第二节 清末民初私塾的改良
自1905年清政府废科举兴学堂后，私塾的存废成为一个备受关注的问题，时人对此所持态度基本上分为两派：一派认为，私塾与小学体制两不相容，在现代小学兴起后，私塾就应该退出历史舞台，由是主张取缔现有的私塾并禁止私塾的开办；另一派认为，现代小学的推行乃至在全国普及小学义务教育，绝非短时间内能够完成，如果遽行废除私塾，势必造成大批儿童失学，影响甚大，故而主张改良私塾并使之逐渐转化为小学，以作为小学的补充。清末民初当局基本采纳了第二种意见，实行改良私塾的政策。
一 清末新政时期的私塾改良
（一）兴学堂对私塾的冲击
1901年4月，清政府成立督办政务处，正式宣布实行“新政”。此后到1912年年初清朝灭亡，清政府陆续颁布了许多改革措施，包括设立商部、学部、巡警部等中央行政机构；裁撤绿营、建立新军；颁布商法商律，奖励工商；鼓励留学，颁布新的学制，废科举，兴学堂；实行预备立宪等。史称“清末新政”。
“清末新政”十年间颁布的诸多改革措施中，教育方面的措施是其重要的组成部分。1901年9月，清政府颁布改书院为学堂的诏令，要求“各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府及直隶州均改设中学堂，各州、县均设小学堂，并多设蒙养学堂”。1902年8月15日，清政府制定《钦定学堂章程》（又称为“壬寅学制”），较为系统地规定了从蒙学堂到大学堂等各级各类学堂的性质、年限和衔接关系。由于各种因素的限制，1902年的“壬寅学制”只停留在纸面上，没有正式实施。因此到1904年1月13日，清政府又颁布《奏定学堂章程》（又称为“癸卯学制”），后者比1902年的“壬寅学制”更为系统完整，其中规定小学的设立，要求“小县城内亦必设初等小学二所，大县城内必设初等小学三所，各著名大镇亦必设立初等小学一所，此皆名为初等官小”。这一章程有关学堂设置的规定是，在县城和繁华市镇之地设立由政府出资的小学，但数量有限，而广大农村设学全赖地方绅士出资设立，因为“各省经费支绌，在官势不能多设”，故地方官员应“劝谕绅富，集资广设”，由于官府不能负担农村设学之经费，因此势必导致许多乡村儿童无法进入学堂学习，这就给私塾的继续开办和存在留下了空间。
尽管《奏定学堂章程》给私塾留有厕身之地，但是学堂的兴办打破了过去基础教育由私塾一统天下的局面，且学堂挟持官方和制度支持之优势，对私塾产生了越来越大的冲击；而私塾纯为民间自发组织，因此在此后的学堂和私塾初等教育二元办学格局中，学堂逐渐强势、私塾走向衰亡成为不争的事实。学堂的兴办导致一部分儿童直接进入学堂读书、一部分原来就读私塾的学生转到学堂就读，这两种情况都使私塾的生源大幅减少，塾师的生存空间被压缩。1904年12月22日，山西乡绅刘大鹏的日记记载：“今秋闻济卿言，其旧东家欲令子弟学西法，嫌守旧学，是以力辞其馆就别业。”刘大鹏的这一记载就反映了塾师因学生转入学堂学习而被迫转业的事实。1905年一位塾师对学堂给私塾的冲击更感触目惊心：“每立一学堂，各塾学生辄纷纷辞去，所余学生亦因之摇动，有人人思入学堂之势。”可见，《奏定学堂章程》的颁布及实施给私塾带来了第一次破坏性的冲击波，私塾教育的危机开始显现，学堂和私塾的竞争也由此肇始。
