建设世界城市的需要
2009年，北京市提出建设世界城市的战略目标。2012年6月，北京市第十一次党代会明确将建设中国特色世界城市作为奋斗目标。建设中国特色世界城市，是《北京城市总体规划》的战略部署，是21世纪中央对北京工作的要求，也是首都人民的新期盼。北京建设世界城市，归根到底是为人民谋福祉，一切为了人民，一切依靠人民，一切发展成果由人民共享。北京要敞开胸怀面向世界、包容世界，首先就要敞开胸怀面向全国、包容全国，做不到这一点，就不可能建成真正的世界城市。现行的户籍制度将一个城市里所有居民划分农业户口、非农民户籍以及本市户籍和非本市户籍，并以此为依据配置公共服务，这与建设中国特色世界城市的目标不相适应。建设城乡一体化的户籍登记制度，使全体市民拥有平等的户籍身份，是北京建设世界城市的内在需要，也是“爱国、创新、包容、厚德”的北京精神的体现。
（三）户籍制度改革是社会公平正义的需要
公平正义是社会主义的本质特征，是社会和谐的基本要求。城乡二元户籍制度的本质是将公民按户籍划分不同的身份，不同的户籍身份享受不同的权利，从制度上造成了人与人之间的不平等。传统的户籍制度是在计划经济体制下建立的，虽然在加强人口管理和控制等方面也发挥了重要的作用，但从根本上说城乡二元户籍制度违背了社会公平与正义原则。正如罗尔斯（John Rawls, 1921-2002）指出的那样：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此，正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。”改革户籍制度，确保公民的身份平等与权利平等，是实现社会的公平正义的必然要求，是坚持依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的必然需要，也是新时期贯彻科学发展观的必然要求。首都北京作为全国的首善之区，更加需要在促进社会公平正义上走在全国前例，更加需要在建设社会主义法治国家实践中做出示范，因而更加需要在户籍制度改革上迈出新步伐。
（四）户籍制度改革是北京自身发展的需要
在计划经济体制环境中，一般的观念倾向于在严格户籍控制的前提下促进北京的发展。事实上，控制户籍对北京的发展弊大于利。纵观北京几十年的发展，恰恰是人口的迅速增长与北京的经济发展成正比。从横向上看，几乎所有人口规模较大的城市的经济发展实力也最强，比如上海、广州、深圳等特大城市莫不如此。况且，新的发展不仅是经济的发展，而且是政治、社会、文化、生态和人的全面发展。北京要建设世界城市，做大做强经济实力，没有足够人口支撑和人力资源保障是不可能实现的。北京的人口老龄化严重，正是大量外来人口的流入，缓解了北京城市人口老龄化带来的严重挑战。源源不断的外来人口的流入，为北京的创业和创新精神注入了新的活力。北京要坚持按照首善之区的高标准要求，也必须在政治建设、社会建设等方面有新的突破和建树，在建设物质文明的基础上，建设政治文明、精神文明、社会文明和生态文明，以保障每个人的自由、尊严和幸福。这些都需要深入推进户籍制度改革。
二 北京市户籍制度改革面临的主要障碍
自户籍制度改革以来，北京市户籍制度改革并没有实质性突破，也没有达到控制人口规模的预期效果，主要原因在于北京市户籍管理制度存在一些深层次的矛盾和障碍。
（一）户籍制度改革的观念障碍
在我国，户籍制度因城市规模不同而存在不同的改革制度，即中小城市的户籍改革环境相对宽松，没有太多的制度限制，如小城镇户口政策，国务院办公厅2012年2月公布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，允许来自农村的务工人员获得中小城市的户口政策等。而大城市和特大城市的户籍改革相对困难，主要是认为大城市和特大城市已经过于拥挤，城市承载力有限，因而户籍改革难以推进。在这种观念影响下，像北京这种特大城市的户籍制度改革就显得更加困难。事实上，人口流动的规律是由资源配置来决定的，在中国，资源配置过于向城市、大城市集中，城市越大，各类资源配置越优越，对流动人口的吸引力也就越大。不改变资源配置而一味地靠户籍限制人口是难以达到预期效果的。事实上，在北京的常住人口中，有的已经买了房子，有的买了车子，有的已经结婚生子，他们享受着北京提供的部分公共服务，只是没有户籍而已。这种户籍限制已经没有多大的实际意义。
（二）户籍制度改革的视野障碍
