我国农民工市民化的地方创新实践
促进和实现农民工市民化，是当前和今后一个时期我国推进新型城镇化需要切实加以解决的重大现实课题。党的十六大以来，中央提出以人为本的科学发展观，坚持统筹城乡发展的基本方针，在解决农民工问题上出台了一系列方针政策。在中央大政方针的指引下，全国各地在推进城镇化、解决农民工问题、推进农民工市民化方面做了许多创新实践，现将有关情况综述如下。
一 城镇化创新实践
农民工市民化与城镇化发展道路是紧密联系在一起的。2002年党的十六大提出“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城镇和小城镇协调发展道路，走中国特色的城镇化道路”。从此，我国放弃了长期坚持的以小城镇为主的城镇化道路，各地在推进城镇化道路上涌现了多种形式的城镇化创新实践。
（一）城市群成为城镇化的主体形态
我国城市群的形成与发育始于20世纪80年代改革开放初期。2006年“十一五”规划纲要首次提出要把城市群作为推进城镇化的主体形态。此后，城市群的发展逐步取得了主导地位。各地在中央的组织安排下，加强了协调合作，加快了城市群的发展。例如，在促进中部地区崛起战略中，2007年长株潭城市群和武汉城市群被列为全国“两型社会综合配套改革试验区”。到2009年年底，我国已形成包括长三角、珠三角、京津冀等在内的23个不同规模的城市群。据不完全统计，2007年我国城市群总面积占全国面积的21.13%，却集中了全国48.99%的总人口、51.4%的城镇人口。2006年长三角、珠三角、京津冀（唐）三大城市群占全国土地的3.25%，聚集了2亿多人口，占全国人口的15.16%。
（二）城乡接合部城市化改造
在推进城市化中，城乡接合部处于前沿地带。城乡接合部改造是城市化发展的重要内容。各大城市在城乡接合部城市化改造中形成了不同的模式。（1）重庆主城区城中村改造。2009年6月，重庆市启动主城区内环高速公路范围内城中村改造。经过两次任务调整，实施改造的城中村共有61个，拆迁安置人员28432人。计划2012年前完成61个城中村地块征地拆迁，2017年前全面完成61个城中村改造建设工作。主要做法是：加强集中公共绿地和市民广场建设，共建设总面积约175.79公顷的集中公共绿地和市民休闲广场，占改造集体建设用地面积的53.4%；对城中村土地实行一次性申报、一次性批准土地征收和土地储备；城中村改造项目在征地和建设环节的有关规费，除被征地农转非人员的社保统筹费按规定缴纳外，其余按照收支两条线规定办理；引导被拆迁人员选择住房货币化安置方式。（2）广州的“三旧”改造模式。2009年12月，广州市政府根据全国有关推进“三旧”改造的意见，提出加快推进“三旧”改造工作。“三旧”改造是指“旧城镇、旧厂房、旧村庄”的改造。广州计划用10年时间基本完成138个城中村整治改造任务，对其中52个城中村，计划用3～5年时间以整体拆除重建为主实施全面改造。基本做法是：坚持改制先行、改造跟进的原则，将农民转为居民、村委会转为居委会、村集体经济组织转制为股份制企业、土地转为国有，纳入城市管理和保障体系。（3）北京市城乡接合部50个重点村城市化建设模式。2009年，北京市委、市政府选择海淀区的北坞村和朝阳区的大望京村作为推进城乡一体化的试点村。2010年，北京市委、市政府在试点的基础上确定城乡接合部50个重点村进行城市化建设，到2012年3月已基本完成城市化改造任务。主要做法是：在土地开发建设上，因地制宜，有的采取征地模式，有的采取土地储备模式，有的采取重点工程带动搬迁模式，有的采取“一村一策”模式；在集体资产处置上，按照“资产变股权、农民当股东”的思路，推行农村集体经济产权制度改革，让农民带着资产进城，成为拥有集体资产的新市民；在农民身份转换上，对100313名农业人口实行整建制农转居。
（三）主动城镇化和就地城镇化创新实践
如果说政府主导的城乡接合部城市化对农民来说是被动城镇化的话，那么，农民主动地在自己的土地上建设城镇就是一种主动城镇化（或自主城镇化）。如果说农民从农村迁入城市是进城城镇化的话，那么，农民在原住地就地建设城镇就是一种就地城镇化。在我国城镇化进程中，许多地方出现了主动城镇化和就地城镇化的丰富实践。（1）北京郑各庄的主动城镇化实践。北京市昌平区北七家镇郑各庄村现有568户、1500人，村域面积为4332亩，20世纪90年代末，郑各庄启动村庄改造和产业园建设，走上了自主城镇化之路，现已成为在集体土地上“长出”的一座城市，完成了由农村形态向城市社区形态的转变，是农村主动城镇化的典型。郑各庄主动城镇化的核心做法是，不由国家通过征地、把土地先行国有化后再建城市，而是由农民在自己的土地上主动进行城市化建设，将土地非农化的级差收益留在本村，用于企业和村庄发展，让土地资本化成为村庄自身城市化的发动机。（2）浙江义乌就地城镇化实践。我国城镇化有农民进城城镇化和农民就地城镇化两种模式。在浙江、江苏、福建、广东、上海、北京等经济发达地区，出现了许多就地城镇化的创新实践，如浙江义乌和湖州、江苏武进和昆山、福建晋江、北京密云蔡家洼村等。以浙江义乌就地城镇化为例，1980年，义乌的城区面积仅有2.8平方千米，城区人口2.8万（其中大多数是农民），到2008年，义乌市城区面积已达78平方千米，人口达88.5万，成为由农村地域发展为中等城市的就地城镇化典型区域。义乌就地城镇化模式不同于以集体工业为起点的“苏南模式”，也不同于以外向型经济为主导的“珠三角模式”，而是以小商品市场的兴起带动产业集群，从而加快农村就地城镇化进程的发展模式。
