一 少数民族权利保护与国家安全问题的历史缘起
少数民族的存在是一个长期的历史事实，但是少数民族问题尤其是少数民族权利的保护问题则是一个相对新近的问题。历史地来看，少数民族权利保护与（欧洲）民族国家的形成密切相关。民族国家从政治管辖和疆域上阻断了属于同一宗教的、种族（民族）的和文化上的少数民族，使他们被分割在不同的主权国家，由此产生了少数民族问题。与此同时，由于不能完全按照“一族一国”的理想模式创建“民族国家”，许多民族国家的领土内，都不可避免地存在着不属于“建国”民族的少数民族，这些少数民族或由于与其族源国存在着千丝万缕的联系，或虽没有这种联系，但在地域、文化、特性及主观愿望方面存在着独立建国的可能性，或虽没有这种可能性，但仍然被视为威胁国家安全的潜在因素。
近代意义上的少数民族问题首先发源于宗教上的少数派（改革）运动。1517年，德国牧师马丁·路德发表著名的“九十五条论纲”，自此撕裂了欧洲天主教普遍主义的神学面纱，也揭开了普遍帝国主义统治下各民族（包括德意志民族）建构民族国家的宗教政治文化序幕。路德及其后的系列宗教改革，产生了欧洲近代史上首批少数者“异端”——新教徒。
宗教少数民族的产生是欧洲历史上划时代的重大事件。由于宗教所蕴含的令人印象深刻的分离或敌对力量![早在古希腊时期，宗教就是造成民族之间、城邦之间隔绝和敌视的重要原因。正如古朗士分析的那样：“由于宗教的需要，每个邦皆须完全独立。各邦既自有其宗教，而法律自宗教出，故皆自有其法典。司法亦各自独立，不能再有高出邦者。”“人类信仰的力量尤大。在相近两城间，有较山岭尚难超越的事物，即神灵的界石，不同的宗教及各邦分隔他的神与外人的障碍。既不准外人进邦神庙，又令邦神仇视并打击外人。”[法] 古朗士：《希腊罗马古代社会研究》，李玄伯译，上海文艺出版社1990年版，第164—165页。](https://epubservercos.yuewen.com/B2E7A8/10797207703818506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1733110633-1aPCICVxkngsTXdXBVAClUh17sqF4Mrs-0-31139c61248a3835d4ef8257374f05cd)
，这些宗教上的少数民族在天主教占优势的国家遭到残酷镇压，由此引发了一系列的（宗教）战争。战争的直接后果之一，就是一个个以宗教信仰划界的诸侯或准民族国家的产生。
为了避免无休止的宗教战争带来的巨大破坏，维持（准）民族国家及地区（帝国）的基本稳定与安全，一些国家之间开始尝试通过谈判、签订条约解决宗教上的少数民族权利问题。1606年的《维也纳条约》和1654年的《林茨条约》即属于这一类。这两个条约的重要内容之一是承认了“异端”——新教徒的“礼拜权”。
这一时期有关宗教上的少数民族的权利保护在很大程度上取决于或从属于诸侯或准民族国家对稳定和安全的需要。这在1555年的《奥格斯堡和约》尤其是1648年的《威斯特伐利亚和约》中表现得极为明显。
《奥格斯堡和约》结束了欧洲准民族国家——天主教和新教各邦诸侯之间的战争，确立了“教随国定”的原则。教随国定原则承认各邦诸侯有权自由选定其辖区内的宗教信仰，有权决定诸侯自身及其臣民信仰天主教或路德宗新教。这里，和约贯彻的不是所谓宗教信仰自由，而是国家（诸侯）决定宗教信仰的自由。保护宗教上的少数民族权利的选择直接受制于国家（诸侯）利益。最能体现这一点的是条约规定不接受所在诸侯国宗教信仰的臣民可以出卖其产业后离境。《威斯特伐利亚和约》确认新教在神圣罗马帝国内的合法地位，确认新教诸侯和天主教诸侯在帝国内的平等地位，规定各诸侯邦国可自行确立官方宗教，享有外交自主权，正式承认荷兰和瑞士为独立国家等。《威斯特伐利亚和约》被认为开创了以国际会议解决国际争端的先例，其所确立的国家主权、国家领土及国家独立等原则，不仅成为近代以来国际法的基本原则，而且它所创立的宗教上的少数民族权利保护受制于国家利益尤其是国家安全与统一利益的价值理念，为近代以来的少数民族权利保护的制度和实践定下了基调。
《奥格斯堡和约》和《威斯特伐利亚和约》签订以来，宗教上的少数民族权利在保障（准）民族国家的国家安全的前提下得到了一定程度的保护。保护的一般路径是具有相同宗教信仰的人迁往同一国家或一国内的同一地区。贯彻的原则就是“在谁的地方，信谁的宗教”。
为巩固疆界变动后的国家利益和国家安全，《威斯特伐利亚和约》后，各相关国家继续在有关疆界变动的条约中加入保护少数民族的条款，这方面的条约主要有：1660年的《奥利瓦和约》，规定波兰的波美拉尼亚和利沃尼亚（Livonia）在割让给瑞典之后，当地的居民“有权保持其原有的一切权利、自由和特权”; 1713年的《乌得勒支条约》，规定英国保证割让于其的领土上“一切宗教的和世俗的居民，得以安全地、和平地享有他们的一切产业和荣誉，并允许自由信仰罗马天主教”; 1773年的《波兰和奥地利的划分边界条约》，规定“新教徒、加尔文教派和路德教派与遵奉罗马天主教的东方教派，在根据本条约让出的各省份内，享有他们在民事权利方面的所有物和财产权；在有关宗教方面，他们得完全维持现状，即仍能自由地做礼拜和执行教规”,“圣奉女皇陛下将永不行使其权力以损害新教徒、加尔文教派和路德教派，以及遵奉罗马天主教的东方教派在上述各地区内信奉宗教的现状”；如此等等。
进入19世纪，随着民族主义“一族一国”趋势的进一步加强，出现了民族或种族意义上的少数民族问题。这一时期，为缓解基于民族压迫而产生的民族冲突问题，一些国际条约中还出现了诸如“公民的政治权利平等”等内容。在1815年的维也纳会议上，作为对被列强分割在几个民族国家范围内的少数民族——波兰人权利的保护（当然，更重要的是为了维护列强业已取得的领土利益和列强间的均势和安全），英、俄、奥、普、葡、法、瑞典七国签署的《维也纳会议最后议定书》还专门规定了波兰人在俄国、普鲁士和奥地利等国的“权利”。
以上我们可以看出，少数民族权利保护与（民族）国家安全问题具有相当强的历史共生性，可以说，没有民族国家的以族划界建国，就不存在少数民族的权利问题。二者的关系在20世纪中叶以前，（民族）国家安全的考量始终居于无条件的支配地位。