部分国家反腐败体制考

刘君

[内容摘要]本文共分为四个主要部分。首先，本文对腐败、反腐败与反腐败体制等数个基础性概念予以探究。其次，根据相关因素，本文选取了七个在反腐败体制上具有特色的国家和地区，针对其反腐败体制的具体情况一一展开详述。再次，在以上分析的基础上，本文总结出两种不同类型的反腐败体制，并对其特点进行了简单评析。最后，根据前三部分内容，本文总结出当前部分国家和地区反腐败体制的四个方面经验。本文指出，我们应该从世界其他国家和地区惩治、预防腐败的成功经验中，借鉴与中国国情相适应的制度、措施，抓紧建立健全适应中国具体情况的惩治和预防腐败体系。

一 基本概念

（一）腐败

尽管腐败渊源甚久，而且在现代社会是一个极为普遍且显而易见的现象，但是要在各国之间给腐败行为下一个通用定义却比较困难，至今没有各国一致认同的腐败的定义。各个国家的社会发展阶段不甚相同，加之受各国历史文化、地理环境等因素的影响，人们对待某类行为的态度也不尽相同。相同的行为在一国被定性为腐败行为，另一国则可能视其为合法行为，或者至少不是非法行为；在发达国家中普遍存在的某些腐败行为，在不发达国家里甚至不可能会发生，因而也就不存在将其定义为腐败行为的问题；反之亦然。

然而，纵观各国反腐败体制以及国际组织的反腐败公约规定，我们仍可以对腐败行为做出一个大致的概括。韩国在《腐败防止法》中所规定的“腐败行为”主要包括公职官员的以权谋私行为及其造成公共财产损失的行为。《美洲国家组织反腐败公约》将“腐败行为”的范围界定在受贿行为、行贿行为、徇私舞弊行为、转移、藏匿腐败所得财产的行为等。联合国在《反腐败的实际措施》中指出，“各种形式的对廉政和对国民极为有害的官场舞弊行为”通常包括，偷窃、挪用和侵吞国家财产的行为、滥用职权牟取不正当利益的行为、利益冲突的行为、隐瞒不报财产的行为以及政治性捐助的行为等。上述各国和组织关于腐败行为的范围界定各不相同，但我们仍可以清楚地看出：但凡腐败行为都与公权力的行使紧密联系，脱离了公权力则不存在腐败行为。正如《反腐败刑法公约的解释性报告》中所指出的，腐败是“一种最为恶劣同时也是最为广泛的有害于对公共事务进行正常行政管理的行为方式”。腐败行为的本质特征在于权钱交易、腐蚀公权力。国际透明组织对腐败的定义是：公务员滥权谋私。撇开具体各国的不同情况，我们认为，一般所称的腐败行为，至少应包含以下行为：贪污、贿赂、徇私舞弊等。

 

（二）反腐败与反腐败体制

基于以上对腐败行为性质的界定，反观当今世界各国的反腐败活动，我们发现，所谓“反腐败”，主要还在于如何有效地监督和限制公权力的行使，防止公权力被滥用现象的发生，确保公权力行使者廉洁、公正、透明。

而关于反腐败体制，我们认为，它主要还是指与反腐败工作相关联的，关于监督与制衡机制、惩处与打击机制以及道德教化与民众参与机制等方面组成的有机体系。具体地讲，一个良好的反腐败体制应至少包含三方面内容：

其一，从监督与制衡的层面上讲，往往体现在各国关于公职人员的反腐制度设置上。通常均以法律的形式确立对腐败行为的惩处，并依靠针对公职人员完备的管理法规、全面的监督机制，减少腐败行为发生的场合或者机会。

其二，从惩处打击的层面上讲，现代国家大多设置了独立的或内设的反腐败机构。各个国家往往集中精力投入到调查、控诉腐败行为等具体反腐活动上去，进行严密的调查、施加严厉的惩罚。

其三，从道德教化的层面上讲，各国政府通常通过对公职人员进行道德引导，倡导并确立正确的价值观，以及对公众进行反腐倡廉的宣传等不同途径，营造出监督与谴责并存的良好的社会环境，道德教化在整个反腐体制中起的是从根源上遏制腐败的作用。

事实上，任何行之有效的反腐败体制，往往都是将上述三者融合在一起，共同抵制腐败行为。孤立地进行某一方面的工作，恐怕很难甚至不可能达到反腐败的良好效果。

二 部分国家反腐败体制样本分析

考虑到社会发展水平、地理环境、政治制度等具体因素以及文章的篇幅，本文分别选取了芬兰、瑞典、英国、美国、新加坡、韩国等国家的反腐败体制作为样本进行剖析，以便快速而大致地了解当前部分国家和地区的反腐败体制现状。

 

（一）芬兰

近几年来，芬兰在透明国际组织的廉洁指数排行榜上稳居前茅，其在预防、打击腐败方面的出色成绩得到了全球各国的认同和钦羡。具体考察芬兰的反腐败体制，我们认为，芬兰治腐的成功可归因于以下几个方面：良好的社会道德风尚；政府工作的透明与开放；完善健全的法律制度以及行之有效的监督机制。

首先，芬兰政府重视培育良好的社会道德风尚，形成了有利于打击腐败活动的社会文化环境。公民的道德素质普遍较高，这主要得益于良好的教育环境。儿童在初级学校就学习社会学课程，在高中则开始学习法律知识。这样，青年人在步入社会之前就已具备基本的法律知识和遵纪守法的观念。公务员上任后最重要的一件事，就是首先弄清楚“腐败”的界限，即接受礼品或受请吃饭的上限是什么。据说流传最广的一句话是：“公务员可以接受一杯热啤酒和一个冷三明治，但如果喝上葡萄酒那就危险了。”

其次，在政府工作方面，芬兰坚持了政府行为透明、公开的原则。公共部门的一切都要向公众公开，接受市民和舆论媒体的监督。政府档案馆以及公共部门的所有档案材料不仅对专家和研究人员开放，而且也对新闻界和公众开放。公民在需要时可以通过这一途径了解政府部门的有关情况，从而有效地防止政府部门滋生腐败。因此，政府官员的所有行为都处在公众的监督之下。由于芬兰的疆域较小，新闻舆论与民众的积极参与在反腐活动中也能发挥重要作用。腐败行为很容易被新闻媒体揭露出来，同时，任何公民都有权自由地检举和揭发违法的政府官员。应当注意的是，芬兰政府为公民提供了各种机会，让每一个人都可以对政府官员的工作进行监督。而且任何人发现政府官员有渎职行为都可向警方告发或向其上司检举，甚至可以直接向法院起诉。

