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国际金融系统下的中国：有关金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行的研究

Alex He

原文标题：China in the International Financial System: A Study of the NDB And the AIIB

文章框架：中国在应对2008年全球金融危机（GFC）的全球协调努力中做出了巨大贡献，这使其在国际金融体系中的地位得到提升；2014年7月，五个金砖国家成员终于在巴西福塔莱萨举行的金砖国家领导人第六次会晤上签署了建立金砖国家新开发银行和应急储备安排（CRA）的协议；目前，金砖国家共同面临前所未有的挑战，金砖国家新开发银行和应急储备安排的创建是对三大国际金融体系相关问题的重大回应；金砖国家新开发银行是金砖国家金融合作的顶峰，中国是应急储备安排的平等参与者和最大贡献者，而亚洲基础设施投资银行（简称亚投行）与金砖国家新开发银行不同，亚投行由中国于2013年10月全面启动，是中国大发展战略最重要的金融和制度基础；在2008年全球金融危机爆发之后，发展中国家呼吁加强金融合作，特别是在金砖国家成员之间；一个具体的南南发展银行的想法首先是由经济学家罗马尼·斯特恩（Romani Stern）和约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）在2011年提出的，他们倡导利用大量的外汇储备来满足发展中国家的投资需求；2013年3月在南非德班的金砖国家领导人第五次会晤上，金砖国家各成员同意建立一个新的发展银行，其重点是为基础设施建设融资；应急储备安排旨在通过货币互换为短期面临国际收支困难的金砖国家成员提供流动资产；金砖国家和其他发展中国家现在面临的问题是基础设施投资需求和供应之间存在巨大差距，这已成为这些国家资源勘探和经济增长的主要制约因素；通过考虑中国国家利益，也许可以更深入地了解中国参与两个金融协议的潜在动机；为实现其多边和双边目标，中国在建立金砖国家新开发银行和应急储备安排的过程中表现出谨慎态度，其在平衡各方利益方面行事谨慎；金砖国家新开发银行的创立是基于平等原则上的成员间利益平衡的结果；金砖国家新开发银行中每个成员国在决策中的平等份额和重要性，凸显了其治理结构的特点；中国接受金砖国家新开发银行权力平等的治理方式和决策模式表明了其对自身权力的限制程度，也表明其愿意推动南南经济合作。

观点摘要：

1．中国在应对2008年全球金融危机（GFC）的全球协调努力中做出了巨大贡献，这使其在国际金融体系中的地位得到提升。中国加入三个最重要和最独特的国际金融标准制定机构，即金融稳定委员会、巴塞尔银行监管委员会和国际清算银行全球金融体系委员会，这体现了其地位的提升。此外，二十国集团（G20）领导人2010年的改革计划致力于增加中国和其他新兴经济体在世界银行和国际货币基金组织（IMF）中的表决权股份。简言之，中国作为一个重要的和负责任的全球金融大国，获得了国际认可。尽管中国被国际社会认为是世界大国，但其仍认为自己是发展中国家，并将其与其他发展中国家、新兴经济体的关系，特别是与国际金融机构的关系放在首位。新兴经济体正在寻求一种改进的全球经济治理机制，以反映其集体崛起的新现实。事实上，金砖四国（巴西、俄罗斯、印度和中国）财政部部长在2008年11月巴西举行的二十国集团财政部部长和央行行长会议期间举行扩大会议，呼吁改革现有的国际金融体系，以反映全球经济的变化和新兴经济体所发挥的作用。他们称发达国家主导的金融监管机制存在弱点（在全球金融危机中暴露出来），金砖四国财政部部长会议吹响了改革金融体系的号角。在二十国集团首尔峰会上，国际货币基金组织和世界银行就提高表决权股份的改革计划达成一致，这是一个改革金融体系的重要进展。

2．然而，尽管能为新兴经济体带来更大发言权的改革取得了初步进展，但进展缓慢。这就促使中国和其他新兴经济体考虑建立一个新的金融安排，这样发展中国家就可以自己做决定了。2014年7月，五个金砖国家成员终于在巴西福塔莱萨举行的金砖国家领导人第六次会晤上签署了建立金砖国家新开发银行和应急储备安排（CRA）的协议。金砖国家成员都同意，金砖国家新开发银行和应急储备安排应补充而不是代替多边和区域金融机构，以为全球经济增长和发展做出贡献，二者可以在三个方面改革现有金融体系：新兴经济体代表性不足；金融监管存在薄弱环节，如以美元为主的货币体系带来的负面溢出效应；发展融资短缺。