（四）新型农村社区建设
新型农村社区建设既是新农村建设的重要组成部分，又是城镇化建设的新途径。近些年，全国不少地方大力推行新型农村社区建设。（1）河南省新乡市新型农村社区建设。新乡市自2006年开始规划，2008年全面启动新型农村社区建设，主要做法是：把新型农村社区规划与城镇规划、土地规划、产业集聚区规划“四规合一”，把全市3571个行政村规划为900个新型农村社区，其中三分之一以上的社区规划布局在小城镇周围；为入住新型农村社区居民办理城镇户口，使其享受城镇居民就业、教育、医疗、社会保障等方面的同等待遇，并继续保留原有的惠农政策等。（2）山东省诸城市新型农村社区建设。2007年诸城市开始在全市农村开展农村社区化服务与建设，以两公里为半径，把全市1249个村庄规划建设成208个农村社区，每个社区涵盖约5个村庄、1500户。2009年，诸城市再次提出全面推进农村社区化发展，即在农村以社区为单元，统筹推动公共服务、经济、政治、文化、组织、聚合居住等工作。从2010年6月开始，诸城市撤销1249个建制村，大规模撤村并居。（3）北京市新型农村社区建设。2011年，北京市政府开始启动10个新型农村社区建设试点工作，涉及10个乡镇32个村庄、11531户、25746人。北京市将新型农村社区视为现代城镇体系的末端节点。试点内容是：由试点社区所在乡镇政府组织编制新型农村社区试点建设规划；探索和完善试点用地政策，试点社区可享受与城乡建设用地增减挂钩的相关政策；引导农民建设新型住宅，鼓励平原地区或山区乡镇政府所在地的试点社区，适度集中建设住宅；位于山区其他地区或旅游景区周边的试点社区，一般以一户一宅的庭院式住宅为主，可以建设独院或3层以下（含3层）联排住宅；试点社区基础设施和公共服务设施参照城镇标准进行建设。
二 农民工输入地创新实践
农民工输入地的创新实践主要涉及户籍制度、平等就业、社会保险、住房保障等方面。
（一）户籍制度改革创新实践
户籍制度改革以来，中央逐步放开小城镇和中小城市的落户政策。目前，全国已有20多个省市开始实行城乡统一登记的居民户口制度，小城镇和中小城市的落户政策已经放开。户籍改革的焦点、重点和难点都在大城市和特大城市。近年来，上海、广州、深圳、重庆、成都等城市也纷纷推出各具特色的户籍制度改革。大城市和特大城市一般对本市户籍和非本市户籍人口实施不同的户籍改革政策。
1．整建制转居
在城市化进程中，除建设征地实行农转居外，一些城市还推行整建制转居。整建制转居是实行农民户籍身份市民化的重要举措。（1）深圳的整建制转居。深圳在城市化进程中将农村集体土地全部转为国有土地以解决用地矛盾，将农民全部转为城镇居民。2004年深圳市决定将宝安、龙岗两区内的27万农村人口一次性转为城市居民，将两区956平方公里土地转为国有。原镇、村两级的行政建制变更为城市的街道、居委会建制；原村民陆续转为城市居民，并相应获得城市社保待遇；原镇、村两级集体经济组织随之改制为股份合作公司。整建制转为城市居民的原农村人口，符合参加社保条件的人员纳入城镇社会保障体系，此前未参加保险计划但达到退休年龄的村民，亦可按照深圳市城镇职工参保标准，每月领取养老金。深圳由此成为全国第一个无农村无农民的城市。（2）北京的整建制转居。北京发生了两次较大规模的整建制转居。第一次是2002年12月，北京市将石景山区15535名农业户口一次性整建制变更为城镇居民，这是北京市继东城、西城、崇文、宣武四个城区之后第五个不再有农业户籍人口的城区。实施整建制农转居后，原农村集体经济组织仍可继续拥有集体土地的所有权、使用权；农转居人员可按政策直接纳入社会保险，由集体经济组织及个人按政策缴纳保险费，今后国家征地时，征地款首先用于抵顶已垫付缴纳的保险费，符合城市低保标准的人员享受城市低保待遇；保留农村集体经济组织，将其作为农民转居后就业的主要载体。第二次是2011年10月，北京市政府发布《关于城乡结合部地区50个重点村整建制农转居有关工作的意见》，将50个重点村100313名农村户籍人员整建制转为城镇居民。村民变居民后，所需补缴社保等资金，由征地、项目投资承担。
2．居住证制度
居住证制度是我国一些城市借鉴发达国家“绿卡”制度的户籍制度改革的内容之一。2010年5月27日国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。目前，深圳、上海、广东等十多个省市实行了居住证制度。（1）深圳市的居住证制度。深圳市是我国外来流动人口远远多于本地户籍人口的特大城市。1984年深圳市开始实行暂住证制度，2006年对暂住证管理制度进行改革，减少暂住证类别、降低门槛、简化程序，明确了持证人享有的权利。2008年8月1日深圳市正式实施居住证制度，覆盖全市所有的外来流动人口。外来人员办理居住证后，可享受到如办理港澳通行证、子女在深就学政策、购买深圳市五险一金、公共租赁住房等权益，逐步缩小了来深外来人员与深圳户籍居民待遇上的差距。（2）上海市的居住证制度。2002年4月，上海市政府发布《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》，在全国率先实行居住证制度。