最后，在机构设置上，芬兰设立了政府司法总监和议会行政监察专员公署。芬兰宪法第37条以及第46—48条规定，国务委员会设司法总监一人，行使最高法院检察官和最高行政法院检察官的职能，以维护国家利益，并在他认为必要时由他本人或其指派人员在其他法庭提起公诉。司法总监以最高检察长的身份对其他检察官实施监督，其他检察官必须执行他的决定。如果国务委员会或其任何成员在行使职务时违反法律，司法总监应提出劝谏并指出其违法之处。如果国务委员会成员的上述违法行为应受宪法第59条所说的特别高等法院的追诉且经总统同意时，应由司法总监提起公诉。如果总统认为无须追诉，司法总监有权直接将该案报告议会。如果总统决定对司法总监起诉，则该案应由总统指定的人员提出。如果总统在行使职务时违反法律，司法总监应按上述规定提出劝谏。如果司法总监或国务委员会犯有叛国罪，应将此事报告议会。如果议会以全体议员的3/4多数票决定弹劾总统，应由司法总监向最高法院提起公诉，在此期间，总统应停止行使职务。除上述规定情况外，总统的一切行政行为不受弹劾。司法总监应就他所采取的措施以及他对执行法律的意见，向总统和议会提出年度报告。

至于议会行政监察专员公署，该署监察专员由议会无记名投票选举产生。任职期间，议会不能罢免其职务，除非案件涉及政府部长，不能向他发出工作指令或指派工作。监察专员对公署工作负全权责任，向议会负责。

（1）监察专员的管辖范围。监察专员的主要职责是监督国家官员和国家机构行为的合法性。除共和国总统、政府司法总监等极少数人外，所有国家工作人员，包括地方政府官员、法院法官、军人以及任何以官方身份工作的人，都在其监督之下。监察专员对国家官员和国家机构的任何公务行为都可以监察和审查，不仅有权调查一项决定的客观合法性，而且有权审查做决定的整个过程。监察专员有视察各政府机关和公共机构，上至国务委员会，下至法院和地方自治委员会，并有出席它们的决策会议的权力。实际工作中，监察专员对延误、失职、滥用等行为也可进行干预。

（2）监察专员的职责权限。公署受理的案件，由监察专员独自作出处理决定，其最强大的武器是“检控”。芬兰监察专员被赋予了起诉违法官员的权力，并且对其管辖范围内的任何政府机构和官员都适用。对一般官员，监察专员可以命令公诉人或公署调查官执行。对政府内阁成员、最高法院法官等高级官员，则由监察专员亲自起诉。若发现政府部长有违法行为，监察专员首先要向政府发出正式提醒。若政府对提醒置之不理或提醒失去实际作用，监察专员便向议会报告，待议会批准后起诉。监察专员对一般案件通常不诉诸法律，只有严重违法案件，非经法院裁决的案件，以及对拒不悔改的官员，监察专员才动用检控权。

（3）监察程序。公署的案件信息主要来源于公民投诉。调查中，调查员可以检查任何地方，查阅任何文件资料，可以要求与调查案件有关或无关的任何人就有关事项给予解释或说明。必要时可以要求警方协助调查。芬兰的《监察专员训示》还特别规定，监察专员有权就任何事项向有关政府部门提出建议，对法律法规中存在的缺陷和问题提出修改意见，对不良行政程序和做法提出批评或直接提请国务委员会审议。

此外，1957年生效的芬兰宪法第59条规定，每届议会应按照选举议长的程序选举著名法学家一人为议会司法代表，任期四年。议会司法代表依照议会的指示对各级法院及其他机关遵守法律的情况实施监督。另设副司法代表一人，其任期及选举程序与司法代表相同。司法代表不能履职时，由副司法代表代理。议会司法代表在出席国务委员会会议、各级司法及行政机关的会议方面享有如同司法总监的权利，有权查阅国务委员会及其各部的会议记录，以及各级司法及行政机关的会议记录，并依法对渎职和失职人员提起公诉。司法代表应就其履职状况、司法状况以及他认为的立法疏漏，向议会提出年度报告。

 

（二）瑞典

另一个北欧国家——瑞典，在透明国际组织的廉洁指数排行榜中也一直稳居前列。它在反腐败体制方面的特点在于其议会行政监察专员制度。瑞典的这一制度不仅历史悠久，而且在世界范围内也具代表性和示范性。现简要介绍如下：

第一，关于议会行政监察专员的组织结构。瑞典议会设有4名行政监察专员，由议会两院从具有杰出法律知识和秉性正直、社会威望较高的人士中投票产生。除议会外，任何人无权免去其职务。在职期间，监察专员享有最高法院法官的待遇。4名监察专员互推一人为首席监察专员，负责协调工作。

监察专员在工作上有一定的分工：（1）首席监察专员主管税收、人事、政治文件向公众公开等方面的案件，也处理与预选举有关的问题；（2）第二专员主管司法与监狱的案件；（3）第三专员主管武装部队和一切不属其他官员管辖的民政事宜，主要为地方政府方面的案件；（4）第四专员主管对企业和事业方面的监察。以该4名监察人员为首，议会设立了监察专员公署。

第二，关于议会行政监察专员的监督范围。瑞典议会行政监察专员的监督范围包括政府行政工作的所有领域以及国有化工业和保健事业。但内阁部长、大法官、议员、中央银行董事，通常由选举产生，由议会直接监督而不由监察专员监督。监察专员与法院的管辖分工通常采用以下标准：对有可能提起公诉的案件，则由监察专员管辖。如果监察专员受理了可能起诉的案件，法院通常不再管辖。