3．金砖国家共同面临前所未有的挑战，金砖国家新开发银行和应急储备安排的创建是对三大国际金融体系相关问题的重大回应。随着支撑经济增长主要力量的出口和投资下降，在五个金砖国家成员中，大多数国家的经济增长急剧放缓。资金流动的波动导致金砖国家陷入更大的金融和经济不稳定状况。与此同时，它们还面临调整国内经济结构的压力，这种调整是应对长期经济下滑的一种手段。在经济“新常态”背景下，中国经济增长放缓导致基础设施投资需求下降，在寻求化解过剩产能的方式上面临越来越多的挑战。随着经济增长放缓，出口也将继续下滑，中国迫切需要升级现有的经济发展方式，将过度依赖粗放型增长、出口和投资的经济模式转变为消费驱动型模式。这些挑战迫使中国寻求促进经济发展的替代手段，并继续使其成为全球经济增长的推动力。

4．亚洲基础设施投资银行（AIIB，简称亚投行）是中国寻求应对金砖国家和其他发展中国家重大关切的新方式之一。金砖国家新开发银行是金砖国家金融合作的顶峰，中国是应急储备安排的平等参与者和最大贡献者，而亚投行与金砖国家新开发银行不同，亚投行由中国于2013年10月全面启动，是中国大发展战略最重要的金融和制度基础。“一带一路”倡议由习近平主席于2013年提出，该倡议旨在将亚洲和欧洲联系起来，并把这两个地区纳入一个综合经济区，通过开展合作，共促经济发展。亚投行成功地吸引了英国、德国、法国、意大利、澳大利亚等重要西方发达国家，使它们成为该行的创始成员，这为中国继续参与全球金融和经济治理提供了必要的金融和制度基础，它也旨在将中国打造为区域和全球经济增长的主要动力。

5．在2008年全球金融危机爆发之后，发展中国家呼吁加强金融合作，特别是在金砖国家成员之间。早在2008年11月，时任印度总理曼莫汉·辛格（Manmohan Singh）就呼吁世界银行和区域开发银行对基础设施建设进行额外投资。2010年4月，谅解备忘录（MOU）的签署为金砖银行合作机制奠定了基础，与此同时，金砖国家第一次主办的开发银行会议在巴西召开。五个国家（2011年南非加入其中）发展银行的行长们会晤，同时出席金砖国家金融论坛。2010年11月在首尔举行的二十国集团峰会上，辛格总理提出将过剩储蓄转化为发展中国家投资资金，以解决基础设施投资问题。2011年4月在三亚举行的金砖国家领导人第三次会晤上，各成员签署了金砖国家金融合作框架协议，金砖国家迈出了重要的一步。

6．一个具体的南南发展银行的想法首先是由经济学家罗马尼·斯特恩（Romani Stern）和约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）在2011年提出的，他们倡导利用大量的外汇储备来满足发展中国家的投资需求。这一想法得到了印度外交部部长克里希纳（Somanahalli Mallaiah Krishna）的赞赏，在2012年初，当被问及金砖国家是否会设立南南银行时，他提到两位经济学家的这个想法。在这个想法的鼓舞下，印度正式提出了一个建立新开发银行的建议，以将相关资源用于金砖国家的基础设施建设和可持续发展项目，其他发展中国家于2012年3月在新德里参加了金砖国家领导人第四次会晤。五个国家的财政部部长研究了这一建议的可行性，还成立联合工作组跟进，并在下次会晤时汇报工作。

