亚洲和大洋洲

东南亚国家反腐败：理论与实践分析

郭继光

[内容提要]腐败在一些东南亚国家仍然非常严重。除了少数国家如新加坡之外，东南亚大部分国家腐败依然严重，行政效率低下。东南亚各国通过设置专门的反腐机构、颁布和修改反腐法令与法规、查办大案要案等举措防治腐败，虽然取得了一定的成绩，但是有的国家反腐成效不明显。

 

腐败对人类社会来说自古有之。现在，腐败在全世界发展中国家和发达国家都不同程度地存在。不过，腐败在发展中国家尤其严重，特别是在一些亚洲、非洲和拉丁美洲国家。然而，很不幸的是，对一些发展中国家的民众来说，腐败似乎成了一种生活习惯和文化态度。事实上，在这些国家里面，腐败作为官员生活方式的一个方面和迅速变迁的民众日常经历的一种意识，破坏了传统的生活价值和政府政策的可信度。腐败被广泛认为阻碍投资，破坏政府治理，扭曲政府政策。事实上，根据理论和经验证据，经济学家和政治学家之间达成越来越多的共识：腐败不利于经济发展。

最近这些年来，东南亚地区的大多数国家在“透明国际”（Transparency International）的排名一直较低，如印度尼西亚和越南，然而，另外的国家如新加坡等则排名较高。对这些国家腐败严重的感受并不局限于外部观察者。早在十几年前，根据印度尼西亚的一项全国调查，大约75%的受访者认为公共领域的腐败是司空见惯的。受访者还认为腐败是继失业和糟糕的经济之后最严重的第三大社会问题。大约65%的受访者承认自己经历过官员的腐败。这些国家的领导人也意识到了腐败的严重性。例如，印度尼西亚历届政府的领导人都把消除腐败作为政府的主要纲领。印度尼西亚前女总统梅加瓦蒂曾经指出：“我们经历经济危机的一个主要原因是几十年来一直存在的严重的腐败、官商勾结和裙带关系（KKN）。情况已经恶化到如此严重：我们中间的一些人已经认为这些是我们文化的一部分。我们不得不打破KKN怪圈。最简单来说，KKN就是盗窃，而且那些沉湎于此的人就是窃贼，不论他们的官位或者职位高低。我们必须阻止对国家财产的掠夺，不论发生在哪里，不论发生在谁身上。腐败者必须得到惩罚。”

面对着如此状况，东南亚大部分国家已经制定和实施反腐法案和条例以及各种各样的反腐组织来遏制腐败。与此同时，政府还发起了一系列的反腐运动。例如在菲律宾，政府在20世纪50年代就开始了反腐运动，制定了7部反腐法，并且建立了14个反腐机构。尽管东南亚国家的政府采取了一系列反腐措施，但是并没有取得预期的成果，腐败在一些东南亚国家仍然非常严重。因此，为什么腐败在这些东南亚国家仍然非常严重？反腐措施为什么没有取得成功？这些国家的腐败存在类似的原因吗？是否就如詹姆斯·斯科特（James C. Scott）所声称的一样，“在不同的政治背景之下，腐败总是拥有类似的原因、模式和后果”?

一 关于腐败的定义和理论研究

（一）关于腐败的定义

对不同国家的腐败进行比较研究的一个主要困难是：在不同的国家对“腐败”这个术语的定义千差万别。事实上，不仅不同的文化和种族集团对“腐败”的定义和解释不同，即使在同一种文化内部，不同集团对“腐败”的理解也是不同的。詹姆斯·斯科特对此问题作了清晰的解释：“我们总是认为腐败是某种标准行为的偏离。这种定义产生的第一个问题是，我们用来衡量那些标准行为的标准又是什么呢？”因此，我们不可能提供一个能够被普遍接受或者适用的腐败定义。

目前学术界有三种对腐败的定义：以公共利益为中心，以市场为中心，以公共职务为中心。使用公共利益定义的一些学者认为，“腐败可以被定义为：当掌权者（例如：一个负责任的职务或者职位拥有者）被给予非法的金钱或者其他形式的酬金，从而受到诱导采取有利于酬金提供者的行动，因此造成了对公众及其利益的伤害”。但是基于公共利益基础的腐败概念是主观的，因为它不能够回答如下问题：谁来定义公共利益？

以“市场为中心”的定义则强调“利益最大化”的动机，认为腐败只是积极寻求经济资源的另一种形式。例如，Van Klaveren认为：“腐败意味着一个公职人员为了从公众获得额外的收入而滥用自己的权力。因此，我们将腐败定义为一个公职人员将他的职务看作是一门生意，他将寻求其收入的最大化。于是公职将成为一个‘最大化单位’。”