第三，关于议会行政监察专员的职权。监察专员进行监督的方式主要有三种：受理公民申诉，并进行调查；主动进行调查；主动进行视察。受理公民的申诉和控告是议会监察专员公署的主要日常工作。当公民认为自己的合法权益受到行政机关及其工作人员的不法侵害时，可以向监察专员提出申诉或控告，申诉的方式以书面材料为主，也可以采取电话或口头的方式。监察专员在调查中，有权要求政府提供与案件有关的任何文件；各级官员都有义务向监察专员汇报和介绍工作情况，否则要受到罚款或行政处分；监察专员有权要求被调查单位对重大问题做出书面说明，并征求有关专家和利益集团代表的意见，核实证据；对无法单独进行的案件，可以请求有关机构协助；等等。

第四，关于议会行政监察专员的处理权。监察专员接到公民的申诉后，先进行初步审核，通常分为3类，即拒绝受理、移送其他国家机关和立案调查。对立案调查的案件，经过调查取证，监察专员可以做出以下定性处理：（1）退回无理申诉。监察专员在接到公民的申诉后先要作出合理判断，判断公民的申诉是否属于自己的管辖范围，如果不属于自己管辖范围内的事，则可予以拒绝。但是，监察专员不能无故拒绝受理公民的申诉或控告，否则公民可以向议会宪法委员会提出申诉，对于那些不称职的监察专员，宪法委员会可以撤销其职务。（2）向行政机关提出建议，如放弃、修改某些不当行政决定，给予受到非法侵害的申诉人一定补偿或者赔偿，或者向上级主管机关建议对某些行政人员加以行政处分。（3）向犯有轻微过失的行政机关或行政人员提出批评，以促使他们纠正错误。（4）对犯有重大过失或违法的行政机关及其工作人员提起控诉。

 

（三）英国

受政治体制以及经济、文化因素等影响，英国反腐败有关的法律规定、措施以及机构等比较分散，没有全国统一的反腐败领导、协调机构，而是条块分割、互不隶属。英国议会的专门委员会、政府各部委的反欺诈部门、各种监督机构以及各类监察专员署乃至司法机关等，组成了英国反腐败体制中多层次、多渠道的职能机构。而在反腐败的策略方法上，主要采取了教育、防范、惩处三项措施，其中更多地强调教育和防范。

1．议会对政府、公务员的监督。其一，国家审计署。1861年，英国议会下院设立决算审查委员会，首次建立了统一、独立的审计机构。根据1866年、1921年《国库审计部法》,1983年《国家审计法》以及2000年《政府资源与账目法》四部法律，英国国家审计署完全独立于政府之外，代表议会对政府公共开支进行审核，监督政府运作，向议会报告工作。它所审计的对象包括所有政府部门、政府机构以及使用公共资金的社会团体，并负责审计所有“国家贷款基金”（即国债资金）账目。审计内容主要是公共资金的绩效审计，即对于公共资金使用上的经济性（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）进行审计。

国家审计署直接向议会下院的公共账目委员会负责，并向其提交报告。公共账目委员会的主要职责在于对国家审计署提交的报告进行审核。该委员会可以向政府提交报告建议，政府须在两个月内予以回复，该委员会再根据政府的回复决定是否进行进一步调查。

其二，议会行政监察专员。英国于1967年议会通过《议会行政监察专员法》，并正式成立了英国议会行政监察专员署。议会行政监察专员公署是一个独立的机构，其管辖的范围只限于公民由于中央行政机关的不良行政行为而使利益受到侵害时的申诉。议会监察专员的职责是：监督政府机构及其工作人员，保证他们依法、合理地履行公务，防止其不当活动侵害公民的正当权益，保护因政府不当活动而受到侵害的公民，但它不负责地方政府、法院等方面的监督事项。公民不能直接向其投诉，必须先投诉于议会下院议员，议员认为自己无力解决的问题才转交议会监察专员调查处理。议会监察专员的权力只限于由下议院议员转达来的投诉案件，并向政府提出解决和改进工作的意见，采取补救措施的建议，但不能推翻或改变行政机关的决定。如果有关行政机关不接受议会监察专员的建议，议会监察专员有权将有关调查公之于众，并提交议会向有关部长提出严厉质询。

其三，地方行政监察专员。英国地方行政监察专员是议会行政监察专员体系的一部分。1969年的《北爱尔兰议会行政监察专员法》设置了北爱尔兰议会行政监察专员，英格兰和威尔士在1974年分别设立行政监察专员，1975年的《苏格兰地方政府法》设置了苏格兰行政监察专员。地方行政监察专员的管辖范围包括地方议会和议员、地方政府有关机构及官员等，其主要任务是调查公民在其利益遭到地方当局的不良行政行为侵害时的申诉和控告。地方行政监察专员的申诉制度以及其他职能与前述议会行政监察专员基本相同。

2．政府内部的监督。在政府部门内设有多种内部监督机制，它们对于预防和惩治腐败行为所起到的作用是最为直接和最为根本的。例如，英国财政部每年都对发生在政府机构内部的欺诈行为的性质、类型、原因、数量、金额和追缴方式等提交一份详细报告。它还会适时发布一些指导政府各部门防止欺诈行为的原则。再如，成立于1998年9月的国民保健署反欺诈处，主要针对国民保健系统出现的行政管理人员和供药商相互勾结合伙欺诈国家钱财，医生和患者相互勾结多开多报、虚报冒领等严重欺诈行为进行调查。其制裁方式主要有：一是追究职业纪律责任，主要是行政处罚或职业资格方面的纪律制裁；二是追究民事责任，主要是由反欺诈处向法院提起民事诉讼追回给国家造成的经济损失；三是依法直接向法院起诉追究刑事责任。另外，国内税收署、工作养老金署以及国防部等部门还设有反欺诈小组等专门反欺诈机构，以对某类欺诈或者腐败行为展开调查或提起诉讼。此外，英国政府还在卫生医疗系统专门设立了卫生医疗行政监察专员，以调查卫生医疗机关对公民造成的不公平待遇或权益损害情况。卫生医疗行政监察专员享有议会行政监察专员所具有的一切调查权利：可以要求有关单位出示文件、材料及有关证据；在取证方面，享有与高等法院同等的权力。

 

（四）美国

根据美国司法部的统计，每年因贪污而受到联邦政府指控的公职人员为千余人左右。二十多年以来，每年查处的腐败官员数量基本上比较平稳。这主要得益于美国严密而高度效率的公务员监督和管理机制。关于美国的反腐败体制，除了法院组织、联邦调查局、检察机关和总审计署之外，还包括监察长办公室、政府道德署以及独立检察官等独立机构。

