一 背景分析

与时俱进地加强党对基层基础工作的领导，是我们党管党、治党的成功经验。当前，我国已经进入全面建成小康社会的决胜阶段，在经济发展新常态的情况下，面对诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战，加强和创新社会治理、建设平安中国的任务日益繁重，坚持和改善党对社会治理的领导、提高社会治理水平的要求日益迫切。实践证明，只有形成“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，才能确保社会治理的正确方向和价值追求，才能把参与社会治理的多元主体力量凝聚起来，通过共建共享形成强大合力，为确保社会既充满活力又和谐有序而共同努力，并为保持经济中高速增长、实现经济社会协调发展和人民共享发展成果提供重要保证。基层社会治理是社会治理的基础，基层党组织的引领带动是基层社会治理的关键，是党的领导的具体体现。基层党组织在基层社会治理中承担着政治引领者、组织参与者和服务供给者的三重角色，是加强和创新基层社会治理最重要的行动主体。坚持基层党组织在基层社会治理中的领导核心地位，以基层党建引领带动基层社会治理创新，推进社会治理在基层的贯彻落实，不仅是落实中央加强和创新社会治理战略部署的客观要求，是推动花都区经济社会协调发展的现实需要，而且是充分发挥基层党组织战斗堡垒作用的必然选择，是花都区实现“抓党建、促发展”亟待解决的重大课题。

（一）落实中央创新社会治理战略部署的客观要求

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面建成小康社会的实践中，在新的历史起点上全面深化改革。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）把“推进国家治理体系和治理能力现代化”纳入全面深化改革的总目标，“治理”第一次作为执政治国的全新理念被写进党的正式文件。在这一全面深化改革的总目标下，《决定》强调要紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义，深化社会体制改革，其中一项重要任务就是要“加快形成科学有效的社会治理体制”。《决定》高度重视社会治理问题，单列一章专门部署“创新社会治理体制”，并从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾机制、健全公共安全体系等方面提出了具体要求。从“社会管理”到“社会治理”，并非一个简单的概念转换，而是体现了我们党领导社会建设理念的重大变化，这是我们党基于社会转型时期我国经济社会发生深刻变化、社会和谐面临重大挑战而做出的战略抉择，反映了我们党对社会建设领域深化改革的新思考，是全面深化改革的重要内容。

基层社会治理是社会治理的基础。基层社会是由社会基层组织构成的社会空间，它既包括街道社区、村庄这样的区域型社会空间，也包括机关、企事业单位这样的单位型社会空间，还包括社会组织、社会团体这样的行业型社会空间。基层社会是人民群众生活的主要场所和各类经济社会组织活动的重要舞台，是党密切联系群众的第一线，也是党和政府推进社会治理的前沿阵地。社会治理虽然是由多元主体共同参与社会事务的管理，但这并不意味着多元主体都发挥同等的作用。尽管社会力量和公民的作用越来越大，但执政党和政府仍然是社会前进的“火车头”，在社会治理中起着决定性的引领带动作用。在当代中国，要推进社会治理，确保社会既充满活力又和谐有序，关键还是要加强和改进党的领导。对于那些在社会治理中极力排斥和贬低党的领导作用，甚至把社会治理与党的领导对立起来，把社会治理看成无需党的领导的社会自发行为过程的错误观点，必须旗帜鲜明地坚决反对。

基层党组织的引领带动是基层社会治理的关键，是党的领导的具体体现。推进基层社会治理，基层党组织作用的充分发挥是至关重要的。基层党组织在基层社会治理中承担着以下角色：一是政治引领者。基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，它承担着维系党在基层社会的政治影响、巩固党在基层社会的执政根基的政治责任。面对当前中国基层社会的深刻变化，基层组织需要有效的政治力量来对多元社会主体进行有机整合，以动员和凝聚各种松散的社会力量共同推进基层社会治理。在中国，这种有效的政治力量只能是执政党的基层组织。这就要求基层党组织要发挥从政治上引领带动基层社会建设的职能，扮演好政治引领者的角色。二是组织参与者。基层党组织扎根于社会的各行各业，广泛活跃于群众之中，形成了分布广泛、组织严密、坚强有力的基层党组织体系，掌握着一定的社会资源，构建了密集的社会网络，拥有大量的骨干力量，获得了深厚的群众基础，这就为基层党组织参与基层社会治理提供了良好条件。基层党组织还可以组织、输送、带动一大批先进分子共同参与基层社会治理，以提高社会治理水平。基层党组织是基层社会治理中最重要、最活跃的行动主体，基层党组织必须积极主动参与基层社会治理，并引领带动其他社会主体为创新基层社会治理而共同努力。三是服务供给者。在基层社会治理中，基层党组织必须依据党的性质和宗旨，承担起为巩固党的执政基础而应该承担的责任，时刻关心基层群众的利益，全面服务基层群众，从而赢得基层群众的广泛拥护和支持，真正成为关心服务基层社会、代表基层群众利益的主体，成为凝聚社会、团结群众的核心。这就要求基层党组织必须加强服务型党组织建设，提升服务功能，以服务型党组织建设引领带动基层社会治理，造福人民群众。