1905年清政府宣布废除科举制度给私塾带来第二次较大的冲击和威胁。1905年9月2日，清政府宣布：“自丙午为始，所有乡会试一律停止，各省岁科考试亦即停止。”清政府废止科举的主要目的是为兴办学堂扫清障碍，因为时人认为，学堂不兴的一大障碍就是科举制度的作祟。如1904年1月，管学大臣张百熙等人就指出：“由科举未停，天下士林谓朝廷之意并未专重学堂也。然则科举若不变通裁减，则人不免观望，绅富孰肯筹捐，经费断不能筹，学堂断不能多。”鉴于科举成为兴办学堂的拦路虎之一，张百熙建议清政府：“必须科举立时停罢，学堂办法方有起色，学堂经费方可设筹。”1905年9月，时任北洋大臣的袁世凯等人更是向清政府径直指出，只有废除科举，学堂办理才会大有起色。他们向光绪帝奏请：“欲补救时艰，必自推广学校始。而欲推广学校，必自先停科举始。”清廷正式宣布停废科举考试，这就标志着中国自隋唐以来封建王朝实行的长达1300余年的科举取士制度正式宣告终结，也标志着传统教育制度主体的瓦解。
清政府停罢科举后，原来以培养科举人才为目标的一部分私塾由于塾生的流失被迫关闭。1905年10月15日，刘大鹏在日记中记载：“下诏停止科考，士心涣散，有子弟者皆不作读书想，别图他业以使子弟为之，节变至此，殊可畏惧。”由于废除科举，一些在私塾读书、计划通过科举考试走上仕途的人，就不再入私塾读书，而是另谋他业。这样一来，由于失去了学生来源，一些私塾只好关闭。1906年3月19日，刘大鹏记录了因废科举导致私塾闭馆、塾师失业的实况：“在东阳镇遇诸旧友藉舌耕为生者，因新政之行，多致失馆无他业可为，竟有仰屋而叹无米为炊者。”同年湖北人朱峙三也留意到：“县市教书先生今春学生甚少，盖各生家庭均观望城内新开之三堂小学也，纷纷问讯。”也是在这一年，浙江嘉兴发生了因学堂不收学费，塾师担忧生源减少，而群起向政府请愿、要求学堂收学费的事件。
从1901年到1911年年底，清政府颁布了兴办学堂的一系列法令，一定程度上担负起了国家推行基础教育的任务，取得了一定的成效。1904年全国约有小学生8万人，1909年增至153万，平均每年增幅为29%，可谓迅速。1907年浙江省奉化县有小学校35所、学生1284人，到1909年学校增至76所、学生达到2714人，两年时间内，学校数和学生数均增加一倍。
但这一时期，私塾的数量仍远远超过新式小学堂的数量。据学部统计，1907年全国有小学生895471人，仅占当时适龄儿童总数的3.19%，也就是说，剩下的大部分儿童是在私塾就学。清末新政时期，袁世凯长期任职直隶总督，注重发展现代教育，因此该省新式教育的建设领先其他省份，就是在这样一个新式教育成绩骄人的省份，1907年全省的小学数量“与私塾比较，尚不敌其十分之一”。可见即便是在新式教育发展较好的直隶，学堂的数量仍远远落后于私塾。再如当时经济、文化较为发达的江苏、浙江一带，新式小学的势力也远不如私塾强大。江苏省1909年年底统计：“苏属地区，共有新式小学800余所，学生37000余人，而私塾却达7000余所，几九倍之，估计每所十人，学生亦倍之。”
（二）改良私塾
鉴于私塾广泛存在的事实和官办小学数量的不足，清政府注意到了遍布城乡的私塾这一事实上的存在，允许办理良善的私塾改为私立小学，借改良私塾弥补新式小学堂的不足，以求推进小学教育事业的发展。具体而言，清政府把私塾作为官立小学重要的补充力量，将之纳入新的学制，在新学制系统中予其一席之地。