首先，关于监察长办公室。这是根据1978年《监察长法》的规定，设立在美国中央部门及独立管制机关内部的监督、调查组织，负责审查、监督各部门的业务活动和经济效果，以及本部门官员行为合法性。监察长由总统任命，并经国会参议院同意，对总统和国会负责。作为政府机关内部的防贪肃贪机构，监察长所领导的监察长办公室主要为了杜绝贪污、讹骗、浪费、滥用职权，保证财政合理合法地支出，并促使行政效率的提高。因此，监察长在所在部门负有两方面职能：一是对财政的公共计划支出进行审核，防止侵吞、讹骗及浪费现象；二是对各种不合理、不合法的财政支出进行调查取证，并提出相应改进建议。

监察长主要通过下列方式开展工作：（1）制定监察计划；（2）跟踪监察；（3）审计承包商；（4）情报内部转交；（5）案件调查；（6）设立举报电话；（7）接受各犯罪调查局转来的有关刑事指控，并组织人力对此进行调查从而配合调查局的反贪工作；（8）提交报告——对于重大案情，监察长有及时向国会、总统报告的权力，并且每半年还把所在单位开展工作的情况向国会提交综合报告；（9）建议——通过进行财务审计和有关案件的调查，监察长可以把其中发现的行政管理中存在的不良环节及改进建议提交给行政首长；（10）惩戒转交——监察长如认为某官员触犯了行政纪律，便把其案情转给该部门的行政首长给予处理；如认为其行为已触犯刑法，便把有关案情转给监察审判机关，进行控诉与审判。

其次，关于政府道德署。根据1978年颁布的《政府道德法》，美国政府在其人事管理局中设立政府道德署，1989年，该署成为独立机构，直接受总统领导，并向总统和国会报告工作。这一机构的主要职责是管理政府各级官员的财产申报事务和监督政府官员的道德行为。政府道德署主任由总统任命，并且必须征得参议院的同意。主任向总统和国会负责，不征得国会同意，总统无权免职。在重要行政部门设有代表机关，一般称作道德标准办公室，负责其部门官员财产申报和监督指导。

政府道德署的职责主要是：（1）接受和审查总统、副总统等高级行政人员的财产申报，并建立保存档案；（2）经与司法部长磋商，对人事管理局建议制定有关管制行政部门人员利益冲突的认定与解决的规定，规定内容包括申报的程序、审核程序和公众查阅的程序等；（3）监视和检查有关人员对财产的申报是否合于本法条款的规定，以及行政部门中负责收受、审核、管理使用财产资料的人员处理问题时是否合乎规定；（4）对于重大的利益冲突问题给予必要的咨询；（5）当政府道德署发布的法令、规章同行政部门工作发生冲突时，道德署主任应同司法部长一起同有关行政部门的首长加以协商；（6）在必要的情况下，可命令有关行政人员对其行为采取改正的措施；（7）在必要的情况下，要求行政机关提出财产报告；（8）协助司法部长评估利益冲突法律的实施效果，并建议进行适当的修正；等等。

再次，关于独立检察官。1978年美国国会通过的《独立检察官法》规定，独立检察官由司法部长提名产生，负责对国家高级行政官员的各种违法事项进行监督、调查和起诉等工作，例如贿赂、舞弊、欺诈、利用职权牟取私利、妨害公务、滥用职权等。

对于独立检察官的任命，必须存在以下前提：必须是在国家高级行政官员发生触犯刑法的犯罪时才任命；如果司法部长认为其本人或该部其他检察官从事此项调查可能会导致“私人的、财政的或政治的利益冲突”，那么可以委任一名特别独立的检察官来从事此项调查；必须经过必要的初步调查。

为了保证独立检察官依法开展侦察、调查和起诉活动，法律赋予独立检察官的职权包括：（1）组织人事权，独立检察官有权任命自己的工作人员、诉讼人员、兼职咨询人员；（2）调查权，如果独立检察官已经着手对某事件的调查，不经其书面允许，司法部长以及其他检察官应放弃或推迟对此事件的一切调查或处理，在进行调查时，独立检察官享有司法部长和任何检察官的一切权力；（3）传讯证人权，包括传讯总统；（4）向国会汇报和提供弹劾案案情；（5）提起特别诉讼权。如果独立检察官认为证据确凿，犯罪属实，那么他/她可以与司法部长一同提起特别诉讼。

此外，美国政府在对公职人员的腐败行为进行严惩的同时，还采取了薪酬保障政策，联邦文职人员实行多等级的职务工资制。自1968年起，一级到十五级的工资随物价指数的变动自动调整。国会在1972年又制定了联邦工资比拟法，规定联邦雇员的工资要同私营企业人员的工资相当。根据劳工统计局对公私部门工资对比所做的调查，经国会批准后，总统每年都发布行政命令调整政府雇员的工资。联邦政府雇员还享受退休、带薪假期、各种形式的保险等其他福利待遇。而在公职人员的人事制度方面，政府还实行高级官员的高度流动制度。每四年政府换届时，都有三千名至五千名联邦政府高级官员更替职务，这便避免了政府部门官员长期把持某个部门，结成营私舞弊的关系网等现象，也减少了官员贪污腐败的可能性。

 

（五）新加坡

新加坡是在透明国际的2004年度廉洁指数排行榜上唯一进入前五名的亚洲国家。新加坡把建立、健全防止官员贪污的法律制度作为廉政建设的主要内容，使肃贪倡廉规范化、法律化和制度化，实现和长期保持了公职人员的廉洁。新加坡反腐败体制主要存在以下特点：