北京市在人口管理和人口规模控制上长期局限在北京市行政空间区域内，缺乏在更大的范围内缓解城市压力的视野。一方面，北京市没有在本市行政区域内统筹人口布局，未能有效构建城市多中心发展格局；另一方面，北京没有有效利用和发展首都圈的特殊作用，以北京为核心的环首都圈发展滞后。北京市在城市规划发展中也曾试图通过在本市行政区域内发展卫星城、中心镇来改变人口布局，也曾就京津冀城市群发展做出过种种协调和努力，但始终没有改变围绕北京中心城区形成的“单中心”格局，首都圈的发展效果没有充分体现出来。北京“单中心”的城市发展格局，使过多的公共资源集中在中心城区，基本公共服务资源配置不合理，人口不能有效向城市郊区以及首都圈范围内分流和疏解，导致北京城市核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养区人口分布严重不均衡，首都圈发展滞后，造成城市核心区的人口过度集中，城市交通严重拥堵，“大城市病”爆发，人口、资源、环境压力巨大，这些反过来又促使人们加强人口控制和户籍管理。
（三）户籍制度改革的思路障碍
在全国各地适应经济和社会发展需要开展户籍改革的潮流中，北京市的户籍改革始终没有突破性的进展。现有的户籍改革思路仍然受到传统的严格控制人口流动思维的严重制约。在对外来人口问题上，北京市主要通过行政手段控制外来人口增长，对外来流动人口还主要侧重于治安管理，而不是侧重于提供公共服务、促进农民工等外来人口市民化。这种人口管理方法实质上是以“堵”为主，试图通过抬高户籍门槛阻止人口规模的膨胀。在对本市农业人口问题上，北京市主要采取传统的“农转非”政策，特别是在征地过程中，加大了失地农民的“农转非”工作力度，促使部分农业人口转为非农业人口。
三 推进北京市户籍制度改革的政策建议
在我国市场化、工业化、城镇化、国际化和城乡一体化深入发展的新阶段，北京的户籍制度不是要不要改革的问题，而是如何进行改革的问题。我们对如何推进北京的户籍制度改革，提出如下政策建议。
（一）将户籍制度改革提上公共政策议程，统筹制定户籍制度改革方案
北京市的户籍制度改革尚未引起足够重视。近些年来，全国各地的户籍制度改革快速推进，而北京的户籍制度改革明显滞后，至今没有统筹改革户籍制度的周密计划。当前，北京在户籍制度改革上，对本市户籍的农业人口，主要推行“农转非”政策，对征地后的失地农民实行“逢征必转”政策；在对外来人口户籍改革上，北京提出实行居住证制度。这些户籍政策没有跳出城乡二元结构的框架。2011年通过的《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》没有将户籍制度改革作为一项重要任务进行规划，而是强调“把控制人口无序过快增长作为经济发展的重要原则”。《纲要》提出：“坚持控制总量、优化结构，在严格执行准入政策同时，实行户籍指标调控。”“合理配置进京户籍指标，优先解决好符合首都发展需要的专业管理和技术人才的落户需求。”“实施居住证制度”，“实行人口总量调控的属地责任，落实区县政府人口服务管理目标责任制”。这说明北京还没有将户籍制度改革纳入改革议程。但是，没有户籍制度改革，北京又怎能率先形成城乡一体化新格局？北京要真正形成城乡一体化新格局，必须将户籍制度改革提上改革议程，进行认真研究、周密部署、统筹安排，根据城乡一体化发展的要求，统一制定北京市户籍制度改革方案，有序推进。
（二）针对具有北京本市户籍的城乡居民，户籍改革可以一步到位推进，废除城乡二元户籍制度，建立城乡一体的户口登记制度
在北京的全部常住人口构成中，分为有北京户籍的人口和没有北京户籍的外来流动人口，而拥有北京户籍的人口中，又分为农业户籍的人口和非农业户籍的人口。针对上述人口身份的不同现状，在过渡时期进行分类改革。针对拥有北京市户籍的人口，户籍改革相对比较容易。户籍改革的要点有以下几个方面。
一是取消农业户口与非农业户口的划分，统一登记为北京市居民户口。对现行的“农转非”政策、征地“农转居”政策应予以废止，彻底改革城乡二元户籍制度，建立城乡一体化的户口登记制度。
二是原农业户口人员所享有的农村土地承包经营权、宅基地使用权、林权、集体资产及其收益权、有关农业补贴政策等保持不变，不因户籍改革而变动。但要深化农村产权制度改革，规范和允许农民通过市场机制依法、自愿实行农村产权的交易。
三是征占农民土地应按照公正合理的原则给予财产补偿，不再与户口身份挂钩。新生婴儿统一登记为居民户口，保障其对农村集体产权的继承权等财产权利。
四是加快实现城乡基本公共服务均等化，确保农民与其他所有的职业阶层一样，公平享有基本公共服务。户籍改革后，农民只是一种职业，不再保留户籍身份。
（三）针对没有北京市户籍的外来人口，户籍改革可以分步有序推进，逐步实现农民工等外来流动人口的市民化
外来人口已经占到北京市全部常住人口的三分之一以上，是北京人口的重要组成部分。由于长期的城乡二元户籍制度的影响，近千万的外来人口工作、生活在北京，是北京的新市民，但因为没有北京市户口而不能名正言顺地成为北京的市民。户籍制度的目标就是要赋予外来人口市民身份，推动农民工等外来人口的市民化，最终实现自由迁徙。在促进和实现外来流动人口市民化进程中，可以分步推进户籍制度改革。
