加快实施自由贸易区战略——第80期“经济每月谈”综述

【摘要】

2月23日，中国国际经济交流中心举办第80期“经济每月谈”活动，主题为“加快实施自由贸易区战略”。与会嘉宾认为，需要尽快构建我国的自由贸易网络体系，包括发展“定向自由贸易区”，加快推进与“一带一路”沿线国家设立自由贸易区，把与周边国家设立的跨境经济合作区等升级为自贸区，分类推进自贸区进程，推动与我国主要伙伴的自贸区谈判。建议加快复制上海自贸区成功经验，以开放的主动赢得经济发展的主动。通过完善国家安全审查机制、提高反垄断的专业化、打造社会多元共治监管平台等手段，完善负面清单模式下的事中、事后监管制度。

一 中国自由贸易区战略与实现路径

加快实施自由贸易区（以下简称自贸区或FTA）战略，是我国新一轮对外开放的重要内容。中国国际经济交流中心总经济师、执行局副主任陈文玲就我国实施自贸区战略的重要意义和实现路径发表了观点。

全球自贸区发展成为时代潮流。近几年，全球自贸区的竞争日趋白热化。自贸区谈判正成为重构全球贸易、投资规则和标准竞争的平台。规则和标准的竞争是最高层次的竞争。以美国为主导的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定（TTIP）表面上是贸易协定，但涉及内容已经远远超出贸易范围。TPP和TTIP提出的“高标准、高质量”的自贸区概念将对未来自由贸易协定发展方向形成示范效应，成为新自由贸易协定谈判的基准和范本，进而影响双边和区域自由贸易协定的走向和新规则的形成。自贸区的发展使国家（地区）之间的经济竞争演变为对世界贸易和投资规则制高点的竞争。

对于一切有利于全球贸易自由化和区域经济一体化的自由贸易协定安排，只要是秉持开放和透明的原则，我们都持开放态度。各地区、各类自由贸易安排应当保持透明、开放和包容，能够为全球贸易创造更加自由和便利的环境，增进世界各国人民的福祉。但同时需要看到其背后激烈的博弈与竞争。

我国已具备加入高标准FTA的基本条件。一是知识产权领域的高标准对我国的影响短期不利长期有利。代表高标准FTA的《韩美自由贸易协定》特别强调了知识产权保护期限的延长，将知识产权保护期限延长到70年及以上，超出了世贸协定的50年期限。我国一直十分重视知识产权保护工作，这样的标准虽然在短期内会对我们形成一定的压力，但与我们的长期目标是一致的。二是劳工标准领域对我国的影响短期不利但长期有利。劳工高标准条款对我国的负面影响主要集中在高标准的劳动约束条款。部分条款与我国工会法相抵触，增加了产品成本，给国际贸易带来负面影响，也给社会管理带来挑战。但提高劳工标准是人类社会进步的标志，也是我国的奋斗目标，该类条款从长期看有利于推进我国转变贸易发展方式。三是农业标准领域对我国的影响是正面的。就农产品开放水平来讲，高标准FTA条款规定的开放标准远低于我国农产品开放水平，我国有更好的承受能力，对我国农业领域开放的影响不大。四是环境标准领域对我国的不利影响可控。环境标准领域的高标准通过机制化设计增加了我国出口产品成本。从《韩美自由贸易协定》的相关条款规定可看出，缔约方通过企业和社会力量参与对另一缔约方加大了环境保护法律执行的约束，间接推动另一缔约方企业执行环境标准，不形成因环境保护成本所带来的国际贸易竞争优势；通过包括双方企业在内的社会力量监督机制设计，保证对方企业切实履行环境保护职责。但因各缔约方执行的都是本国环境标准，不是超高的发达国家标准，所以，高标准FTA协议内的类似环境标准对我们会有一定负面影响，但影响不大。

中国自贸区战略的实现路径。第一，尽快达成中美双边投资协定（BIT），中美双方要在公开、透明、公正的环境中相互开放市场，为双方企业在对方国家投资创造更好的市场环境。第二，中美双边投资谈判的进程中，推动启动中美FTA谈判。如果中美FTA能够达成，BIT和FTA这两个协议不仅对中美两国，还将对世界经济产生巨大影响。中美两个经济体的规则相同，将带动全球规则的重新制定与规制的顺利形成，这对全球经济复苏与发展都大有益处。在此基础上，可以推动亚太地区形成TPP与区域全面伙伴关系协定（RECP）两个最大的自由贸易区相互对接与融合。第三，在亚太地区两大自由贸易区整合的基础上，加快推动亚太经济合作组织（APEC）FTA进程。2014年11月在中国召开的APEC会议，提出了启动（APEC）FTA进程的共识，如果能够加快完成的话，将形成新的全球化规则，达到更高标准的全球化。第四，我国应采取非常规思维和非常规战略，对美国推动达成的TPP和即将达成的TTIP作出及时而有效的快速反应和整体行动，以应对目前在世界新旧交替胶着和博弈中的显性风险和潜在风险。采取五大战略构建我国的自由贸易网络体系：一是发展“定向自由贸易区”；二是加快推进与“一带一路”沿线国家设立自由贸易区；三是把与周边国家设立的跨境经济合作区等升级为自贸区；四是分类推进自贸区进程，加快推动已签署的自贸区升级版；五是全面启动互为第一大贸易伙伴或第二大贸易伙伴的自贸区谈判。