1．推行精英治国和薪酬保廉政策。新加坡政府注重提倡诚实、正直的价值观，着力培养国民良好的价值观，确立谋财有道的社会观念。新加坡政府还推行精英治国政策。政府高标准选拔培养公务员，从小学阶段就开始进行考察，并将选中的青少年送往国外留学深造。学成回国后，就可直接进入高级公务员行列。内阁部长全部要受过高等教育，前新加坡总理李光耀曾要求“我的部长全是大学毕业生”。此外，李光耀还说过：“要部长们当清官，就得确保他们获得足够的报酬，不必贪污也能过得合乎其身份和地位。”1985年，他在议会解释关于提高内阁部长工资水平时指出，支付给政府领导人最高的工资，是建立廉洁政府的保证，若他们收入太低，就难以抵制诱惑而贪污受贿。政府制定了中央公积金制度，规定所有参加社会工作的人员包括政府公务员、企业职工、一般工人都必须按月薪的一定比例缴交强制性的公积金。工龄越长，公积金就会累积得越多，但是一旦发现存在贪污受贿，则除了要受到刑事处罚外，公积金也将全部被没收。

2．加强对公务员的监督与管理。其一，执行严格的财产申报制度。根据新加坡的法律规定，每一个官员在被政府聘用之后，必须申报自己的财产。财产申报范围：（1）本人拥有的股票、房子、土地、汽车以及其他财产等；（2）配偶或其他家庭成员在私人公司的投资收益，尤其是其投资可能与公务员职务冲突或者影响其职务执行时，更应申报。此后，每年7月1日各政府部门职员都要填写个人财产申报表，如实写明自己的财务状况，凡是不能说明财产合理来源的，即可推定为贪污或受贿所得。凡是不予申报、虚假申报或者不按规定时间、要求申报的，都属于违法犯罪。其二，推行“公务员日记制”。新加坡政府每年给每个公务员一本日记簿，公务员每天按规定必须记录自己的公私活动，然后由监督部门审查。如果发现存在疑点，则将日记本送交贪污调查局审查。这种活动记录制度大大强化了在腐败行为实施前人的自我心理约束，可以有力地预防腐败行为的发生。

3．完善反腐败立法。新加坡关于反腐败法律主要有三部，即《防止贪污法》《没收贪污所得法》和《公务员惩戒规则》。《防止贪污法》自1960年颁布实施以来，为适应新形势的发展，共经历了七次修改。《防止贪污法》第5—14条细致规定了代理人、投标人、议员、公共机构成员的受贿罪以及对他们的行贿罪。与刑法典的相关内容相加，总共存在15个贪污贿赂犯罪。《没收贪污所得法》是新加坡1988年3月颁布的关于反贪污腐败的程序性法律，详细规定了法院在审理贪污犯罪案件过程中，发布没收贪污所得财产的命令的条件及其程序，以及没收贪污所得财产的范围，没收贪污所得财产的命令的执行程序等。它与《防止贪污法》相配套，对刑事诉讼法作补充，及时修改了惩治贪污犯罪程序的不足，具有较强的操作性。此外，《公务员惩戒规则》则详细规定了公务员委员会对尚不够刑事处分的公务员渎职和玩忽职守行为的调查和处理程序。《防止贪污法》《没收贪污所得法》与《公务员惩戒规则》三者相得益彰，互为补充。新加坡依据这些法律又建立了强大的廉政机构和执行合作机制，使这些法律得以实际贯彻实施。

4．建立强大的反腐败机构。贪污调查局是新加坡政府于1962年设立的反贪污腐败的专门机构，也是《防止贪污法》的执行机关。它直属内阁总理领导，局长由总统任命，对总理负责，不受其他任何人指挥和管辖。贪污调查局下设行政部、调查部、资料及辅助部。行政部负责局内的财务事务和行政工作，并在行政和文书工作上给其他两个部门提供必要的协助。调查部负责调查所有关于贪污的投诉。它下设四个组，每个组由一名高级助理局长或助理局长领导。调查报告完成后，由调查部提交给局长审阅，如证据确凿，局长便将案件交给检察官，并建议将涉嫌贪污者起诉至法庭。资料及辅助部负责搜集和管理贪污调查局的资讯，同时也负责审查那些将受到委任，或可能提升，或受颁奖学金，或被提名接受培训的公务员的资格。

《防止贪污法》《不明财物充公法令》对贪污调查局的职权做了全面规定，赋予其广泛的权力，特别是强化了其侦查权限和侦查措施，增大了执法的权威性。根据该法规定，贪污调查局享有特别侦查权、无证搜查与强行搜查、对财产的查封扣押、检查复制银行账目、要求有关人员提供犯罪证据、要求嫌疑人申报财产、无证逮捕以及限制转移财产等特殊权力。

贪污调查局非常重视群众举报，有相当一部分案件是由群众举报引出来的，而且在调查、收集证据的过程中也往往要依靠举报人。要举报人积极配合，首先就必须保证他们及有关人员的安全，免遭各种打击报复，避免他们遭受损失。《防止贪污法》对于举报人有明确的保护措施。该法第34条规定，相关部门不得披露任何举报人的姓名或者住址，或者说明任何可能导致举报人暴露的事项；若有关证据或材料含有关于举报人姓名、特征或者可能导致其暴露的记载，法庭应将这类材料隐秘。

 

（六）韩国

自推翻军治政府以来，韩国几届政府在预防与惩治腐败犯罪上投入了大量精力，先后修订了《公务人员伦理法》，制定了《腐败防止法》《公务员保持清廉行动纲领》等。总体而言，在政府运作公开化、公务员监管以及民众参与反腐等方面取得了一定成绩。

1．坚持行政公开化，推行阳光体制。所谓“阳光体制”，实际上就是要求透明行政，将行政制度公之于众，消除一切幕后交易和暗箱操作，以实现政府运行的公开化和民主化。“阳光体制”主要包括以下两方面的内容：（1）财产申报制。韩国1993年5月27日颁布的《公职人员财产登记制度》规定高级公职人员限期申报财产。根据该法规定，担任公职者须在一定时期内向有关部门报告自己及配偶、子女的财产状况，包括数量、来源、变动等内容，然后由主管机关予以审核。任何隐瞒、谎报和转移财产的行为都将视为有罪，将受到法律惩处。2006年1月，韩国教育副总理兼教育人力资源部部长李基俊因财产来历不明丢官；同年3月7日，韩国经济副总理兼财政经济部部长李宪宰因涉嫌不动产投机而向卢武铉总统提出辞呈。卢武铉总统当天接受了李宪宰的辞呈。（2）金融实名制，是指资金往来过程中必须使用真实姓名。1993年8月12日，韩国总统发布了《关于金融实名及秘密保障的总统紧急财政经济令》，推出金融实名制。根据紧急令规定：凡用假名在银行开账户的，必须在10月12日前将自己账户转为真名，并对拒绝财产登记而以假名存储的款项征收10%的惩罚金。假名存款未转入真名之前，银行将冻结其款项，过两个月期限不转为真名者，将征收60%的高额惩罚金。金融实名制的实施，有利于政府更准确地掌握公民个人的财产收入状况，更有助于防止逃税漏税，消除行贿受贿。