清政府在1902年颁布的《钦定蒙学堂章程》第四节规定：“凡各省府厅州县原有义塾，并有常年经费，此后应按此次蒙学堂课程一律核实改办为公立蒙学堂。”该章程第五节规定：“凡家塾招集邻近儿童附就课读，及塾师设馆招集幼徒在馆肄业者，均应遵照此次蒙学课程，一律核实改办，名为自立蒙学堂。”所谓蒙学堂，即是初级小学，因为它要求儿童六七岁入学，为儿童打下知识基础，“培养儿童使有浅近之知识”，所以“蒙学为学问始基”。由该章程的相关规定分析，清政府在引入新式学校制度、创办小学堂之起步阶段，就把原有的义塾、家塾等教育组织作为新式小学之组成部分，这就体现了中国传统教育向现代教育体制转型过程中的适应性。
经过两年的实践后，清政府对蒙学堂进行改革，将之改名为初等小学堂，使名称更趋西化。1903年，清政府在颁布的《奏定初等小学堂章程》中规定：“凡有一人出资独立设一小学堂者，或家塾招集邻近儿童附就课读，人数在三十人以外者，及塾师设馆招集儿童在馆授业在三十人以外者，名为初等私小学，均遵官定章程办理。”由此可知，清政府在对现代小学体制进行改革过程中，继续对中国传统的教育机构采取改良措施，将招生人数较多的私塾视同私立小学，允许其存在。
1906年5月，清政府颁布的《劝学所章程》规定：“遇私塾塾师课程较善者，劝其改为私立小学，并代为禀报。”1907年河南省派员调查该省各地私塾数量，强迫私塾合并，改良教法，“或合二三塾为一塾，或合四五塾为一塾，教授科目悉遵学堂章程并延聘曾习师范之人，按日分赴各私塾演说教法”。1908年5月，北京对都城内的私塾进行调查，在此基础上“择其最优或优等者认为私立小学堂。其教法可望改良者，准其力图改良。其文理教法均未合格并无改良之资格者。即照会警厅饬令解散，以免贻误幼年学童”。
各地对于将私塾认定为私立小学的标准，一般是参照1904年颁布的《奏定学堂章程》的相关规定办理，如1908年辽宁省辽阳府对本城内的私塾改为学堂的标准是：“学生在三十人以上者作为私立小学，一切规模旧籍、器具均须按照奏定章程办理，五年毕业后准其升学。”1909年学部认定私塾为私立小学的规定是：“查奏定小学章程内所列教授科目，如私塾力能完备，即可名为私立小学。”
1909年5月，学部奏请清政府开设小学简易科以补初等小学校之不足：“凡地方瘠苦，公私款项无多，不能多设初等小学堂者；以及民间自立私塾教其子弟，不能仿照初等小学办理者，准其设立小学简易科。”这一规定又给私塾更多开设打开了绿灯，于是有些地方的私塾呈增多之势。1909年，山东省的私塾“已增有数千处”。1909年12月，学部要求私塾“各门课程悉能遵用部颁课本，俾官学私塾得以渐归划一”。由于“国家之财力有限，自不可无私塾以资辅助”，因此清政府要求各地对私塾“应改良，不应歧视”。1910年7月，学部又专门颁布《改良私塾章程》，在全国范围内大规模进行私塾改良。
根据《改良私塾章程》的规定，清政府对私塾的改良主要从课程、教学法、管理方法、考试等方面着手。课程方面要求私塾至少讲授修身、国文、读经讲经、算术等科，且课本必须使用学部审定的教材；教学法方面要求塾师须讲解教材内容，不能只让学生背诵；管理方法上要求不得滥用朴刑；考试方面的规定是每学期应该考试一次，并将成绩记录在案等。
为了做好私塾改良工作，民间积极响应清政府的号召。1904年松江人沈戟仪在上海成立了第一家私塾改良会，成员包括开明士绅和愿意从事改良的塾师等，其宗旨是“变旧习为新法，化私塾为学堂”。该组织的成立得到了官方的肯定和支持。如两江总督周馥要求各地仿办私塾改良会。在随后数年间，各地相继成立了这一组织。
