推进首都城乡基本公共服务均等化的重点与难点
北京基本公共服务建设有两大主要的目标。一是实现城乡基本公共服务均等化。2008年12月25日，北京市委十届五次全会通过《中共北京市委关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》提出要“推进城乡基本公共服务均等化”。二是北京基本公共服务达到中等发达国家水平。2011年6月3日，北京市委十届九次全会通过的《中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》明确提出：“今后五年，北京基本公共服务水平居全国前列并达到中等发达国家水平。”
2011年10月，《北京市“十二五”时期社会公共服务发展规划》提出了“到2015年，基本构建起与首都功能定位和中国特色世界城市建设目标相适应的社会公共服务体系，基本公共服务水平位居全国前列并达到中等发达国家水平，基本实现学有所教、劳有所业、病有所医、老有所养、难有所助、住有所居，人民更加幸福安康，社会更加和谐稳定”的总体目标。
近5年来，北京市社会公共服务总体水平显著提升，社会公共服务体系日趋完善，基础教育、医疗卫生、文化体育、公共安全等服务资源人均拥有量和保障水平全国领先，一些指标接近或达到发达国家水平。基本公共服务均等化也取得新成效，城乡、区域和群体之间基本公共服务水平差距不断缩小。但与发达国家相比，北京依然有不小差距。社会公共服务涉及公共教育、公共卫生和基本医疗、公共就业、社会保障、社会福利和社会救助、公共文化、公共体育、公共安全等。在此，本文主要分析一下北京市社会公共服务在基础教育、医疗卫生和社会保障三个重点方面的发展现状。
一 北京市基本公共服务的发展现状
（一）基础教育
公共教育发展的一个基本指标是，教育支出要占GDP的4%。从国际比较看，2008年，全世界教育公共支出占GDP的平均比例为4.6%；中等收入国家教育公共支出占GDP的平均比例为4.5%；上中等收入国家教育公共支出占GDP的比重平均比例为4.6%，教育公共支出占政府总支出的比重平均为14.0%；高收入国家教育公共支出占GDP的平均比重为5.4%，教育公共支出占政府总支出的平均比例为12.6%。
北京市2011年教育支出占全市GDP的比重是3.2%, 16个区县教育支出的比重不一样，也很不均衡，最大值和最小值相差约8.5个百分点。（见表1）
表1 2009～2011年北京各区县教育财政支出情况
资料来源：根据历年《北京市统计年鉴》整理。
关于学前教育，我就谈一个数字，我们会对义务教育和学前教育有很深的体会。1979年北京常住人口有870多万，但是幼儿园有5074所，随着这些年城市化的推进，人口向北京的集中，到2011年北京常住人口达到了2000万人，但是幼儿园减少到1305所，北京的幼儿园资源已经不适应人口资源的需要，入园非常困难。大家都有这个体会。
关于基础教育未来发展方面，我们认为除义务教育均衡发展以外，北京市还有两个突破口，一是将学前教育和高中教育全部纳入免费教育范围；二是对中小学生全部推行免费午餐制度。当然，目前的应试教育需要根本改革。
（二）医疗卫生
关于公共卫生和基本医疗的发展，国际上有两个基本指标，第一个是医疗卫生支出占GDP的比重。据世界银行《2010年世界发展指标》，低收入国家和中等收入国家的医疗卫生支出占GDP的百分比均达到5.4%，高收入国家医疗卫生支出占GDP的百分比达到11.2%。2009年，中国卫生总费用占GDP的比重是5.15%，北京市卫生总费用占GDP的比重达到了6.03%，这是比较高的，但是这个数据包含一些中央国家机关在北京的支出，是由中央政府出的钱，扣除这个因素，北京市的因素又低于这个数字。