2004年，上海市政府发布《上海市居住证暂行规定》，在各类来沪人员中推行居住证制度，居住证分为引进人才、务工经商和投靠就读三类。2009年2月，上海市政府印发《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》，规定符合持有上海市居住证满7年等条件的来沪创业、就业人员可以申办上海常住户口。（3）广东省的居住证制度。广东省是我国流动人口聚集的大省。根据2009年7月30日广东省第十一届人民代表大会常务委员会公告修改后的《广东省流动人口服务管理条例》，自2010年1月1日起，广东省全面实行外来流动人口居住证制度，流动人口享有一系列权益保障和公共服务。居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满7年、有固定住所与稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的，可以申请常住户口。常住户口的入户实行年度总量控制，按照条件受理，人才优先，依次轮候办理，具体办法由居住地地级以上市人民政府制定。
3．积分入户
作为对外来农民工的一项户籍改革措施，农民工积分制入户城镇，是指通过科学设置和确定积分指标体系，对农民工入户城镇的条件进行指标量化，并对每项指标赋予一定分值，当指标累计积分达到规定分值时，农民工即可申请入户城镇。（1）广东省积分入户。2010年6月23日，广东省政府办公厅印发《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》，在全省实施农民工积分制入户制。适用对象是在广东省务工的农业户籍劳动力，凡已办理广东省居住证、纳入就业登记、缴纳社会保险的，均可申请纳入积分登记（在市内就业的本市户籍农民工申请纳入积分登记管理，各地可以给予办理广东省居住证，并加注特殊标识）。符合积分入户条件的农民工，可选择在就业地镇（街）或产权房屋所在地镇（街）申请入户，其配偶和未成年子女可以随迁。农民工积分制入户城镇的积分指标由全省统一指标和各市自定指标两部分构成，全省统一指标包括个人素质、参保情况、社会贡献及减分指标；各市的自定指标应当包括就业、居住、投资纳税等情况，具体指标和分值可根据当地产业发展和人才引进政策设定。全省统一指标全省互认、流通和接续，原则上农民工积满60分可申请入户。（2）广州市积分入户。2010年11月4日，广州市政府办公厅印发《广州市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制入户办法实施细则（试行）》，凡已在广州市就业的农民工以及非本市十城区的城镇户籍外来务工人员（即所有非广州十城区户籍人员）均可申请积分入户。积分体系包括基本分、导向分和附加分，共12项指标，积满85分可提出入户申请。申请条件是：未违反计划生育政策、未有犯罪记录、已办理广东省居住证（增城、从化市户籍人员除外）、在广州市缴纳社会保险、与广州市企事业签订一年期及以上劳动合同、办理了就业登记或用工备案、初中毕业及以上学历、总积分达到85分。广州市积分制入户实行指标总量控制，2011年广州积分入户计划总名额为3000人，其中上半年1000人，下半年2000人。2012年广州积分入户计划总名额为3000人，其中上半年1000人，下半年2000人。（3）深圳市积分入户。2012年4月1日，深圳市政府印发《深圳市外来务工人员积分入户暂行办法》，规定外来务工人员入户深圳，一律通过积分入户，不再走招调工方式。外来务工人员积分入户基本条件：年龄在18周岁以上，48周岁以下；身体健康；高中（含中专）以上学历；已在本市办理居住证并缴纳社会保险；未违反人口和计划生育法律、法规和有关政策的规定；未参加国家禁止的组织及活动，无劳动教养及犯罪记录。符合以上基本条件的人员，按照《深圳市2012年度外来务工人员积分入户指标及分值表》积分达到100分以上（含100分）即可提出积分入户申请。深圳市积分入户与广州不同，无数量指标限制。
4．统筹城乡户籍改革
2007年，国家发改委批准重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。2010年，重庆市和成都市都将户籍制度改革作为统筹城乡综合配套改革的重要内容加以推进，在全国产生了较大影响。（1）重庆市户籍制度改革。2010年7月25日，重庆市政府印发《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》，启动户籍改革，将有条件的农民工及新生代农民工转为城镇居民作为突破口。重庆市户籍制度改革的基本内容被形象地概括为“脱掉农村三件旧衣服”“穿上城市五件新衣服”。“脱掉农村三件旧衣服”，是指对于农村居民整户转为城镇居民的，“脱掉”农村承包地、宅基地、房屋“三件旧衣”，具体政策是允许自转户之日起3年内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权。“穿上城市五件新衣服”是指农村居民转入城镇居民户口后，纳入城镇保障体系，在就业、社保、住房、教育、医疗五个方面享有与城镇居民同等待遇。后来，重庆市不断调整户籍改革政策，不再要求转户农民“脱掉三件衣服”，而是强调尊重农民意愿，保障转户居民的农村权益。