7．2013年3月在南非德班的金砖国家领导人第五次会晤上，金砖国家各成员同意建立一个新的发展银行，其重点是为基础设施建设融资。创建金砖国家评级机构的建议也被提出，并得到了五个国家的支持。它们的财政部部长和央行行长被要求继续朝着这个目标努力。在2013年之前，印度率先推动金砖国家之间的金融合作。中国在2013年金砖国家领导人会晤之后积极参与金砖国家新开发银行和金砖国家应急储备安排的准备工作，这反映了中国在习近平主席执政后，更积极地与其他发展中国家进行合作。中国全面参与了财政部部长会议，以推动达成建立金砖国家新开发银行和金砖国家应急储备安排这一共识。建立金砖国家新开发银行和金砖国家应急储备安排的协议于2014年7月在巴西福塔莱萨举行的金砖国家领导人第六次会晤上签署。

8．自全球金融危机以来，发展中国家一直担心以美元为主的国际金融体系会带来风险，特别是量化宽松（QE）政策。随着量化宽松政策的出台，美元接近零利率，这使得大量资本流入金砖国家，从而进一步导致货币升值，给相关国家带来更大的通货膨胀压力，也导致美元主导的外汇储备出现巨大萎缩。量化宽松政策的结束对金砖国家产生了负面影响，导致金融脆弱性加剧，经济以大量资本外流的形式剧烈波动，外汇储备耗尽和货币贬值。事实上，中国和其他新兴经济体批评世界银行和国际货币基金组织贷款效率低下。目前，基础设施投资需求与发展中国家现有可用投资之间的差距，为新兴经济体建立一个针对此问题的新型银行创造了机会。

9．应急储备安排旨在通过货币互换为短期内面临国际收支困难的金砖国家成员提供流动资产。应急储备安排预计会发挥类似于国际货币基金组织的作用，例如，一个先发制人的措施能够积极应对那些来自发达国家认为中国是“不负责任”的观点可能带来的负面影响，这其中包括量化宽松政策。量化宽松政策将努力解决国际货币基金组织在“乏味”的长期援助进程中的低效率和过分严苛的条件，且这些援助过程未能履行国际货币基金组织的救助作用。国际货币基金组织在1997～1998年亚洲金融危机和2008年全球金融危机初期阶段中的迟滞反应，受到中国和其他新兴经济体的广泛批评，这被视为国际货币基金组织作为最后“贷款人”失败的两个典型例子。应急储备安排还旨在提供不附带任何政治条件（如不包括对经济改革的不当要求或更为严格的财政纪律）的援助只会在提供援助时考虑借款国的财务状况。这将鼓励金砖国家成员利用自己的货币在金砖国家内部以及与其他发展中国家进行贸易和投资。金砖国家新开发银行和应急储备安排并不能完全解决发展中国家在现行国际金融体系治理中代表性不足的问题。

10．金砖国家和其他发展中国家现在面临的问题是基础设施投资需求和供应之间存在巨大差距，这已成为这些国家资源勘探和经济增长的主要制约因素。自全球金融危机以来，私人对于基础设施的融资急剧下降，金砖国家部分成员面临的财政困难扩大了基础设施投资差距，这进一步阻碍了经济增长。世界银行和国际货币基金组织的援助不仅不能满足金砖国家成员对基础设施投资的需求，而且还有更严格的附加条件，如要求对公共事业进行市场化改革。金砖国家新开发银行希望补充金砖国家成员和其他发展中国家缺乏的基础设施发展融资。

11．通过考虑中国国家利益，也许可以更深入地了解中国参与两个金融协议的潜在动机。首先，金砖国家新开发银行和应急储备安排是高度制度化的金融合作成果，是中国认为有价值并重视的几个多边协议之一。建立金砖国家新开发银行和应急储备安排为金砖国家的进一步制度化奠定了基础，并将有助于加强中国与其他四个成员国的双边关系。这是南南合作的重大成就，符合中国外交政策的重要原则和优先事项：中国始终把自己定位为发展中国家，继续坚持将发展中国家作为平等合作伙伴的原则。其次，参与金砖国家新开发银行和应急储备安排为中国提供了参与全球事务的适当的多边平台。中国在其中的作用有助于国家继续改进现有的国际金融体系，同时弱化其呼吁的改革的影响。中国具有独特的经济模式，其要求的对现行金融体系的修改不可避免地受到在该体系中占主导地位的西方大国的怀疑。参与金砖国家新开发银行和应急储备安排有助于减少中国作为世界第二大经济体和最大贸易国所吸引的关注，有助于增强中国作为发展中国家的“身份”。最后，中国的参与将使其现有的对外投资协议更加合法化，这些协议由国家开发银行（CDB）、中国进出口银行（CEB）以及其他金融机构提出。国家开发银行和中国进出口银行为中国在许多发展中国家的发展融资项目提供了资金支持，特别是在非洲和拉丁美洲。事实上，中国进出口银行在2001～2010年为世界最贫穷的撒哈拉以南非洲地区提供了更多的资金，这超过了世界银行，国家开发银行和中国进出口银行在2009年和2010年给予发展中国家的借款总额也超过了世界银行。中国以基础设施为主的大规模投资受到西方国家有关忽视人权和环境保护的指责。在诸如金砖国家新开发银行等多边框架下更多地参与投资，将在更大程度上使中国对发展中国家的基础设施投资合法化。一旦中国主导的基金在金砖国家新开发银行的框架下实现制度化，就有助于证明中国的投资不仅服务于中国的宏伟计划，还有助于抵消一些持怀疑态度的西方学者的反对意见。