2．完善监察制度。韩国政府自1948年成立后，设立了审计院和监察委员会，分别承担审计和监察业务。1963年，韩国修改了有关法律，将审计院和监察委员会合二为一，成立监察院以履行国家审计和监察职责。监察院由包括院长在内的5名以上11名以下的监察委员组成。监察院长由总统提名，经议会同意后任命。监察院地位独立，直属总统管辖，直接对总统负责，以保证在工作中免受其他部门或人员的干涉。但是，为了防止滥用权力或拖拉低效，议会对监察院自身进行监察。

根据韩国宪法规定，监察院的主要任务是审计国家决算的收支以及受国家与法律约束的团体的财务，监察国家行政机关及公务员履行职务的情况。韩国制定了《监察院法》，对监察院组织、任务、权限等作了详细规定。监察院依法对国家、地方自治团体及国家银行等单位的会计业务进行检查、监督，内容包括：收入与支出情况、财产的取得、管理及处分。监察院认为必要或应总理的要求，还可对国家公共财政投入、支出和使用的情况实施监察。除财政监察职责外，监察院还有职务监察的职责，对行政机关、地方自治团体的公务员和依法具有公务员身份的人员进行监督、调查。监察院可以对监察对象的账簿、记录等有关文件进行检查，冻结有关仓库、金库、物品，必要时也可以派出专门职员进行巡回监察。

韩国监察院的审计监察有一个特点，即对于行政机关等违法或不当行政行为，受侵害的单位和个人有提请监察院进行审计监察的权利，称为“审查请求权”。任何单位和个人都可以动用“审查请求权”对政府部门、政府投资机关和地方政府的决策、投资、财务执行等行政行为进行审计监督。

3．设立腐败防止委员会。2001年7月，韩国通过《腐败防止法》，声明本法的宗旨是“有效地预防和控制腐败行为，以便营造廉洁的公务和社会环境”。该法提出，腐败防止委员会向总统负责，由反腐败问题方面资深和博学之士担任主席和成员，以便修订法律、附属法规、制度以及预防腐败所必需的社会管理政策。正式成立于2002年1月25日的腐败防止委员会由9人组成，其中正副委员长等3人由总统直接任命，另外6人分别由国会议员和大法院院长担任。该委员会的主要职能在于制定和建议修改政策、制度上的改进措施，以预防公共机构中的腐败；调查和评估为预防公共机构中腐败所采取的政策措施进展情况；拟订和执行为防止腐败而采取的教育和透明度计划；记录总统提出的有关委员会防止腐败议程；受理有关腐败行为的举报，对举报人提供保护和奖励；鼓励公众参与反腐败活动；支持非营利性民间组织进行预防腐败的活动；促进防治腐败的国际合作等事宜。

4．鼓励社会参与。除了在中、小学教学课程中设置反腐败内容，以加深未来一代对腐败的危害和影响的认识之外，韩国政府还积极利用各类渠道进行反腐宣传，不仅通过各类传媒形式制作、播放以反腐败为主题的节目，还提供各种反腐败材料、出版反腐败资料以分析和评估政府的反腐败活动的成效。另外，为了提高公众反腐的积极性，韩国政府对举报腐败公职人员者提供最高达20亿韩元约合170万美元的奖金。此外，检察、警察、审计机关等机关职员的内部举报，则获得同等情况下的50%的奖金。如果举报人的身份暴露，则必须进行内部调查并惩处有关人员。

三 部分国家反腐败体制的两种类型

根据以上对国家反腐败体制的详述，我们可以对目前世界存在的反腐败体制作一个尝试性的分类。本文认为，这些国家的反腐败体制可以划分为两大类，即议会主导型反腐败体制和行政主导型反腐败体制。

 

（一）议会主导型反腐败体制

所谓议会主导型反腐败体制，是指议会在一国的反腐败体制中占据主要地位，发挥主导性作用，该国主要的反腐败机构由议会产生，受议会监督，对议会负责。采用议会主导型的国家的议会都是在政治上掌握主导权的。以英国为例，英国的政治体制决定了该国议会享有极强的权威和极高的政治地位。议会有权否决和修正内阁政府提出的议案，也有权质询任何内阁成员，而且质询的内容和范围不受限制，内阁成员对于议员的质询必须作出回答，一般都要公之于众。英国议会除了设有独立的专门监督议员、部长和政府高官的公共生活标准委员会之外，还设立了与内阁机构设置相对应的由议员组成的专门委员会，负责对内阁机构的对口监督。行政监察专员产生于议会，并对议会负责，能够使其拥有足够的权威，有利于对行政机关及其公务员进行全面、客观的监察。行政监察专员公署独立于行政部门之外，使其监察工作不易受到干涉和影响。此外，行政监察专员大多享有对贪污腐败案件直接进行起诉的权力，不仅有助于其顺利开展工作，也有助于其对政府机关、公职人员产生巨大的威慑作用。

上文中提到的芬兰、瑞典、英国的议会行政监察专员公署，即属于这一类型。除此之外，推行议会行政监察专员制度的国家还有挪威、加拿大、新西兰、斯里兰卡等。这些国家反腐败工作的成效颇佳，除了其文化、公民道德水平等因素外，与各国议会所设立的行政监察专员制度是分不开的。

 

（二）行政主导型反腐败体制

所谓行政主导型反腐败体制，是指行政部门在一国的反腐败体制中占据主要地位，发挥主导性作用，该国主要的反腐败机构由行政部门或行政首脑产生，受行政部门或行政首脑监督，并对其负责。上文中提及的新加坡、美国、韩国的反腐败体制即属于这一类型。采用此一类型的反腐败体制的国家，往往都是行政部门享有极高的政治地位和极大的权限。以韩国为例，韩国的反腐败委员会，正如前文所述，由总统设立，对总统负责。由此，它所拥有的广泛权力可以保障其反腐败工作的有效开展，其反腐活动也得以顺畅进行。但是，设立于行政部门的反腐败机构，或多或少地会受到其设立者的影响或干涉，至少不能对其进行有效的监督。行政部门是各国最为庞大的公职人员队伍，如若缺乏对其有效监督，反腐败工作必然不能取得实效。这是此一类型潜藏的危险之所在。