（二）推动花都区经济社会发展转型的现实需要

近年来，花都区经济总量增长迅速，产业结构不断优化，创新能力逐步提升，发展后劲明显增强，已经成为广州市经济发展最活跃的地区之一。随着工业化、城镇化、市场化加快发展，花都区城乡基层社会状况发生了深刻变化。这种深刻变化给基层党组织推进基层社会治理、确保花都社会既充满活力又和谐有序提出了崭新课题。

经过三十多年的改革发展，花都已经从改革开放初期的一个农业小县发展成为一个以汽车、皮革皮具、珠宝、空港经济为支柱产业的新兴工业城。目前，花都正处在工业化高速发展时期。一是经济总量增长迅速。2014年实现地区生产总值1003.11亿元，同比增长11.19%，比全市高2.5个百分点，首次跃进广州市前三名，并实现了人均GDP突破10万元。二是先进制造业逐渐做强做大，尤其是汽车产业由大向强转变，实体经济更加牢固可靠。三是空港经济提速。为全力打好“空港”牌，花都区着重招引航空公司总部、飞机维修、高端物流、航空贸易、电子商务、飞机金融租赁等产业，现代服务业逐步形成了集聚发展的态势。除了已开工建设的圣地·狮岭（国际）皮革皮具城（6～10期）、广州万达文化旅游城项目，中恒国际、法国欧尚、骏壹万邦等商贸企业项目也在抓紧建设中。在发展现代服务业的同时，花都区积极营造良好的营商环境，推动皮具皮革产业从集市向集群转变。花都坚持“产城一体、城乡一体”的发展思路，以重点产业项目、产业集群和公共服务项目带动城镇化建设，实现中心城区和中心镇有序扩容，城镇空间逐步扩大，基础设施逐步完善，公共服务功能不断增强。农业人口加快向中心城区和中心镇转移，常住人口城镇化率和享受城镇基本公共服务的人口占常住人口的比重逐步提高。

在工业化、城镇化的迅猛发展中，花都城乡基层社会状况发生了深刻变化。一是随着所有制结构和产业结构的优化调整，个体工商户、各种非公企业、合资外资企业、现代高科技企业、现代服务型企业、现代农业企业、农村专业协会组织、各种行业协会、服务型社会组织等新型多元社会主体在花都大量涌现，越来越多的就业人口在此聚集，社会主体结构和就业方式更加多样化。由于市场化条件下的政经分开和政企分开改革，新型多元社会主体的自组织能力增强，基层社会自主性程度提高。二是以职业分工为基础，以现代产业工人、私营企业主、个体工商户、民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、中介组织从业人员、服务型社会组织从业人员为主的新兴社会阶层逐步形成。无论是在城区还是农村，花都的社会阶层分化日益明显，社会阶层结构也日益多元化。三是不同社会主体和社会阶层，其利益诉求不尽相同，花都的社会利益关系更加错综复杂，利益纠纷增多，规范社会行为、调解利益关系、化解社会矛盾、促进社会和谐的难度加大。四是市场化的发展导致传统“单位制”逐步解体，基层社会的组织化程度下降，党和政府控制和规范社会成员行为、整合协调社会关系的能力下降。在这种情况下，社区作为“基层社会生活共同体”，逐步取代了传统单位在花都区基层社会整合中的作用。一方面，大量的社会职能开始转移到社区，由社区承担。另一方面，大量的社会主体包括非公经济组织和社会组织人员、下岗失业人员和外来务工人员在社区不断聚集，其社会服务需求主要通过社区获得满足，依托社区进行社会管理服务的需求持续增加，社区在社会治理中的地位日益重要。

近年来，在花都区工业化和城镇化的发展大潮中，在重大项目落地、产业集群化发展、产业结构转型升级等因素带动花都经济跨越式发展的同时，也带来了数量庞大的外来流动人口。以享有“中国皮具之都”美誉的狮岭镇为例，这个曾经的农业镇经历了数十年的发展蜕变，已经成长为以皮革皮具时尚产业为主导的特大工业镇和经济强镇，聚集了8000多家皮具生产企业和18000多家皮具原辅材料及缝制设备商行，从业的外来流动人口总量超过30万人，数倍于本地户籍人口。他们当中有些已经有了属于自己的产业，相当一部分人已经长期定居在狮岭，并有了一定的社会地位。这种严重的“外来人口倒挂”现象给基层社会治理出了难题，形成了“小马拉大车”的局面。据统计，花都区目前登记的外来流动务工人员已有53.8万人，约占全区总人口的45.2%。外来流动人口已遍布花都的城区和乡村，在就业分布上，他们主要集中在非公经济组织领域；在行业分布上，他们主要集中在服装、皮革皮具、餐饮、建筑、轻工、商贸等行业以及部分民营科技企业。同时，随着花都区的所有制结构与产业结构调整，外来流动人口也已经形成以职业分工为基础的不同社会群体，既有打工者、个体工商户，也有私营企业主；既有国有企业工作人员、私营企业工作人员，也有民办非企业单位工作人员。另外，复杂的地缘关系也增加了流动人口的多样性。花都流动人口不断增加，带来了人员流动性和多样性的不断增长，加剧了花都社会结构的变化，由此带来的挑战是：在像花都这样经济比较发达、流动人口数量庞大，人口构成结构日益复杂，利益诉求日益多元的地方，以户籍人口为依据的城市公共管理和服务方式，已难以满足流动人口大量涌入带来的日益复杂的多元社会利益诉求，从而要求政府必须实现从传统社会管理向现代社会治理的转变。如果不把流动人口纳入社会治理体系，不能发挥流动人口参与社会治理的主体作用，不但容易导致经济资源流失，影响经济发展，而且容易激发政府与外来流动人口之间的矛盾，导致政府管理难度加大，管理成本增加，管理效果不好，影响社会和谐与人民幸福。