2012年1月19日，重庆市政府印发《关于继续推进农民工户籍制度改革的通知》，进一步明确农村居民转户后，在承包期内允许保留林权；可自愿保留承包地和宅基地，并保留其以后整户退出时获得相应退地补偿的权利或土地征收时按规定获得土地征收补偿安置的权利。（2）成都户籍制度改革。2010年11月9日，成都市委、市政府发布《关于全域成都统一城乡户籍实现居民自由迁徙的意见》，提出到2012年，实行全域成都城乡统一户籍、实现城乡居民自由迁徙。成都户籍制度改革的主要内容是建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度，使城乡居民在就业和社会保障等方面享有平等的权利。成都市户籍制度改革的特点是，建立了户籍、居住一元化管理的体制机制，农民进城落户不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价，市外人员入户享受与本地居民同等的待遇。2010年7月26日，成都市政府发布《成都市居住证管理规定》，从2011年1月1日起，成都市取消暂住证制度，实行居住证制度，成都市的300多万流动人口在劳动就业、医疗卫生、教育等12个方面享受与市民同等的权益。
（二）城乡平等就业创新实践
在过去相当长的时期里，对农民进城就业实行以堵为主的政策，各地制定和出台了各种限制和歧视农民工的政策措施。2002年以来，国家对农民工的政策发生了重大变化。2002年1月，《中共中央、国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见》第一次提出对农民工坚持“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的十六字方针。2003年1月，国务院办公厅发出《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，提出取消对农民工就业的不合理限制。2004年中央一号文件指出农民工已经成为产业工人的重要组成部分，要改善农民工就业环境。2004年12月27日，国务院办公厅印发《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，进一步提出清理和取消针对农民进城就业等方面的歧视性规定及不合理限制，维护农民进城就业的合法权益，探索建立城乡一体化的劳动力市场。2006年3月，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，对解决农民工问题提出了一系列方针政策，要求消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍，逐步实行城乡平等的就业制度。各地根据国家有关农民工政策的新要求，在创新农民工平等就业上做出了新探索。
1．浙江嘉兴市城乡统筹就业
2006年9月，浙江省嘉兴市被列为全国城乡统筹就业试点城市。联合国开发计划署将嘉兴市作为在中国选取的统筹城乡就业项目5个城市之一。嘉兴统筹城乡就业的主要做法有以下几点。一是破除城乡壁垒，取消地域、户籍、行业等对农村劳动力进入城镇就业的限制性政策。在全国率先取消了城乡户籍，率先实施了覆盖城乡的城乡居保、医保政策，率先建立劳动者无身份差别、权利和义务相对应的城乡一体化的失业保险制度。二是建立覆盖城乡的劳动力市场服务体系。整合各类劳动力市场，统一名称为“人力资源市场”，从形式上打破人为的部门分割，做到服务对象的扩展和全面覆盖。三是建立了覆盖城乡的职业培训体系。据统计，2006～2009年，嘉兴市共开展再就业培训63870人，农村劳动力转移技能培训211000人，高技能人才的占比由5%提高到9%。四是打造“不欠薪城市”。嘉兴在着力解决城乡劳动者就业的同时，提出了打造“不欠薪城市”的口号，于2007年开始实施劳动保障监察网格化管理行动计划，实现了劳动保障监察的主动实时动态监管。
2．北京市推行城乡一体化就业
长期以来，北京市劳动就业坚持的原则是“先城镇、后农村，先本市、后外地”。党的十六大以来，北京市逐步取消了对农民工就业的歧视与限制，朝着城乡就业一体化的方向迈进。一是在就业政策上，将城镇就业优惠政策向农村延伸和覆盖，到2009年，北京市已在就业岗位补贴、社会保障补贴、职业培训补贴、小额担保贷款等政策上实现城乡统一。二是在就业服务上，将农村劳动力全面纳入公共服务体系，到2007年，全市所有行政村全部建立了就业服务站，形成了覆盖全市城乡的“三级管理、四级服务”的公共就业服务体系。三是在就业培训上，建立了面向全部城乡劳动者的职业培训制度。本市农民工每年可参加一次免费职业培训。四是在外地农民工就业上，清理和取消外地农民工就业限制和歧视性政策，提供免费就业服务信息，加强外地农民工的职业技能培训，建立了外地农民工培训补贴制度。自2011年起，北京市启动对400万来京农民工（其中新生代农民工为250万人）就业状况的抽样调查，调查范围覆盖全市16个区县以及亦庄开发区，每年两次的调查为制定政策提供了依据。
3．昆山市构建“新昆山人”就业体系