12．为了实现其多边和双边目标，中国在建立金砖国家新开发银行和应急储备安排的过程中表现出谨慎态度，其在平衡各方利益方面行事谨慎。中国的经济总量大于其他四个金砖国家成员的总和，且中国经济增长最为稳定，宏观经济环境也最健康。在查看经常账户、就业率和通货膨胀率等指标时，这显而易见，而所有这一切都表明，作为金砖国家新开发银行的主要驱动力，中国可以说在其中发挥主导作用。然而，情况并非如此，因为在金砖国家新开发银行中，所有成员都在决策中拥有平等地位。事实上，这也是金砖国家新开发银行推迟两年成立的原因之一：在激烈的谈判过程中，中国对决策中的平等地位做出了让步。中国并没有坚持获得相对较大的份额（随之而来的是增加对银行的控制），而是放弃了500亿美元的认购资本，让五个创始国共同承担（平分）。

13．金砖国家新开发银行的创立是基于平等原则上的成员间利益平衡的结果。在500亿美元的启动资金中每个成员国投入了相同的份额，目标是资金在将来达到1000亿美元。印度在该银行运营的前六年担任轮值主席国，接下来的轮值主席国分别是巴西和俄罗斯。金砖国家新开发银行总部设在中国上海，在南非约翰内斯堡设有地区办事处。俄罗斯人和巴西人分别担任理事会主席和董事会主席。每个成员国在金砖国家新开发银行中起着各自特有且平等的作用。从中国的角度来看，有必要做出这样一个让步，因为最重要的是切实建立金砖国家新开发银行和应急储备安排。它代表了金砖国家内部机制化金融合作的成就。

14．金砖国家新开发银行中每个成员国在决策中的平等份额和重要性，凸显了其治理结构的特点。其治理结构和决策过程表明，在金砖国家新开发银行中的每个金砖国家成员享有平等决策权。包括中国在内的成员将这种治理结构视为多边金融治理的创新，因为它与国际货币基金组织和世界银行的治理结构不同。金砖国家新开发银行拥护权力、利益和机会，金砖国家领导人也赞同国际金融机构中平等权利决策制度的优点。然而，最大的挑战仍然在于，考虑到在重大问题上需要在理事会和董事会中获得多数票，应如何保证金砖国家新开发银行的决策效率。在这样一个模式下，最终决定陷入僵局的可能性更大。

15．中国接受金砖国家新开发银行权力平等的治理方式和决策模式表明了其对自身权力的限制程度，也表明其愿意推动南南经济合作。事实上，其他金砖国家成员对中国可能的统治地位的关切和怀疑也促成了平等决策权协议的最终达成。巴西总统迪尔玛·罗塞夫（Dilma Rousseff）甚至表示，虽然巴西不喜欢以美国为主导的秩序，但也不愿意看到中国成为新的领导者。中国的自我约束被银行其他成员认为是一个不情愿的妥协。然而，中国仍然对金砖国家新开发银行和应急储备安排的建立及中国在其中的作用感到满意。至少在官方上，金砖国家新开发银行权力平等的治理模式体现了中国外交政策的原则之一：各国在国际事务中平等。中国相信这样做可以赢得金砖国家成员的支持和信任。