（三）发挥基层党组织战斗堡垒作用的必然选择

花都作为中国改革开放的前沿地区，目前已经进入深刻的社会转型时期，基层社会状况发生了一系列新变化，面临着一系列新问题，亟须通过创新社会治理，促进社会和谐有序，确保人民安居乐业。实现这一目标，关键在于将基层党建与基层社会治理紧密结合在一起，通过基层党组织的引领带动作用，构建以基层党组织为核心的基层社会治理体制，整合和动员多元社会主体共同参与社会治理，共同解决社会问题，共同实现社会和谐有序。发挥基层党组织的战斗堡垒作用，要回答和解决以下三个新课题：

一是构建适应基层经济和社会结构的基层党组织体系。在花都工业化、城镇化的迅猛发展中，花都城区和农村的经济结构、社会结构都在发生深刻变化。所有制结构变化导致非公企业等新型社会主体大量涌现，产业结构升级导致新兴产业和新兴社会阶层逐步形成，传统单位制解体导致社区日益重要，社会流动性增强导致外来务工人员和流动人员不断增加。与此相适应，大量党员开始向新型社会主体、新兴产业、城市社区和流动人口中聚集，党员的活动空间和发挥作用的阵地也随之转移。这些变化在加大基层社会治理难度的同时，也对基层党组织的设置方式提出了新挑战。如果组织设置方式相对滞后，不能完全跟上经济发展和社会结构的变化，基层党建的空白点增多，基层党组织出现悬浮化、边缘化甚至“不在场”现象，那么就会导致党在基层社会的政治威信和整合能力下降。这就迫切要求优化基层党组织设置，通过基层组织“再嵌入”实现对基层社会空间的有效覆盖，构建起适应花都基层经济和社会结构的基层党组织体系。

二是创新以基层党组织为核心的基层社会治理体制。在计划经济条件下，花都和其他地方一样，基层党组织的领导体制是一种独特的行政化领导体制，基层党组织通过行政命令对社会利益关系进行调节，具备超强的利益协调和整合能力。近年来，随着花都工业化、城镇化的快速发展和市场经济体制的逐步完善，一方面，基层党组织与行政权力的关系发生了变化，“无行政权力依托党组织”（包括非公企业党组织、新社会组织党组织、社区党组织等）出现并不断增加。另一方面，基层党组织与基层社会的关系也随之发生变化，基层社会聚集了新型多元的社会主体，具有较大的自主性，基层党组织已不可能再通过行政命令的方式进行利益协调和整合，其规范控制社会主体行为的能力下降，导致基层社会治理难度加大。这就迫切要求构建符合基层社会自主性特点、以基层党组织为核心的基层社会治理体制，要把党组织领导作用的实现建立在其自身的先进性、影响力和代表社会共同利益的基础上，提升体制的整合能力、协调能力、吸纳能力，更好地凝聚多元社会主体共同参与和推进花都基层社会治理。

三是加强服务基层社会的服务型党组织建设。党的十八大提出了加强基层服务型党组织建设的工作要求，突出强调基层党组织的服务功能就是要通过服务建立基层党组织与基层社会的良性互动。它表明，服务已经成为联结基层党组织与基层社会的纽带，成为基层党组织融入社会、凝聚社会的关键。花都基层党组织要引领带动基层社会治理，其政治威信必须从党组织自身的服务能力中来。必须充分开发基层党组织的服务功能，使基层党组织通过服务真正扎根社会、作用社会、回归社会。只有加强服务型党组织建设，更好地满足社会多样化的利益需求，才能真正凝聚多元社会主体共同参与社会治理。要把强化服务功能、提升服务水平作为党组织引领带动基层社会治理的切入点，将需求表达—利益满足—服务供给三位一体连接起来，形成以服务为中介的党组织和以社会为联系纽带的互动渠道，这一通道将为花都基层党组织引领带动基层社会治理提供坚实的支撑。