在学术界得到广泛接受的腐败的定义是约瑟夫·奈（Joseph Nye）以公职为中心的定义。他认为腐败是“偏离公共角色正式职责的行为，由于私人（个人，家庭，私人小团体）金钱或者地位收益；或者违反关于某些类型的私人利益行为行使规则。这包括贿赂（使用酬金去误导一个处于信托位置的人的判断）；裙带关系（以先赋性关系而不是绩优来获得庇护）；滥用（非法挪用公共资源来获取私人使用）”。这个对腐败的定义强调为了个人利益故意行动的行为因素，指出了腐败在个人层次上的根本原因。此定义包含了以市场为中心定义的大多数内容，并且可以延伸到包括以公共利益为中心的定义。因此，在本研究中腐败被广泛定义为使用公共职务来获取私人利益。

 

（二）关于腐败的理论研究

腐败是一种复杂的动态现象，许多因素促成了腐败的产生。对于腐败的研究方法可以划分为宏观的方法和微观的方法。在理论学界有三种关于腐败的宏观理论：结构—功能方法，政治—制度方法，文化方法。

政治—制度方法把腐败的发生归因于政治制度及其运作过程。亨廷顿（1968）曾经指出，作为从专制向更民主的政府转变的政治现代化过程，通常伴随着腐败率的升高。他将这个问题的产生归因于新成立政府不发达的政治制度。亨廷顿还提及了其他的几个原因。首先，在政治现代化过程中，一些传统的陋习如官官相护、裙带关系等仍然存在，这些陋习在许多前现代社会里依然是可以接受的，并且是合法的行为模式。其次，在现代化的转型期间，许多人对公共领域和私人领域的界限问题变得模糊，这实际上进一步增加了腐败的机会。最后，现代化过程总是伴随着国家机构在社会领域和经济领域的扩张，这必定会增加官僚对经济活动的控制，从而增加了腐败的机会。所有这些因素造成了腐败的严重。

结构—功能方法认为在一些社会里，为了维护体制的运作，作为一种非正式和非法制度的腐败能够发挥一些功能，这是因为一些政治制度无法发挥其基本的功能。使用该方法的一种观点认为腐败能够促进外来投资，这是因为通过贿赂政府能够提供一种稳定的政治环境。另一种观点则认为腐败能够有助于增强资本的形成。

文化方法则重点强调不同社会拥有不同的价值、信条和“腐败文化”。该方法认为某些文化有利于腐败的行为。例如，缪尔达尔（Gunnar Myrdal）认为：“当我们观察到，腐败在东南亚国家比在发达的西方国家更多的时候，我们是在暗示在道德习俗上存在差异。这种道德习俗涉及获取个人利益的时间、地点和方式。”文化差异也许能够解释不同国家之间的腐败程度，但是，对腐败的文化解释总是被批评为静态的，无法解释变化。

总之，这些宏观方法解释了制度、结构和文化的因素是如何促成腐败行为发生的。不过，每一种方法都无法解释宏观因素如何影响个人行为者从事腐败。也就是说，在宏观因素和微观因素之间缺乏联系。例如，在相对腐败的国家，并不是所有的政府官员都腐败。在相对清廉的国家，并不是所有的政府官员都清廉。因此，微观因素仍然是有意义的。

对腐败研究最重要的微观方法是“委托—代理”模型。对腐败最重要的一些经济学研究就是建立在这个模型的基础之上。根据这个模型，学者Klitgaard强调一些制度结构尤其能够催生腐败机会：官员垄断权力；官员被允许履行裁决权的程度；在一种制度中，体制问责和透明的程度。

“委托—代理”模型主要研究委托人（如政府的高层）与代理人（如从有兴趣获取某些政府公共产品的个人收取贿赂的官员）之间的关系。由于委托人和代理人之间不同的动机和信息的不对称，希望监管代理人行为的委托人将会发现监管将变得更加困难，因为收集代理人的信息成本将非常高昂。与此同时，有两种因素将决定代理人是否决定从事腐败行为。第一种因素是是否存在腐败的机会。机会越多，代理人从事腐败行为的可能性将越高。另一种因素是内部和外部控制。委托人对代理人最重要的外部控制是收集代理人的行为信息。委托人收集的信息越多，就越能够有效地实施外部控制。尽管“委托—代理”模型有助于我们理解腐败，但是它还是有其缺点。这个模型解释了微观因素促成了代理人的腐败行为，但是它总是忽视了腐败发生的更大、更有意义的社会政治环境。

二 东南亚国家的腐败状况

东南亚地区目前共有11个国家：印度尼西亚、马来西亚、泰国、菲律宾、新加坡、文莱、越南、老挝、缅甸、柬埔寨和东帝汶。东南亚各国的政治体制是多种多样的，主要包括如下几种类型：（1）实行人民代表制的社会主义国家：越南和老挝；（2）议会共和制国家：新加坡和东帝汶；（3）总统共和制国家：印尼和菲律宾；（4）君主制国家：泰国、柬埔寨和马来西亚（君主立宪制）以及文莱（绝对君主制）;（5）正处于军政府向民主政府过渡阶段的国家：缅甸。

