第四节 “十六大”以来我国城乡一体化的政策含义及实践要求

自党的“十六大”正式提出“城乡统筹”、“城乡一体化”等概念以来，各地对城乡一体化有不同的表述，但对城乡一体化的本质把握都很准确，因此，自党的“十六大”以来全国各地推进城乡一体化实践的指导原则基本符合中央的基本路线方针政策，但在实施途径、措施和效果等方面各地有各地的特色，并且形成了许多特色鲜明的模式。

北京认为，城乡一体化是城市化的最高阶段，但不是全部乡村都转变为城市，更不是城市乡村化（北京社科院）。

上海认为，城乡一体化是郊区与中心城市经济规模和综合实力相适应、布局结构合理的具有现代交通网络的都市城镇体系，是城乡共同繁荣和富裕（上海农办）。

江苏认为，城乡一体化是在保留城乡各自特点的基础上，创造平等统一的新型城乡关系，形成现代文明城市与高效生态农业相辉映的美好景象（江苏农办）。

浙江省在《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要（2005.1.10）》中强调：“统筹城乡发展、推进城乡一体化，就是要把城乡经济社会作为一个整体统一筹划，打破城乡二元结构，整合工业化、城市化和农业农村现代化建设的各项举措，着力解决好‘三农’问题，缩小城乡差距，充分发挥城市对农村的辐射带动作用和农村对城市的支持促进作用，实现城乡互补、协调发展和共同繁荣。”

浙江省嘉兴市在《嘉兴市打造城乡一体化先行地行动纲领（2008—2012年）》中提出的目标任务是：“加快体制机制创新，全面实施空间布局、产业发展、基础设施、公共服务、社会保障、生态环境、组织保障等七个推进体系，力争到2012年，城乡体制基本接轨、城乡产业相互融合、城乡社会协调发展、城乡差距明显缩小，率先形成城乡一体化发展新格局。”

《苏州市关于全面推进城乡一体化改革发展的决定》（2010.2.1）在指导思想中提出：“进一步推动‘三农’与‘三化’互动并进，使苏州既保持鱼米之乡优美的田园风光，又呈现先进和谐的现代文明，率先形成城乡发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化的新格局。”

我们认为，要准确把握城乡一体化的本质，必须厘清“城乡统筹”、“城乡一体化”与“城乡融合”三大概念。

“城乡统筹”是“城乡分治”、“城乡二元”的对立概念，是将区域内城市和乡村全盘考虑、统筹安排的一种制度安排模式，“城乡一体化”是通过一系列具体的措施与途径将具有城乡二元特征的城乡关系推进至城乡一体的城乡融合关系，城乡融合是城乡关系的最高理想境界，城乡一体化是推进城乡关系不断高级化的过程。城乡统筹是宏观要求，规定了构建新型城乡关系的思路、机制和方法，城乡一体化与城乡统筹两个概念的提出是一脉相承的，只不过一体化更强调路径和具体措施，有具体的目标和要求，具有可操作的标准和时空计划。因此，城乡统筹、城乡一体化和城乡融合等三个概念是既有区别又相互关联的。

党的“十六大”中央提出“统筹城乡社会经济发展”，党的“十七大”提出“形成城乡社会经济发展一体化新格局”。

确定城乡一体化的内涵，应以中共十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》为依据。中共十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次明确提出破除二元结构，促进城乡一体化，用三个“进入”对当前我国城乡关系发展阶段做出了科学判断：“中国总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”根据《决定》精神，城乡一体化的政策含义有三：城乡经济社会管理制度、体制和机制的一体化；城乡现代化整体推进和城乡经济社会发展一体化；城乡居民的经济机会、分享经济社会发展成果和基本公共服务均等化。城乡一体化有两大推进措施和两大阶段目标：

一是着力破除城乡二元结构，建立促进城乡经济社会发展一体化制度、体制和机制。要求“尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合”。

二是着力加快“三农”现代化，形成城乡经济社会发展一体化和城乡现代化整体推进的新格局。中期目标（到2020年）是：“现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。”