江苏省昆山市连续多年名列全国百强县之首。昆山的外来人口已超过本地人口，是昆山经济社会发展的重要力量。昆山市在对外来农民问题上，一是坚持一视同仁，建立开放的劳动力市场。早在2000年，昆山市就将外地农民工纳入就业管理与服务体系，使之平等地进入城乡统一的劳动力市场，实行与本地劳动力同工同酬，同等享有工资、福利和保障等待遇。二是率先建立城乡统筹就业机制。2003年，昆山市率先在全国建立城乡统筹就业机制，保障城乡居民享受同等的就业优惠政策。该市自2002起每年拨出2000万元专项资金，为城乡劳动力技能培训统一“买单”。三是实施“新昆山人”建设工程，使外来农民工成为“新昆山人”，在就业等方面平等融入昆山。2004年，昆山市委、市政府印发《关于加强“新昆山人”建设工作的意见》，提出尽快让外来人员融入昆山这个大家庭中，强调要畅通就业渠道，简化用工手续，禁止以任何管理名义进行歧视性收费。进一步规范劳动力市场，坚决打击取缔“黑中介”，保障“新昆山人”享有平等的就业权。在市总工会设立“新昆山人”服务中心，在就业指导、子女就学、权益维护、医疗保健、法律援助、来访接待等方面，提供“一站式、一条龙”的帮助和服务。
（三）社会保险创新实践
建立覆盖农民工的社会保障制度，是实现农民工市民化的核心内容。长期以来，农民工没有被纳入社会保障体系之中。2011年7月1日施行的《中华人民共和国社会保险法》明确规定进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。各地根据当地实际和《社会保险法》的规定，逐步建立和完善农民工的社会保险制度。
1．上海建立农民工综合保险模式
2002年7月，上海市政府发布实施《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，在全国首次为外来农民工建立社会保险制度，与城镇职业社会保险并行。2004年8月30日，上海市人民政府34号令发布了《关于修改〈上海市外来从业人员综合保险暂行办法〉的决定》，修改并完善了综合保险办法。综合保险的适用范围是在上海行政区从业的非上海户籍的外来从业人员，综合保险内容包括工伤（或意外伤害）、住院医疗、老年补贴三项保险待遇。有用人单位的农民工由单位缴费，无单位农民工由其自己缴费。缴费基数为本市上年职工月平均工资的60%，缴费费率为12.5%，其中老年补贴占7%。外来从业人员在参加综合保险期间发生工伤事故或患职业病的，可以得到一次性支付的工伤保险金；因患病或非因工负伤住院的，住院发生的起付标准以上的部分，由综合保险基金承担80%，自负20%；连续缴费满一年的外来从业人员可以获得老年补贴凭证，并在退休之年一次性兑现老年补贴。2011年6月，为贯彻实施《社会保险法》，上海市政府颁布《关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险有关问题的通知》《关于外来从业人员参加本市城镇职工基本医疗保险若干问题的通知》《关于外来从业人员参加本市工伤保险若干问题的通知》《关于本市郊区用人单位及其从业人员参加城镇职工社会保险若干问题的通知》四个文件，将在本市就业的外来从业人员和郊区用人单位的从业人员纳入城镇职工社会保险范围。
2．深圳将农民工纳入城镇社会保险模式
作为改革开放后发展起来的新的移民城市，深圳从20世纪90年代开始，比照城镇职工，将农民工纳入社会保险体系。1993年12月，深圳市人大常委会颁布《深圳经济特区工伤保险条例》，作为全国第一部工伤保险法规，该条例不分本市户籍员工和农民工，都实行相同的工伤保险办法。1996年5月，深圳市政府颁布《深圳市基本医疗保险暂行规定》，规定本市户籍员工参加综合医疗保险，农民工参加住院医疗保险。2003年5月，深圳市政府颁布《深圳市城镇职工社会医疗保险办法》，规定农民工经单位申请也可参加综合医疗保险，且不分本市户籍员工和农民工，都可以参加地方补充医疗保险。2005年3月，深圳市政府出台《深圳市劳务工合作医疗试点办法》，农民工可自愿选择住院医疗保险或合作医疗制度，享有住院和门诊保险。1998年深圳市人大颁布《深圳经济特区企业员工基本养老保险条例》，第一次以地方法规形式确定了农民工参加基本养老保险的权利。2001年1月，深圳市人大修订了该条例，规定符合条件的农民工退休后可以享受按月领取养老金。农民工在基本医疗保险、工伤保险和养老保险待遇上，与户籍人口基本一致。2011年，贯彻《社会保险法》，深圳市修改或制定了医疗保险、失业保险、养老保险、生育保险等法规，进一步完善了政策制度，保障了农民工参加社会保险的权利。
（四）住房保障创新实践
长期以来，农民工的居住问题十分突出。各地在解决农民工居住问题上进行了积极的探索。
1．浙江湖州市建立农民工住房公积金制度
住房公积金制度是住房保障的重要组成部分。2003年，湖州市在全国率先系统地开展了在非公有制企业和进城务工人员中建立住房公积金制度的工作。2007年7月20日，湖州市住房公积金管理中心、湖州市总工会、湖州市劳动和社会保障局联合发布《关于进一步推进农民工建立住房公积金制度的实施意见》，规定农民工实施住房公积金制度，其缴存、提取、贷款的政策与城镇职工享受同等待遇。同时，根据农民工的特点，应实行缴存、提取、贷款等优惠政策及措施。2011年4月，湖州市住房公积金管理中心、湖州市新农办联合下发《关于加快推进农民工实施住房公积金制度支持新农村建设的实施意见》，支持农村建房的农民工申请公积金贷款改建农房。
2．上海市新桥镇农民工集中居住模式