除了少数国家如新加坡之外，东南亚大部分国家腐败依然严重，行政效率低下。“透明国际”公布的2013年全球贪污腐败感知指数（Corruption Perceptions Index）显示，东南亚大多数国家在全球170多个国家或地区中排名靠后（见下表）。尽管人们对“透明国际”排名存在不同的看法，但是在对东南亚国家的腐败状况进行研究的时候可以作为参考。

一些学者从文化的角度对东南亚国家的腐败问题进行了研究。这种关注部分是由于官僚体系内部存在大面积的腐败。另外一些学者在构成政治社会结构的恩庇侍从关系背景之下解释了政治腐败。作为造成腐败的根本原因之一，恩庇侍从关系仍然在东南亚发挥作用，主要是因为联系民众和政府之间的制度仍然是弱的。除了从文化角度解释腐败的来源，另外几个学者研究了造成腐败丛生的其他制度因素，如不断上升的腐败机会以及腐败控制的制度能力的局限性。总之，他们认为在这些发展中国家的背景之下，政府制度结构以及政治过程是决定腐败严重与否的重要因素。尤其值得注意的是，那些缺乏能力监管其职员的政府将会经历严重的腐败。除了从文化和制度根源考察腐败问题，其他的一些学者也提出了治理腐败的政策建议。因此，我们有理由相信上述每一种观点都为我们理解东南亚国家为什么存在腐败提供了洞见。

三 东南亚国家的反腐举措

通过上面的分析，我们可以得知，制度和结构因素（例如：弱的国家能力）以及文化和社会因素（如公众压力）等都造成了东南亚国家腐败机会的增多，监管能力的下降。因此，东南亚国家也从这些方面采取措施，设立相关机构，降低腐败机会，增强监管能力。

 

（一）设置专门的反腐机构

东南亚各国一般都设置了专门的反腐机构来应对贪污反腐问题。

新加坡1952年设立的反贪污调查局，是其反腐取得成功的最关键因素之一。作为一个独立且强有力的治贪机构，反贪污调查局由新加坡总理直接领导，不受任何机构和个人的干涉。贪污调查局享有很多独立的特权，如逮捕权、调查权、调查保障权、武力搜查权等。

1976年，泰国成立了“反腐委员会”（CCC），专门负责反腐败工作。1999年，泰国政府将CCC提升为“国家反腐败委员会”（NCCC），其组成人员（包括委员会主任及其他8名委员）由独立的临时遴选委员会提名、参议院确定、国王任命，对参议院负责，任期9年，拥有广泛的调查权和独立的公诉权，还有权独立提起公诉。除了国家反腐委员会之外，泰国还有其他与反腐相关的独立监察机构，如：选举委员会、宪法法庭、国家审计委员会和国会调查员等。

越南除了在党的机构和政府机构分别设立了反腐机构（中央监察委员会和地方各级监察机构，国家监察总署和地方各级监察机构）之外，于2006年成立了中央反贪污指导委员会。为了加强对反腐工作的领导，越南国家总理亲自担任委员会主任，副主任由最高人民检察院检察长担任。2012年5月15日闭幕的越南共产党中央第十一届五中全会根据5月15日闭幕的越共中央十一届五中全会的一项决定，组成了由中央总书记任主任并由中央政治局直接领导的中央防治腐败指导委员会。这是越南共产党新一届中央上任以来反腐败的一项重大举措。

印尼专门的反腐机构是印度尼西亚反腐败委员会（Komisi Pemberantasan Korupsi, KPK），成立于2003年。KPK成立之前，在印尼只有警察和检察官有权执行反腐败工作。作为独立的反腐败机构，KPK直接对总统和国会负责，其他任何政治机构无权干涉。KPK的职能及权力包括：监督及协调政府其他部门有反腐败职能的机构；处理重大的腐败案件；对腐败行为进行预查、调查及检控工作；推行预防工作和监察政府的管理。在预防腐败工作方面，KPK负责的范围包括：核查国家官员的财产；审查腐败举报；在各级学校推行反腐败教育计划；设计及推广社会性消除腐败计划；为民众举办反腐败活动；研究所有国家和政府机关的管理制度，旨在改善有关制度以降低潜在的腐败风险。

 

（二）颁布和修改反腐法令和法规

东南亚各国基本都颁布专门的反腐败法令，除了颁布反腐法令之外，东南亚各国还针对本国的情况制定了关于公务员的各种规章制度。

新加坡是一个法治国家，在反腐方面的法律和法规的制定与完善方面也是东南亚国家的典范和学习的榜样。惩治贪污腐败的法令在新加坡《宪法》中有所呈现，其中包括禁止公务员经商，严禁高层领导人担任营利性职位和从事商业活动。新加坡还专门制定了用于惩治贪污贿赂犯罪的《防止贪污贿赂法》和《没收贪污贿赂利益法》。