第二个基本指标是个人负担医疗费用的比例。从国际水平看，2000年，世界平均个人自负医疗费用比例为38.2%，发达国家平均个人自负医疗费用比例为27%，转型国家平均个人自负医疗费用比例为30%，最不发达国家平均个人自负医疗费用比例为40.7%。
以“新农合”为例，2007～2011年，北京市“新农合”门诊实际补偿率分别为38.46%、33.16%、34.19%、36.54%、37.54%; 2004～2011年，北京市“新农合”住院实际补偿率分别为33.66%、29.53%、31.67%、44.5%、48.39%、47.59%、49.25%、49%。“新农合”门诊和住院实际补偿率均未达到50%，就是说，参合农民就医个人门诊负担在60%以上，个人住院负担在50%以上。
根据世界卫生组织的定义，如果一个家庭总的自费医疗支出超过了非生存必需支出（即家庭总支出减去食品支出）的30%，就意味着发生了“灾难性医疗支出”。所以，我们建议北京市要进一步扩大医疗保险范围，提高医疗报销比例，使参保人员就医的实际报销比例达到70%。
（三）社会保障
社会保障涉及的内容非常多，如医疗保险、养老保险、社会救助、社会福利等。现以城乡低保为例向大家介绍一下。北京的城乡基本医疗保险标准每年都在提高，这在全国都是领先水平。2012年，北京市城镇低保标准达到了每人每月520元，农村调整到每人每月380元。但与全国其他直辖市相比，北京市城乡居民低保覆盖率是比较低的。以2010年为例，北京市城市居民低保覆盖率只有1.38%，农村居民低保覆盖率只有2.87%，同期重庆城乡居民低保覆盖率最高，分别是5.49%、5.32%。相比之下，北京市还有很大的差距。
在城乡低保方面，建议北京市将城镇低保覆盖率从现在的不到2%扩大到5%以上。将农村低保覆盖范围由现在的3%左右扩大到10%左右，特别是要考虑将农村低收入农户逐步全面纳入低保范围。
《中国发展报告2008～2009》提出将全国5%的人口（约7000万人）纳入低保范围。北京市如按5%的比例计算，以第6次人口普查数据为例，北京市有1961万人的常住人口，应当将98.05万人纳入低保范围；如按1265.7万人的户籍人口计算，应将63.285万人纳入低保范围。以2010年北京户籍人口为例，如将城镇低保扩大到5%，在北京市非农业户籍人口989.5万人中将有49.475万人享有城镇低保；如将农村低保扩大到10%，北京市农业户籍人口268.3万人中将有26.83万人享受农村低保。
另外，建议北京市率先建立普惠型的现代福利制度。除了健全特殊人群的福利制度外，要借鉴发达国家和地区的普遍做法，加快建立家庭福利、青年福利、少年儿童福利、生育福利等现代普惠型的福利制度，率先将北京建设成为现代社会福利之都。
二 北京基本公共服务发展的难点与思考
（一）难点一：提高基本公共服务支出的比例
在市场经济发达国家，财政用于社会保障等公共服务的支出比例较高。据有关研究，2004年，美国联邦政府支出的45%用于社会保障和医疗卫生等方面的公共服务，其中用于社会保障的财政支出占总支出的21.6%，而用于行政公务的支出只占总支出的10%。2002年美国的州和市、县、镇政府用于教育卫生、各种社会保障和社会管理的支出比例在70%以上，行政公务费用只占16%。2001年澳大利亚政府用于社会保障和福利的支出占总支出的24.2%。我国的行政费用非常高，所以党的十八大提出要降低行政管理成本，通过财政体制改革，提高公共服务支出水平。
2010年，我国用于社会保障和就业的支出只占总支出的7.8%。北京市用于社会保障和就业的支出占总支出的8.7%，比全国水平高，但远远低于市场经济发达国家的水平。2010年纽约市的财政支出结构中，健康福利支出占23.95%，教育支出占33.73%。北京市建设世界城市，就要更多地在基本公共服务上跟世界城市比较。从财政支出结构中可以看出，我们和他们的差距还是很大的。2010年，我们的教育支出只占13%，社会保障和就业是8.3%，医疗卫生支出占5.9%，远远低于纽约市的支出结构比例。