上海市松江区新桥镇入驻实体企业1000家，商贸企业1400家，外来务工人员8万人，当地户籍居民2.44万人，外来务工人员是当地居民的3倍多。从2005年开始，新桥镇党委政府决定建设外来务工人员集中居住中心。现已经建成并交付使用四处外来务工人员集中居住中心，占地面积共221亩，建筑面积12.86万平方米，现居住外来人员共1.4万人，占外来人员的18%左右，150多家实体企业员工，占全部实体企业员工的15%。“十二五”期间，新桥镇规划建造集中居住中心30万平方米，除了企业为自己员工安排集体宿舍外，基本上解决了新桥镇所有外来务工人员的居住问题。主要做法：一是依托新桥镇资产经营公司推进集中居住中心建设；二是统一出租，原则上是由新桥资产经营公司与企业签署合同，不与个人发生租赁关系；三是统一管理服务，集中居住中心均由新桥资产经营有限公司进行统一经营管理。
3．重庆市公共租赁住房面向农民工
公租房主要是解决中低收入的既不符合廉租房申请条件，又买不起商品房的夹心层人群的住房问题。2010年，重庆市把公租房列为十大民生的首要任务，计划三年建设4000万平方米公租房，解决200万住房困难群众的住房问题。2010年7月1日施行的《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》规定，公共租赁住房申请人应年满18周岁，在重庆有稳定工作和收入来源，具有租金支付能力，符合政府规定收入限制的本市无住房或家庭人均住房建筑面积低于13平方米的住房困难家庭、大中专院校及职校毕业后就业和进城务工及外地来渝工作的无住房人员。就是说，本地农民工和外地农民工都可以申请公共租赁住房。申请公共租赁住房的收入限制：单身人士月收入不超过2000元；家庭月收入不超过3000元。承租人在租赁5年期满后，可选择申请购买居住的公共租赁住房。
4．上海、北京利用农村集体建设用地建设公共租赁房试点
2011年，国土资源部批准北京和上海开展利用农村集体建设用地建设租赁房试点工作，既解决城市化中农民工的居住问题，又解决城乡接合部地区农村集体经济发展问题。上海早在2003年就开始在一些农村利用集体建设用地建设住房的试点，住房对象主要针对工业园区的来沪务工人员。2009年上海出台《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》，提出“农村集体经济组织利用农村集体建设用地建设主要定向提供给产业园区、产业集聚区内员工租住的市场化租赁宿舍”。2011年7月，上海市政府办转发《关于积极推进来沪务工人员宿舍建设的若干意见》，对利用农村集体建设用地建设来沪务工人员宿舍做了具体规定。闵行区七宝镇联明村的租赁房试点项目“联明雅苑”是上海利用集体建设用地建设租赁住房最有代表性的项目。该项目的主要做法和特点，一是村集体为建设主体；二是出租对象为外来务工人员；三是主要有家庭户和集体户两种居住形式，一室户限3～4人居住，二室户限6～8人居住，承租合同实行年签制；四是配套生活设施与公共服务齐全；五是租金收益村民共享。2011年9月27日，国土资源部以《关于北京市利用集体土地建设租赁住房试点意见的函》正式批准同意北京市利用集体土地建设租赁住房试点。2012年年初，北京市政府批准同意海淀区唐家岭地区作为第一批试点项目，建设约10万平方米的租赁住房。符合条件的非北京市户籍的农民工可以申请公共租赁住房。
三 农民工输出地创新实践
土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产所有权及收益分配权等，是农民重要的财产权利。在城镇化和农民市民化进程中，如何维护和发展农民的财产权利，是一个重大的理论和现实课题。近些年来，各地出现了许多探索和做法，这些探索和做法涉及农民以土地为核心的财产权利，其正反两方面的经验教训值得总结与思考。
（一）天津的“宅基地换房”
以宅基地换房，是指在国家现行政策的框架内，通过对农民宅基地（包括村庄集体建设用地）的整理，以不减少耕地为前提，高标准规划建设一批现代化、有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇，农民以其宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住，原有的宅基地由村民委员会组织农民整理复耕后，实现耕地的占补平衡。2005年天津首批推出三镇两村试点以宅基地换房，2007年天津第二批推出九镇三村试点，2009年4月天津推出第三批12个镇进行以宅基地换房试点。华明镇是天津市第一个以宅基地换房的试点镇。该镇共12个村，总人口4.2万人，共有宅基地12071亩，新建示范小城镇用于农民住宅建设和服务设施配套3476亩，可腾出建设用地8595亩，其中4000亩用于产业发展，4000亩用于挂牌出让，土地增值收益用于农民还迁住房建设及社区整体配套建设。根据华明镇宅基地换房政策规定，农民按照30平方米/人的标准置换小城镇商品房，一户最多可换取3～4套房，超出面积部分，给予货币补偿。
（二）浙江嘉兴的“两分两换”
“两分两换”是嘉兴市统筹城乡综合配套改革的总体思路。所谓“两分两换”，就是将宅基地与承包地分开，将搬迁与土地流转分开；以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障，推进农民集中居住，转换生活方式。嘉兴市开展土地制度改革政策，2008年5月～2010年8月底，通过“两分两换”，已签约换房（或搬迁）的农户达18697户，完成农房拆迁14644户，流转土地承包经营权9万亩。嘉兴市提出到2012年，全市有三分之一以上的农民实现向城镇和中心村集聚。“两分两换”的主要做法是：通过政府主导、政策激励等手段，对农民原有住房和宅基地的节约使用进行合理补偿，换取新居住点的国有土地公寓房或集体土地联排房，促进人口向城镇和新社区集聚；将土地承包经营权统一流转、统一收储、统一发包，换取土地流转收益和社会保障，促进土地向种养大户和经营能手集中，加速农民向第二、第三产业转移。