第一，按照北京市“十二五”规划纲要的规定，将长期实行的外来人口暂住证制度改为居住证制度。实行居住证制度后，为取得居住证的人员提供有关社会保障等基本公共服务待遇。居住证制度应当覆盖投资移民、知识移民和劳力移民等人群。凡签订正式劳动合同一年以上的农民工，应当取得居住证。作为户籍制度改革的过渡政策，居住证制度要赋予居住证取得者“准市民”身份和待遇。
第二，凡取得居住证一年或三年以上者，可以办理常住户口手续，从“准市民”身份转为正式市民身份，享受包括社会保障和住房保障在内的市民完全待遇。
第三，居住证持有者在转为常住户口半年或一年后，可以申请办理家属落户手续，以此保护家庭，促进社会和谐。
（四）跨省、自治区和直辖市的流动人口户籍改革，需要国家从顶层设计上统筹全国社会保障的统一接续
在市场化、城市化进程中，跨省、自治区和直辖市的人口流动问题，不是一个省、自治区和直辖市能够有效解决的，北京也不能单独解决进入北京的全部流动人口问题，因而必须要有国家层面的顶层设计和统筹安排。
首先，国家要制定和出台全国统一的户籍法律，保障公民在全国范围内的迁徙自由权。就是说，公民不能因为流动到另一行政区就丧失了公民权。加强公民权建设，确保任何一个公民在全国范围内平等享有公民权利，是现代国家的重大职责，这项工作不能只寄希望于地方政府。
其次，加快推进全国基本公共服务均等化建设，要像党团组织关系在全国顺利接续一样，建立全体公民的社会保障在全国范围内的统一接续制度，使社会保障跟着公民走，就像党团组织关系跟着当事人走一样顺畅便利。
最后，进一步完善公共财政制度，中央财政对在全国跨省级行政区流动迁移的人员的社会保障待遇给予相应的补贴，以此减轻迁入地的财政压力。
（五）北京要从本市全部行政区域、首都圈、京津冀城市群等空间层次上进行人口布局与调控，同时要进行产业布局和公共资源配置的相应调整
人是经济社会发展的第一资源，是最宝贵的资源。但随着北京大城市病的日益突出，人们淡忘了人口大量集中所创造的巨大财富以及所产生的巨大效益，而对聚集的大量人口表示厌烦。这确实是城市发展中面临的一个重大问题。但是，市场化、城市化进程使人口聚集又是普遍规律，而且，越是大城市，就越具有人口吸引力，这是不以人的意志为转移的人口迁移规律。这就是长期以来北京实行最严格的人口控制政策，结果并没有有效控制人口集中的重要原因。虽然现在北京的“城市病”已经使人烦恼，但北京的人口聚集不会终结，在以后的10年左右的时间里，北京人口增长到3000万人是可能的。
面对北京人口聚集增长的现实，靠行政手段限制人口进入，对流入北京的外来人口拒绝给予市民身份和待遇，虽是长期实行的政策，却并不是合适的选择。在市场化和城市化进程中，人口的流向集中，主要取决于产业布局和公共资源的分布。如果产业布局不做调整，公共资源配置不做调整，要想单纯以行政手段控制人口，既难以达到目的，也不合乎社会正义。北京作为首都，在新的发展时期，在对待人口调控上，要改变传统的思维惯性，变限制为疏导，变集中为分散，建设一个去特权化的公平包容的特大城市。
一方面，北京要切实从整个行政区范围内对产业布局和公共资源投入进行新的调整，从而引导人口向郊区新城、小城镇集中。从北京行政区域来说，北京本身也是一个城市群，即由中心城区、新城、郊区小城镇和新型农村社区组成的城市群。只要中心城区的产业和公共资源有效地向郊区新城、小城镇转移，人口就会相应地从中心城区向郊区疏解。北京要真正建设数个城市副中心，分担中心城区的功能与压力。
另一方面，北京要从首都圈、京津冀城市群和环渤海城市带这个更大的空间范畴内统筹产业布局和公共资源配置，从而引导人口的合理布局与聚集。学界认为，首都圈由北京市与河北省的廊坊、保定、承德、张家口4个市组成；京津冀城市群（也称京津冀都市圈）包括北京市、天津市以及河北省的石家庄、廊坊、保定、唐山、秦皇岛、沧州、张家口、承德8个市。北京的人口布局和户籍改革，应当有效结合首都圈、京津冀城市群以及环渤海城市带进行产业布局与公共资源配置的统筹谋划。
参考文献
[1] 王孝东：《“十二”时期首都“三农”工作的若干重大问题与政策》，《北京农业职业学院学报》2012年第2期。
[2] 张英洪：《城乡一体化的根本：破除双重二元结构》，《调研世界》2010年第12期。
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[5] 俞德鹏：《城乡社会：从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究》，山东人民出版社，2002，第407～437页。
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