二 加快复制上海自由贸易试验区成功经验，以开放的主动赢得经济发展的主动

2013年9月30日，上海自由贸易试验区成立。上海迈出去的这一步对推动新的改革开放进程发挥了很大作用，探索了很多成功经验。商务部研究院原院长霍建国认为，上海自贸区的经验包括探索准入前国民待遇加负面清单作为管理模式如何有效实施，以及形成与之配套的、适应开放市场的政府管理体制。同时，在服务业开放，特别是金融领域开放方面，做了大胆的尝试。上海自贸区最成功的是在一年多的时间里形成了28项可复制的成功经验，2015年4月又成功扩围，扩大到四个省市，加大了改革开放的力度。“十三五”时期，我国面临经济发展动能转换的压力，也面临国际贸易结构和规则变化的挑战，我们需要找到经济发展新的突破口。加快复制上海自贸区成功经验，继续扩大整个自贸试验区范围，有利于全面构建开放型经济新体制，有利于我国经济通过进一步扩大开放形成新的增长动能。

在推进高水平对外开放新格局的过程中，要特别把握好以下原则。一是以科学和严谨的态度对待开放的节奏和顺序。改革开放的进程不是一味地扩大开放，不断地扩大开放要有明确的目标定位、清晰的时间安排，有的开放不是一步到位，要分步到位。特别是在金融领域和服务业其他领域的开放方面，需要小心谨慎，一定要坚持分步走的原则。二是加强改革开放的法制环境和制度性安排。目前，我国改革开放的顶层设计已经有了，但某些领域的开放还要先做出一些制度性的安排，包括修改一些条例和法规。比如，准入前国民待遇和负面清单的实施问题，就涉及如果不修改外资企业法、中外合资经营企业法和中外合作经营企业法，就很难在全国普遍放开外资审批。总之，要通过完善相关法律法规，把改革开放逐步纳入规范的制度性安排中。三是增强驾驭经济的能力。我们的宏观调控政策定位非常清楚，按照宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底这一总体思路落实会产生很好的效果。但在现实执行过程中，还需要经济主管部门不断提高对经济的驾驭能力，才能使政策思路得以有效落实。

三 完善负面清单模式下的事中、事后监管制度

国务院《关于实行市场准入负面清单制度的意见》中明确提出，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。中国国际经济交流中心副研究员、经济研究部改革开放处处长张焕波认为，建立基于负面清单的以事中、事后监管为主的外国投资管理体系将成为改革的关键点，也是改革的难点。建议从以下几方面加强事中、事后监管。

一是完善国家安全审查机制。2011年2月，我国发布了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，当时确立了部级联席会议制度，由商务部牵头。2015年7月，《国家安全法》出台，从法律上对国家安全审查做出了一些规定。从总体上来看，国家安全属于兜底条款，为国家监管部门提供了自由裁量权，东道国在执行国家安全审查过程中享有充分的灵活性。但有几个问题需要考虑，一是现在这种由商务部具体操作的部级联席会议制度，是否需要进一步升级，设立单独的安全审查机构，以体现安全审查的重要性；二是是否应该建立一个专门的金融领域的安全审查机构，以确保审查的专业化水平。

二是提高反垄断的专业化。目前我国反垄断存在多头执法情况，上层有反垄断审查委员会，但发改委、商务部、国家工商行政管理总局等部门都有反垄断职能，各执法部门存在职权交叉重叠且不明晰，应考虑建立统一的反垄断监管部门，完善反垄断部门的内部组织结构和行政机制。

三是防止不正当竞争。我国于1993年12月就出台了《反不正当竞争法》，国家工商总局从2003年开始进行该法的修订工作，于2010年初步完成了修订稿，但一直没有出台。这也说明我们在改革进程中还需要在监管方面加快推进步伐，因为随着时间的推移，不正当竞争的条件、方式发生了很大变化，打“擦边球”的现象越来越多，难以适应新的竞争环境。反不正当竞争并非只针对外资企业，而是属于行业监管。应充分调动市场力量参与市场监管。

四是向行业监管转变。过于强调国资、民资、外资企业的身份限定，对不同所有权的企业给予区别待遇，有悖于市场机制下权利平等、规则平等和机会平等的理念，因此我们要改变这种监管的“路径依赖”，将系统化研究、顶层设计和基层创新进行有效的结合，以行业监管为主，综合监管为辅。

五是以信息共享为基础。事中、事后监管的基础是信息共享。上海自贸区建立了信息共享平台，同时出台了《共享平台信息共享管理办法》。深圳前海蛇口自贸区联合香港的市场监管部门，实行两地的信息共享和互认，推行前海跨境的数字增速和互认应用。这些都是有益的尝试。

六是以信用管理体系为核心。完善信用管理体系有利于企业形成有效的自我约束机制，促成良好的市场秩序。可将行政部门的市场监管与社会信用体系结合，建立信用信息收集、共享、披露以及政府多部门的信用联动奖惩制度。

七是以依法监管为手段。我国法制创新碎片化问题较为严重，还没有形成系统性的法律准则。2013年全国人大审议通过了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定（草案）》，规定在试验区内，对负面清单之外的外商投资暂时停止实施外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法等三部法律的有关规定。从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度，相关监管法律需要尽快出台。

八是打造社会多元共治监管平台。建立多部门、多层次、多功能的监管体系，以政府监管为引导，以行业组织自律为后盾，以企业内控为核心，以社会公众监督为基础，以外资参与监督为参考。同时，要建立专业而独立的第三方机构代管。

 

（信息部 陈妍）