（三）浙江温州的“三分三改”
“三分三改”是温州市以要素市场化为核心的统筹城乡综合配套改革、加快推进城镇化的重要内容。“三分”，指的是政经分开、资地分开、户产分开。政经分开，是把村“两委”组织与村级集体经济组织分开，确保二次分配的公平。资地分开，是把土地资产与非土地资产分开，使得非土地资产能够正常自由流动。户产分开，是把户口与产权关系分开，使村民户口迁移也可享有村集体产权。“三改”，指的是股改、地改、户改。股改，指对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革。地改，指农用地在权属性质不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转；宅基地的土地所有权归集体所有，但用益物权可以变现，用来帮助农民进镇入城；集体建设用地进入市场。户改，指户籍制度改革，户口以实有人口、实有住所为依据，按居住地登记，剥离依附在户口制度上的身份、职业、公共服务等附属功能，还原户口本来的社会管理功能。
（四）成都的“三个集中”
成都市推行统筹城乡发展的具体路径就是实施“三个集中”。“三个集中”就是工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中。蛟龙工业港是工业向园区集中的典型，该工业园区的土地占用模式主要有两种：一是租用农民土地模式，二是农民以土地入股模式。农民向城镇集中的方式主要是以城乡建设用地挂钩试点为政策依据，通过村庄整理，将农民集中到城镇居住。成都通过促进农民承包地由向适度规模经营集中，已形成了土地股份合作社经营模式、土地股份公司经营模式、家庭适度规模经营模式、“土地银行”经营模式、业主租赁经营模式、“大园区+小业主”经营模式、“两股一改”经营模式等七种规模经营模式。
（五）重庆的“地票”交易
“地票”是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。“地票”交易是以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开交易农村建设用地指标的行为。“地票”购买者包括土地储备机构、园区建设单位、民营企业、国有企业、自然人。购得的“地票”可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地。与中国现有“先占后补”的用地模式相比，“地票”交易制度是“先复垦后用地”，在增加城镇用地的同时实现了对耕地面积的保护。重庆“地票”交易的主要做法：一是设立专门的农村土地交易所，集中从事“地票”交易；二是制定土地交易规章制度；三是建立利益分配机制。重庆市制定出全市统一的农村土地基准价格。2010年9月，重庆市政府出台文件，规定“地票”收入的85%归农民个人，15%归村集体，用于农村基础设施、公共服务和农民社会福利。2011年7月，重庆市提出完善“地票”交易制度，确保净收益的85%直补农民，15%划归农村集体经济组织。
（六）广东的“集体建设用地入市”
作为我国改革开放的前沿地带和经济发达地区，广东省的农村集体建设用地流转早在改革之初就已经出现。随着工业化、城市化进程的加快，广东省对集体土地进入市场的需求日益迫切，集体土地的事实流转比较普遍。2005年6月23日，广东省政府发布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，允许集体建设用地与国有土地一样进入市场交易。广东由此成为全国第一个在全省范围内推行集体建设用地使用权流转的省份。集体建设用地入市，使用地企业和单位不仅可以购买国有土地，而且可以购买集体建设用地，从而打破了长期以来国家垄断土地一级市场的局面，这是我国土地政策的重大突破。申请使用集体建设用地的建设项目有三类：一是兴办各类工商企业，二是兴办公共设施和公益事业，三是兴建农村村民住宅。广东集体建设用地入市的一条重要限制是禁止开发房地产和住宅项目。
（七）广州的农村股份合作制改革
早在1987年，广州市天河区就开始推行农村集体经济股份合作制试点，逐步形成了在全国具有较大影响和知名度的“天河模式”。在股份合作制改革初期，天河区将非土地的集体资产折股量化到人，股权设置为集体股、个人股，集体股占60%以上，个人股占40%以下。有的村还设置现金股，面向社会集资以壮大股份合作制企业实力。1994年，广州天河区明确规定取消集体股，将集体资产全部折股量化到人，股权实行固化。2001年2月12日，广州天河区规定股份合作经济组织以其全部资产分为等额股份，由所有股东以“按份共有”方式共同占有。个人股权实行“生不增，死不减；进不增，出不减”。以股份合作制处置集体资产，是广州以及广东省其他地区的普遍做法。到2010年底，广州市农村集体资产总额为829亿元，已完成村级集体经济产权制度改革361个，占36%；完成组级集体经济产权制度改革676个，占6%。