（二）难点二：调整土地出让收入结构
北京每年的土地出让收入上千亿元，这块没有纳入财政预算。优化这方面的支出结构对于改善北京的公共服务水平具有非常重要的作用。2010年，北京市土地出让金达到了1240亿元，这是个庞大的数字，这个数字是怎么支出的？根据统计，2009年北京市土地出让金支出中，用于征地或者拆迁补偿的只占1.7%，大部分用于城市建设支出了。关于土地出让金，中央有四个明确的比例要求都没有达到：一是土地出让收益的不低于10%用于农业土地开发，二是土地出让收益的不低于10%用于保障性住房，三是土地出让收益的不低于10%用于农田水利建设，四是按照10%的比例提取教育基金。所以土地出让金的管理要纳入预算，进行改革。当然我们需要统筹各个部门、各个行业，不断深化改革，才能解决这个问题。
（三）难点三：实现首都基本公共服务向全部常住人口的全覆盖
这些年我们在研究的时候一直持有一个基本观点，即全部常住人口都应当享受公共的基本公共服务。北京市常住人口已达2000万人，我们的基本公共服务应该向2000万的常住人口全覆盖。这次党的十八大报告专门提出，基本公共服务要向全部常住人口全覆盖。这与我们前几年的研究观点非常一致。
北京作为国家首都、一个特大城市，拥有大量的外来人口，据第六次人口普查，北京外来人口占全部常住人口比重达到了39%。如果不能保障包括农民工在内的外来流动人口享受基本公共服务，北京很难真正率先实现城乡一体化。
2010年，我们在新型城市化研究中提出要破除双重二元结构，除了农民跟市民不平等的城乡二元结构外，在城市内部存在本地户籍人和外地人公共服务的不平等。北京市是双重二元结构交织在一起的。
李克强总理在北京考察时专门提出要破除北京市的新二元结构。如何破除，这是一个难点。2011年我们研究新型城市化，就提出要实现统筹城市发展的第二次跨越。北京市已实现第一次跨越了，就是把北京郊区的300万农民纳入统筹城乡发展的框架中。但是我们还有七八百万的外来人口，也要纳入统筹城乡发展事业中，实现基本公共服务向全部常住人口的全覆盖。把农民工等外来人口纳入统筹城乡发展的框架之中，使之平等享有基本公共服务，真正打破城市内部的二元结构，实现全面的城乡一体化。
（四）难点四：加强制度建设
城乡基本公共服务均等化是城乡一体化的重要内容，城乡二元结构的实质就是农民享受不平等的基本公共服务，城乡一体化的实质就是要实现基本公共服务的全覆盖，要像党的十八大提出的那样，实现权利平等、机会平等、规则平等。
我们很多地方现在热衷于推动农民集中上楼，对体制机制建设兴趣不大。在城乡一体化中如何加强制度建设，这是一个难点。我们发现，一些地方对强迫农民集中上楼式的新农村建设兴趣比较高，这方面引发的问题较多，争议也比较大。对这种损害农民财产权利、违背农民意愿的新农村建设、城乡一体化发展，我感到很忧虑。
我认为，城乡一体化的关键是要建立城乡平等的、开放的制度体系，使所有城乡居民都公平享有基本的公共服务，这是一个真正的难点。北京还需要做的是，成立城乡一体化发展的协调组织机构。我们到重庆、成都、温州、浙江等地考察，他们都成立有专门的城乡一体化专门机构，党政一把手亲自牵头抓。我们北京的城乡一体化也在推进，但没有统一的政策制度研究与行动部署，许多行动比较分散，以至于大家各自为政。我们成立有新农村建设办公室，有城乡接合部建设办公室，但这都不是城乡一体化的协调机构。我们要加快实现北京市城乡基本公共服务均等化，构建城乡一体化发展格局，我认为成立一个城乡一体化的统一机构，加强政策制度的顶层设计，这是非常必要的。