新加坡还制定了《公务员守则和制度条例》《公务员惩戒性程序规则》，对公务员的各种行为作了严格的规定。在这些条例和规则中，最重要的一条是，新加坡所有公务员每年必须定期申报家庭财产和收入情况。

1975年，泰国政府正式颁布《反腐败法》，开始监管政府官员的腐败行为；1992年，泰国政府修订《公务员法案》，开始对公务员的行为进行专门规范；1996年，泰国颁行《两院议员财产申报法案》，初步建立了以财产申报为主要手段的反腐监察机制。紧接着，泰国政府又相继颁布了《反腐败组织法》《政府采购法》《部长持股法》等一系列法律法规。

2005年11月28日，越南国会正式通过了首部《预防和反对腐败法》（简称《反腐败法》），并且于2006年6月1日正式生效。该法的颁布和施行，标志着越南反腐败工作的正式法制化。越南实行干部、公务员财产申报制度，颁布党员“19条不准”的规定，对领导干部实行腐败案件和行政事故问责制。2012年，越南国会以94.98%的赞成票通过了《反腐败法（修正案）》，该法律要求公开化越南高级官员个人财产申报表。根据该法，越南的领导干部需在每年1月1日至3月31日期间，将个人财产申报清单在本人所在机关、组织或单位公布。

与其他东南亚国家一样，印度尼西亚也制定了一系列的反腐败法案。例如，《根除腐败委员会法》《根除贪污犯罪法》《公共检举机关法案》《根除洗钱法》和《总体选举法》等。

 

（三）具体的反腐措施

最近几年，东南亚各国明显加强了反腐的力度，推出了一些强有力的新举措，其中最重要的一项举措就是查办大案要案，越南和印尼的举措尤为显著。东南亚各国通过反腐风暴，查办大案要案，展示政府的反腐决心，以此树立政府威信和挽回民众信心。

越南近年来从查处大案要案入手，已严厉惩治了一大批涉案的高级党政干部，多名中央政治局委员和中央委员受处分或被开除，一批政府部门和地方省市的高官或被革职或被依法追究。例如，2006年越南公安部前副部长裴国辉在内的3名中央政府官员涉黑案。同年，交通部直属的高速公路发展公司总经理裴进勇巨额资金赌球案，赌资累计高达800万美元，受此牵涉的交通部常务副部长阮越进被捕入狱，交通部长陶庭平涉嫌腐败丑闻被免职。

根据不完全统计，越南“2007年，贸易部前副部长梅文桑因受贿6000美元被判14年监禁，他的一个儿子也因同一案件被判5年监禁。在此之前，贸易部前副部长梅文儒及其儿子已经落马。2010年，越南船舶工业集团管理层涉嫌违规经营招致重大损失案曝光，同时，集团原党委书记范青平违规任命儿子担任要职的丑闻也被曝出。此外，越南这些年落马的高官还有，农业暨农村发展部前副部长阮光河、阮天麟和阮善伦，政府监察总署前副总监察长陈国仗，警察总局前副局长高玉莹，最高人民检察院前副院长范土战，越南之声广播电台前台长陈梅杏等”。

印度尼西亚总统苏西洛自从2004年当选以来，一直致力于印度尼西亚的反腐。在其担任总统期间，有165名高级官员受到检控，另有数千名低级官员受到检控。近年来，印度尼西亚反腐败委员会查处了一个又一个重大腐败案件，如国会议员因受贿当场被捉、高级检察官为钱锒铛入狱等。2013年1月31日，印度尼西亚反腐败委员会拘留了涉嫌政府采购进口肉类贿赂案的原繁荣公正党总主席鲁特非·伊萨。反腐败委员指控，鲁特非及其助手收受10亿印度尼西亚盾（约10万美元）贿金。繁荣公正党是印度尼西亚国会第四大党，也是国内最大的伊斯兰教政党。

四 结论

虽然东南亚各国在反对腐败上取得了一定的成绩，但是不得不承认，东南亚各国（新加坡除外）面临的腐败形势还是非常严峻，还有很长的一段路要走。新加坡能够成功反腐很关键的一点是最高层领导人的榜样、反腐的决心和意志。新加坡建国之父李光耀曾经说过：“政府最高层领导人必须树立好的榜样。没有人可以超越法律，不然人们就会对法律的意义和公正感到怀疑，并加以嘲讽，整个社会也因此而混乱。”“高层领导人如果能以身作则，树立榜样，贪腐之风就有望铲除。”总之，最高领导人的榜样和决心是反腐成功的关键。