（八）北京农村集体资产与收益分配改革
1993年，北京市借鉴广东等沿海地区的经验，在丰台区东罗园村进行农村集体资产产权改革试点，当时集体股占70%左右，个人股只占30%左右。2010年1月，北京市提出全市拥有集体净资产的乡村都要进行集体经济产权制度改革，没有集体净资产的村，要做好集体经济组织成员身份界定、劳龄统计和清产核资等基础性工作。北京农村集体经济产权制度改革一般设置30%的集体股。该年全市新完成集体经济产权制度改革的乡村集体经济组织数量是2009年以前累计完成总数的2.06倍。到2011年年底，全市累计完成农村集体产权制度改革的单位有3645个，其中村级为3635个，占村级总数的91.4%，有301万农村居民成为股东，全年股份分红总额达20.6亿元，比上年增长40.1%，享受股份分红的农民有58万余人，人均分红3525元。同年，北京市昌平区农村集体经济产权制度改革完成的村达到303个，占全区312个集体经济组织的97%，股东总数达35.4万人，量化资产总额370.6亿元。当前该区已完成农村集体经济产权改革的村分红比例为91.7%，实现分红3.1亿元，其中，户分红最高达10.87万元，个人分红最高达3.45万元。
四 地方创新实践评析
各地在推进城镇化、解决农民工问题、促进农民工市民化上已经做出了许多探索创新实践。这些探索创新实践既有积极的一面，也存在许多问题和矛盾。
（一）城镇化道路主要侧重于城镇空间规模发展，而忽视城镇化发展的内涵和目的
农民工市民化与我国的城镇化发展模式紧密相关。长期以来，我们对城镇化发展道路存在许多认识偏差。我国长期执行“控制大城市规模、积极发展小城镇”的城镇化政策。直到2002年党的十六大，才开始提出坚持大城镇和中小城镇协调发展道路，走中国特色的城镇化道路。但是，这些城镇化方针和道路，都只关注城镇规模的大小，而忽视城镇化的真正内涵和本质要求。城镇化的内涵是人的城镇化，也就是农民工的市民化；城镇化的目的是城市使生活更美好。仅仅从城镇规模上认识城镇化是远远不够的，必须改变传统的城镇化发展模式，注重城镇化的质量和内涵，实现城镇化的真正目的，走以人为本的新型城镇化道路，破除城乡二元结构和城市内部的二元结构，完成农民工市民化，这需要国家层面制定城镇化发展规划和实施意见。
（二）大城市和特大城市的户籍制度改革不适应大量农民工进城的现实需求
当前我国中小城市和小城镇的户籍制度已经放开，但恰恰是农民工等外来人口大量流入的大城市和特大城市，其户籍制度改革基本上没有实质性进展。一方面，虽然上海、深圳、广州等特大城市推出了居住证、积分落户等户籍改革措施，但这些户籍改革措施对于大量农民工等外来人口来说，没有多大的实质性意义；另一方面，各地开展的户籍制度改革主要侧重于本地户籍农民工的户籍改革，而对跨省市农民工的户籍改革则普遍阙如。此外，各地开展的户籍制度改革以本地行政区域为界，各自为政，形成了碎片化、封闭性的户籍网络。这些问题表明，户籍改革需要中央层面的统筹规划和顶层设计，以解决跨省级流动的农民工落户的实际问题，确保公民在流动中的身份平等与迁徙自由。
（三）农民工的就业、社会保障等基本公共服务权益需要进一步维护和发展
农民工就业政策从长期的限制和歧视，开始逐步走向提供平等的就业机会，但仍有大量农民工没有按照《劳动合同法》的要求与就业单位正式签订劳动合同。在社会保障问题上，农民工事实上参加社会保险的比率较低，农民工社会保险不能在全国接转，农民工也没有被纳入城镇低保体系。此外，农民工子女异地参加高考问题没有得到解决，农民工的住房保障任重道远。这些问题，都需要加快推进城乡基本公共服务均等化建设。应当适应农民工进城的实际，着眼于农民工是城市的新市民这一根本要求，深化公共财政体制改革，让农民工与城镇职工一样，平等享有公共财政保障的基本公共服务。此外，现在的流动人口管理主要侧重于治安管理，未能使农民工全面融入城市社区，农民工在城市社区的知情权、参与权、表达权和监督权都需要通过体制机制创新加以落实和保障。
（四）一些地方在促进农民集中居住、实现农民身份转变中，严重损害农民的土地承包经营权、宅基地使用权等财产权利
近年来，一些地方实行以宅基地换房、以承包地换住房等政策，强势推行拆村并居和村庄土地整理，强迫农民集中上楼，山东、河北、江苏、重庆等20多个省市都掀起了拆村并居、让农民集中上楼的风潮，严重侵害了农民的土地财产权利，造成了此起彼伏的农民抗争等突出社会问题。在城镇化进程中，必须加快修改《土地管理法》，切实维护民的土地财产权利。
（五）农村集体资产保障不够，集体收益分配权难以有效落实
集体资产是农民的重要财产。广东、上海、北京、江苏等经济发达地区，在城镇进程中推行了农村集体经济产权制度改革，这在一定程度上维护了农民集体资产和农民集体收益分配权。但从全国来说，集体经济组织产权制度改革还处于试点探索阶段，集体资产流失问题严重，集体资产保值增值任务繁重，集体经济产权改革任重道远。
此外，由于农村民主法治建设的滞后，对集体资产的监督管理不力，以及集体经济组织法治治理结构的不完善，农民难以参与管理和监督，这致使一些乡村干部侵吞集体资产的现象突出，农村集体经济组织内部的控制问题严重。全面部署、统筹安排、有效推进农村产权制度改革，保障农民带着集体资产进城，是我国城镇化和农民工市民化面临的重大现实课题，也是农村改革发展的重大现实课题。