要对私塾进行改良，塾师的观念和教法转变是关键，因此私塾改良会的一项重要工作是培训塾师。1906年《私塾改良会章程》规定：“办私塾改良会者，必须另筹经费，设立师范讲习所。请师范毕业生数人按期轮流到会所，与各私塾教员及有志教育诸友研究教育之理，教授之法，并补习算学、舆地、历史、地理、体操各普通学，以扩新知而补不足，期实副改良二字之名义。”
1908年安徽省私塾改良会在省城安庆设立师范研究所，义务辅导私塾教师，学习期满后进行考试，颁发文凭。同年成立的贵州私塾改良研究会，每逢周日，召集省城贵阳私塾教师讲解科学知识，研究教学方法。
除私塾改良会协助政府改良私塾、培训塾师外，清政府及各省也制定了有关私塾改良的规章制度。1907年京师督学局命令各区设立师范讲习所，召集塾师听课培训，学满八个月毕业。1909年河南省《改良私塾章程》规定，“塾师入师范研究所”研究算学、体操、历史、地理、格致等课程；除了学习各门课程外，还要求塾师在教学中使用“新颁教授法”，改死记硬背的方法为讲解法。
清政府在推行改良私塾的过程中，还适当运用奖惩手段，督促私塾加紧改良的步伐。1910年吉林省规定凡私塾“有如法改良，卓然成效者，塾师照章奖励，学生则分别选升”，对“不谙管理规章，不用部定课本，不克勤加讲解，不能屏去扑刑，至若附近有讲习之所，并不前往研究，及已经改良之塾，亦不注意观摩，一经查出，定即勒令解散”。
通过政府和民间的共同努力，清政府的私塾改良政策收到了一定的成效。就以北京地区而言：1907年仅有改良私塾12所，学生仅300人；1908年上学期改良私塾增至42所，学生1000人；1909年改良私塾更增加到172所，学生4300多人。
尽管清末十年的私塾改良取得了一定成效，但是还存在如下问题：
第一，一部分塾师抵制改良，不参与政府组织的改良私塾活动。1907年山东省蓬莱师范传习所“招生数月，迄无应者”，以至于该县知县被迫采取摊派的办法，命令每3村出1人参加培训，“如再观望不前，即当从重议罚，不准授徒”。1908年6月9日，严修在致友人直隶劝学所总董张国浚的信中指出，虽然保定城中近来“扩增小学至一百余所，进步不为不速，而私塾对抗之力曾未减少”。
第二，部分私塾消极应付改良，挂学堂之名，行旧式私塾教学之实。在政府提倡创办小学教育初期，不少地方的小学堂徒具虚名。很多乡村学堂“往往徒挂匾额，虽有若无者”。时人对这类私塾评论道：“塾师守其十年前腐旧故智，而喜冒用学堂之名（每过私塾之门，见有悬牌作标识者，或云‘四书经训速成学堂’或云‘中西论孟学堂’，其他类此者尚不胜枚举）。愚固者不识内容，亦往往送其子弟就学。然而入其室，则几案纵横；视其书，则讲章数册，涕痍满地，作辍不时。”
第三，政府财力有限，不能遍设学校，且学校布局不合理，给私塾的存在留下了一定的空间。时人庄俞言之：“各地之学堂，往往一区内数校毗接，他区无之，而私塾星罗棋布，儿童就学不便，焉能禁其不入私塾。”这就是说，政府设立的学堂大多在繁华都市，而广大农村官立学校有限，不能满足学龄儿童入学要求，再加之已设学校分布非常不合理，导致一些学龄儿童因路远难上学校，只得就近入私塾。除学校因财力不足不能广设而满足学龄儿童入学需要外，塾师培训机构也因财力有限而不能广泛设立，给私塾改良造成一定的阻碍。1910年，长春劝学所极力设法改良私塾，由于财力所限，故成“无米之炊、巧妇难为”之事。