从全球来看，受行政部门领导而建立的独立的或者附属的反腐败专门机构不胜枚举。例如，印度中央政府的反贪污侦查机关——中央调查局；菲律宾进行行政监督和肃贪的专门机关——独立调查处；英国调查政府官员以及与之相勾结的私人或公营企业贪污欺诈行为的主要机关——贪污欺诈调查组；泰国反对国家官员贪污贿赂行为的专门机关——反贪污委员会；以及美国的联邦调查局、俄联邦总统反腐败委员会等。不过，上述每一个专门机构的具体职能和组织结构都不尽相同，执法效果自然也存在差别。

四 部分国家反腐败体制特点

以上几个国家在反腐败工作方面卓有成效，但在反腐败机构的具体设置和职权方面均各具特色。随着国际政治、经济、文化等方面交流的日渐增多，各国在反腐方面都逐渐互相学习、借鉴，从各国具体的反腐制度、机构等方面可以看到其他国家成功经验的影子。以下就这些国家在反腐败体制方面的特点简要地作一些概括。

 

（一）建立透明、完善的政治管理体制

第一，实行政务公开制度，使行政透明化。瑞典、新加坡、美国等民主国家都实行政治运作公开化。1776年，瑞典就开放了政府记录，供民众查询；新加坡实行公务员日记制度，使公务员的公务活动透明化；美国国会1966年和1976年分别通过的《信息披露法》和《阳光下的政府法》赋予全体国民最大限度的知情权和政府官员最小限度的隐私权。其中，《信息披露法》规定：“美利坚合众国的任何一位公民有权看到除法律特别禁止的所有联邦或州政府的文件，而且实现这种权利无须任何必要的理由和请求。”

第二，实行财产申报制度。财产申报制度是指国家公职人员必须依法对其拥有的及其配偶、子女所拥有的财产状况，包括财产的数量、来源、增减等情况向指定的部门作出报告，以接受审查和监督。一旦发现官员所拥有的财产与其合法收入不相符而该官员又不能说明其正当来源的，即视为非法所得予以惩处。

新加坡、韩国、美国等国家都规定了严格而又详细的财产申报制度。在美国，根据1978年国会颁布的《政府行为道德法》, “总统、副总统、国会议员、联邦法官以及行政、立法和司法三大机构的工作人员，必须在任职前报告并公开自己及其配偶的财务情况，包括收入、个人财产等，以后还须按月申报”，并对拒绝申报和虚假申报的处罚办法也都作了详细规定。法国的《资产透明法》规定，政府官员上任后短期内，应向有关部门提交一份财产状况的清单，政府每三年对这些政府官员的财产变化情况作一次评估报告，在政府公报上公布，接受公众监督。新加坡制定了《财产申报法》，根据该法规定，每年7月1日各政府部门的职员都要填写个人财产申报表。同时还包括其担保人和家庭成员所拥有的投资和利息收入情况。韩国从1993年开始“阳光运动”，时任总统金泳三率先公布个人财产，该年6月，国会通过《公职人员伦理法修正案》，规定总统以下的3.4万多公职人员必须申报财产，1670名高官必须向社会公布财产状况。

 

（二）制定专门的反腐败法

这些国家大都制定了专门的反贪污腐败法，并以此明确了各反贪防贪职能部门的具体职责、工作程序和违反职责者的法律责任。例如，美国在1978年颁布《监察长法》，并通过《独立检察官法》，将任命独立检察官的做法制度化、程序化。新加坡制定了《防止贪污法》，对贪污调查局的职能作了全面规定，并赋予其广泛的权力，强化其侦查权限和侦查措施，增大执法的权威性。对贪污者，新加坡法律规定，除了要没收其所贪污的钱财，还要给予数倍乃至数十倍的罚款，并责令贪污者的上司与其一起接受处罚。