第四，民众不太信任新式小学，比较信任私塾、支持私塾。1907年，直隶视学高奎照到怀来县新保安镇检查，发现该镇虽然有小学5所，学生在册100人，但实际到校学习者不过70多人，而私塾则有100多人。于是高氏向教董询问原因，答曰：“父老皆愿出资入私塾，劝以入学堂不纳学费，率多裹足，风气未开，为之奈何。”1907年，江苏泰州姜堰镇一所新式小学开学后，很多子弟入学读书，但是学习一段时间后，感觉不如私塾，于是对学校失望，于是“几疑国中学校，不过如斯，年假遂相率引去，所余十数人内，尚有职员之子弟充数。下学期招考，增广名额，迄无应者”。1908年，据直隶武清县查学李搢荣报告，该县南蔡村设立了一学堂，规模齐备，设施完善，但因为学生愿意进私塾，不愿入学堂，致使学堂不能按期开学。该查学认为这一情况出现的原因在于“有力之家观望，无力之家推诿”。
第五，私塾数量超过初等小学的数量。清末十年，尤其是1903年奏定学堂章程颁布后，现代学校制度在全国各地开始推行，小学教育取得了长足的进步，不过从数量而言，私塾的数量还是比小学的数量多不少。1909年江苏教育总会指出：“主持学务者提倡于上，热心教育者鼓吹于下，而初等小学尚未能多于私塾。”
最后，由于清政府处在最后的改革时期，需要改革的领域非常之多，故而不能非常专注于私塾改良，这也是私塾改良成效不大的重要原因之一。
二 民国初期的私塾政策
1912年1月1日，中华民国成立，孙中山领导的南京临时政府内设教育部，任命蔡元培为教育部总长，推进新式教育的改革与开展。限于财力、师资等因素，民国政府成立之初，基本承继了清末新政时期的私塾政策，继续实行私塾改良。
（一）民国初年的私塾奖进主义
南京临时政府成立后，任命蔡元培为教育总长。蔡元培认为，在民主共和新时代，中国的教育必须有新的气象和面貌呈现于世人面前。他指出“忠君与共和政体不合，尊孔与信教自由相违”，必须废止清末制定的“忠君、尊孔、尚公、尚武、尚实”的教育宗旨，制定民国教育的教育宗旨，即“公民道德、军国民主义、实利主义、世界观及美育”五育并举的教育宗旨。根据蔡元培的意见，1912年9月2日，教育部公布中华民国的教育宗旨为：“注重道德教育，以实利教育、军国民教育辅之，更以美感教育完成其道德。”这一教育宗旨是民初教育工作的总方针，民国初年各级政府和教育行政部门对私塾的政策和管理均根据这一精神办理。
1912年1月19日，教育部颁布了《普通教育暂行办法》，明确规定初等小学可以男女同校，小学读经科一律废止。由于民国教育部刚刚成立，需要处理的教育问题千头万绪，对于城乡广泛存在的私塾如何处理，《普通教育办法》未作明确规定。但该年教育部对私塾已经有明确的政策，即采取鼓励私塾改良。教育部指出，从长远而言，“私塾在小学发达之后，自当归于消灭”，但鉴于当时中国的国情和教育现状，“小学未遍设之前，从事整理，亦未始非小学之一助”，即是说，其时教育部把私塾作为辅助小学教育发展的教育机构。至于“整理”的含义，一是对全国的私塾进行调查，“本部以按照义务教育施行程序另订私塾调查表式，通行各省区按表填报，以凭核定划一办法”；一是对“私塾必取奖进主义，乃于事实适相应也”。
虽然教育部对私塾采取鼓励改良的政策，但社会舆论并不完全认可这一政策，争论不断。1914年，教育界对于如何处理私塾问题，形成两派意见：“一放任说，以私塾亦足补小学所不及，听之可也；一排斥说，谓非全废私塾，小学难望起色。”教育部认为，这两种观点都是“趋于极端之论断”，故不足取。因此，教育部对私塾的态度趋于整合这两种意见：办理小学教育自然应该以国家本位，小学教育必须纳入国家行政事务，由政府出资办理，即从原则上讲，实行小学义务教育，“欲国家主义之贯彻，非可求诸私塾，必在乎公共教育”。
在坚持小学教育必须国家办理的原则下，袁世凯政府继续坚持民国元年（1912年）教育部制定的奖励私塾改良的政策，并且更加重视私塾在普及小学教育中的作用。1915年1月，时任民国大总统的袁世凯在《颁定教育要旨》中指出：“私家学塾，但能合乎教授管理之法，亦当与各学校受同一之制裁。”1915年2月，袁世凯政府颁布《特定教育纲要》，其中规定：“私塾取奖进主义，得就其程度高下，受两等小学同一之待遇，期于同化于学校。”其实，袁世凯颁布的有关私塾的政策，源于1914年教育部《整理教育方案草案》。该草案规定：“对于私塾采奖进主义，期渐同化于学校。”就上述规定分析，袁世凯政府在发展义务教育方面，比较重视私塾的作用，将改良的私塾与公立小学同等看待，目的是将私塾最终同化于学校。
由上述分析可知，民国初年，中央政府采取“奖进”私塾的政策。所谓“奖进主义”，即是要求私塾改良，并培训塾师，将办理优良之私塾改为代用小学，将优秀塾师录用为小学代用教员。由此观之，在政府看来，“奖进主义”即将愿意改良且成绩优良的私塾变成代用小学，塾师录用为教员这一做法视为一种奖励，奖励进步之私塾，借以引导一般私塾积极改良，最终使私塾转化成学校。1919年浙江青田县的做法就是对“奖进主义”一个较好的注解。该县对能进行单级教学，开设国文、修身、算术、体操等科，且学生满30人以上的私塾，给予酌补四成教育经费的实质性奖励。
除此之外，“奖进主义”也含有惩戒之义，即对不肯改良的私塾予以惩处，极顽固者予以解散，并禁止设馆。具体而言，一地方首先进行私塾调查摸底，限期登记，不登记者即禁止开办；其次对所有登记的私塾教师进行甄别考试，合格者准予设塾；最后对准予开办的私塾，定期进行视察，办理不善者予以停办处罚。
除制定奖励私塾改良政策外，教育部还成立专门机构，具体负责改良私塾事宜。1914年7月，袁世凯政府颁布教育部官制，设立总务厅、普通教育司、专门教育司、社会教育司等下属机构。普通教育司具体负责十项事务，其中第八项就是“关于整理私塾事项”，这就从一个侧面反映了民初教育部对私塾问题的重视及私塾改良的重要性。
对于民国教育部颁行的鼓励私塾改良的政策，各省市一般都尽力执行。如1912年4月14日，天津县劝学所召集各私塾教师开会，要求私塾按照“发展共和知识，俾养成高尚优美之国民”的主旨进行教学，最低限度开设国文、算术、修身三科，至于私塾读经书问题，概不限制。但也有个别省份对教育部的政策不以为然，认为改良私塾纯为一时之计，普及国民教育还应该以大力兴办学校为主。1912年5月30日，浙江省教育司司长沈钧儒下令禁止部分私塾，“凡城镇乡已设有小学校之附近地区，嗣后不准再行添设私塾”；到6月28日，更是下达取缔私塾令：“凡私塾在学校附近一里半以内者，自下学期一律停闭，其未有学校处，暂准照旧，嗣后随时增设小学，而将私塾随时取消。”浙江省这一取缔私塾的政策，就其本意而言，是从私塾与小学对立、竞争以致影响小学发展来考虑的，不过取缔私塾的同时必须增加小学，以保证被取缔私塾的学生有学可上，不至于失学，如果造成学生失学的话，就失去了取缔私塾的本意。从这一法令的执行情况分析，确实出现了学生失学的现象。据《浙江教育周报》报道，因教育司取缔私塾，读书学生减少一半。因此可以说，在小学数量不能完全容纳全部学龄儿童的情况下，盲目取缔私塾反会造成不良后果。奉天省在1916年前对私塾也是采取比较严厉的取缔政策。据1916年全国教育行政会议文件之奉天省小学学务报告所透露：“从前行政官对于私立小学干涉多而补助少，对于私塾纯用解散主义而乏奖励诱掖之术。”