有鉴于此，我国可以适度考虑完善廉政法制。例如，可考虑增设：（1）《国家公务员工资福利待遇法》。腐败现象大多数表现为官员利用手中的权力追逐金钱和物质利益。如果从经济上给予国家公务员以较好的待遇，使其不为生活所累，他们便没有必要去冒险以权谋私。许多国家对公务人员采取薪酬改革的办法来保持廉洁、预防腐败。如韩国政府把有计划地逐渐增加政府官员的工资作为反贪污腐败的措施之一。1994年10月，新加坡政府曾发表了“部长与高级公务员薪金标准”的白皮书，认为“薪酬过低就不可能保持政府廉洁”，决定对政府工作人员的工资进行调整。相比之下，我国公务人员的工资福利待遇偏低。在改革开放持续深入、市场经济发展的今天，有限的工资在达不到个人和家庭开销时，势必铤而走险，利用手中的权力来牟取私利。（2）《国家公务员财产收入申报法》。财产是个人利益最集中的体现，特别是当今社会领导干部腐败突出表现在利用权力聚敛财富。从1995年起，我国实行了县处级以上干部个人收入申报制度。但却没有上升为法律。再就是从申报情况看，不少干部申报不实，只报工资及单位自己所发奖金、福利部分，许多隐形收入、灰色收入根本不报，其中不少腐败行为隐藏其中。因此需要用法律进行规范。在国外，不少国家都制定财产收入申报法，大多规定国家公务人员必须依法对其拥有的财产状况向指定的监察机关作出书面报告，以接受审查和监督。参照国外立法例，我国在制定该法时，要对财产收入申报的范围、内容、类型、时间、受理、资料公开和利用、审查、处理等加以明确规定。制定该法意在使国家公务人员的财产收入状况公开于阳光之下，置于国家专门机关和人民群众的监督之下，这对防止公务人员滥用职权、牟取私利，及时发现和查处以权谋私的腐败行为，预防贪利性腐败违法犯罪大有裨益。（3）专门的《反贪污贿赂法》。从政府部门挖出的蛀虫，几乎都有贪污贿赂犯罪行为，只是程度有轻有重。以往的法律、法规虽然已有惩治贪污贿赂犯罪的刑法规定，但不专门、不系统，并且在实施过程中还出现一些新情况、新问题不为现有的法律、法规所包容。特别是根据《联合国反腐败公约》的要求，我们还应增设更多的关于反腐败方面的法律法规。目前，世界上不少国家和地区，除了配合刑事法律惩治贪污贿赂等职务犯罪的惩罚性法则外，还制定了一些防患于未然的预防性规范。如新加坡的《防止贪污法》《防止贿赂法》与《廉政专员公署条例》，日本的《职员的惩戒》，美国的《廉政法》，中国香港地区的《舞弊及非法行为条例》《防止贿赂条例》和《防止贪污条例》，印度的《1947年防止贪污法》《1988年防止腐败法》等，这些值得我国加以借鉴。（4）《国家权力机关廉政监督法》。腐败与权力伴生，不受制约的权力必然导致腐败。因此，增强政治生活的透明度，有一整套的政治生活运行规则，使各项政治权力的行使有章可循，使权力之间界限分明，这些对于实行有效的监督是非常必要的。制定该法时，应明确规定国家权力机关监督的基本原则、内容、范围、方式、程序以及机构。以此来健全、防范和惩治国家公务人员滥用权力的监督制度，使监督工作制度化、规范化，使国家权力机关及工作人员更加清廉守法，国家权力机关及工作人员的权力得到更好的发挥。（5）《公民举报法》。人民群众是国家的主人，群众对各种腐败行为和腐败分子早已深恶痛绝，反应强烈，十分关心腐败的斗争，并且斗争态度最坚决。因此，只有依靠人民群众，惩治腐败的斗争才能取得更加明显的成效。据有关资料统计，很多腐败行为和腐败分子都是经公民举报才得到惩处的。因此，制定该法时，要明确规定举报的目的、内容、受理、审理、惩处、奖励制度、保障制度等情况。只有对实事求是的“举报人”“检举人”“证人”给予一定的奖励，并且对他们的人身安全给予特殊保护，对那些威胁、打击、报复、伤害“检举人”“举报人”“证人”的行为，依法惩处，才能调动人民群众同腐败行为和腐败分子做斗争的积极性，更有力地打击腐败分子，遏制腐败现象。

 

（三）设立强有力的反腐败机构

第一，赋予反腐败机构较强的权威，增强其相对独立性。反腐败机构的权威性在具体的反腐活动中极为关键。考虑到各国的腐败现象，其主要特征均为权力腐败。各国行使行政执法、行政监察等职能的反腐败机构，其主要使命也在于监督、约束权力的行使。而监督者应比被监督者具有更高的权威性，才能行使有力的监督。本文第二部分中提及的反腐败机构大多是由议会、总统、最高行政长官直接任命的。而这里提到的相对独立性，往往体现在各国反腐败机构的政治地位、人事、财政关系等方面。

第二，坚持对反腐败机构进行有效的监督。反腐败机构拥有较多职权，有必要对其进行制衡与监督。前述香港廉政公署的例子就是一个明证，廉署享有较大的权限，但根据香港法律规定，廉政专员向行政长官负责并接受其监督；一定级别的官员必须出席立法会议接受提问；廉署拘捕受查人员须向法院申请；内部成立四大委员会负责监察；由投诉机构接纳市民投诉等。

第三，在反腐策略上，坚持打击与预防相结合。单纯强调对腐败现象予以打击，意图通过处以严厉的刑罚来反腐，恐怕不能达到消除腐败现象的最终目的。还以香港廉政公署为例，廉政公署三个业务部门中的防止贪污处的主要职责在于，审查政府部门及公共机构的工作惯例和程序，以便发现其中可能导致贪污的漏洞，并建议完善制度，以减少贪污机会。只有“调查、预防、教育”职能三管齐下打击贪污，才能取得良好的效果。

 

（四）发展多层次监督体制

第一，坚持立法、司法、行政监督。立法机关可以用立法权、重大决策审批权对行政活动进行监督；司法系统在组织、人事、财政上独立于行政部门，自主地开展工作，对腐败案件进行检控、审判，不受各级行政官员的干预。而对于行政监督制度，则可以通过行政监察、纪律处分、道德警告、司法记过等方式纠正官员在其公务行为中出现的种种偏差。从本文第二部分中用大篇幅介绍的部分国家的反腐机构的情况中可以看出，议会行政监察专员、廉政公署、独立监察长等机构的设置都反映出了立法、行政、司法监督在反腐败活动中的重大作用。

第二，倡导舆论监督。舆论媒体素有“第四种权力”之称。西方国家的报刊、电视、广播等媒体，以新闻报道、调查、评论等方式，将各级政府官员和公共事务置于社会舆论的监督之下。媒体对于公共事务领域中的不正当行为曝光，揭发腐败行为具有重要的作用。美国总统尼克松“水门事件”、克林顿的性丑闻都是由媒体报道引发的。巴西媒体在进行舆论监督中与检察机关保持密切良好的协作互动关系。媒体在调查和报道案件时与检察院配合，互相提供相关信息。检察院是媒体曝光贪污舞弊案件的重要消息来源。双方的密切合作使主流媒体曝光的大案很少出现失误，使反腐斗争获得广大人民群众的支持。

第三，鼓励民众监督。在西方国家，选民通过选举、罢免等行为对行政官员、议员、党派等进行选择，公众通过舆论、举报、游行、示威、罢工等揭露腐败，调整政府的行为。例如，在瑞典，工业联合会、商人联合会和斯德哥尔摩商会于1923年联合组建了反贿赂事务所，用以监督并检举政府机关、公务人员及商人的不良行为。只有广大民众积极参与反腐败活动、国家通过一定方式接受民众反腐时，该国的反腐败行动才能长期地取得实效。此外，为了鼓励民众积极参与反腐败活动，政府通过法律的形式为民众参与提供有力保障。例如，韩国在反腐败过程中实行了“内部举报”制度，严格保证腐败举报人的人身安全和自身利益安全；新加坡《防止贪污法》第34条也对举报人的保护予以了特别规定。