（二）私塾改良内容及成效
自从民国教育部制定鼓励私塾改良的政策后，各地大都能结合本地实际情况制定一些实施细则，以便更有针对性的指导当地私塾的改进。如北京京师学务局制定有私塾整理办法四条，安徽省制定有改良私塾办法五条，湖南省制定有私塾暂行规程十七条，吉林省制定有私塾考查规程十三条等。
纵观民国初年各地的私塾改良办法，其规定改良私塾的内容主要有二：第一，设立塾师培训机构，要求塾师定期前往学习。1914年京师学务局设立传习所，面向塾师开设国文、算术、体操和教学法等科。安徽省采用通信方式训练塾师，“就师范讲义删繁就简，分发各塾，并将教授管理设备卫生各善良方法，择要编印，以资研究”。1914年教育部将各地培训塾师的办法加以总结：“一定期传习，在所内直接教授之；一通信传习，为略远而未能直接听讲者设之；一巡回传习，联络数乡，由担任之教员巡回传习，周而复始。”
第二，在课程方面作出规定，力求私塾课程开设向小学课程看齐。1912年京师学务局要求私塾：“一、教授科目须遵照小学定章，如技能学科，塾师有不能教授者，得请他人兼任，或暂从阙；二、教科用书必须经部审定之本；三、教授时数须遵照小学课程办理，亦得酌加温习时间。”虽然有这样的规定，私塾实际开课情形大多未能如此。根据浙江劝学所的调查，私塾开设的科目分为三种类型：第一种能够教国文和算术等科；第二种只能教国文，不会教算术；第三种根本不按照小学课程开设，依旧教授《三字经》、《百家姓》之类。教育部对于私塾实际开课情况大概也是了解的，寄希望通过价廉物美的教科书的推广，使《三字经》等蒙学用书逐渐退出课堂。1914年教育部指出：“国定教科书与审定教科书并行于社会间，听人民之自择，庶穷僻之壤以其书美价廉，教授儿童，亦知改用教科书，所谓《三字经》、《千字文》者，可渐期绝迹。”
虽然民国初年教育部与地方各级教育行政部门在私塾改良方面做了许多工作，取得了一定的成效，但由于国家财力困乏、师资严重不足，民众对私塾还有一定的信仰，加之民国初年政局多变，如“二次革命”、“袁世凯复辟”、“护国运动”、“护法运动”等事件影响到了教育政策的连贯性和实施程度。受诸如此类因素的影响，对民初的私塾改良成绩也不能估计过高。据《第一次中国教育年鉴》记载，民国初年，广西的“小学踪迹仅限于各县城区，大部分乡村儿童，仍在私塾势力支配之下”，由于小学设备、校舍也十分简陋，因此“在此时期，小学与私塾，实际上并无若何差别，不过名义不同而已”。1913年8月，教育部视察河南省学务人员也得出县立初小与私塾无异的结论：“各县初等小学校，大半租借庙宇充作校舍，编制设备固未完全，管理训练亦未合法，其教授多用单级法，次序条例均未深谙，实与私塾无异。”教育部视察四川省城成都私立小学后指出，“仍有读三字经、百家姓等书者，虽名为小学，实不过一私塾之变相”。
与清末新政时期的私塾改良政策相比，民国初年的私塾政策既有与其相同的一面，又有与之不同之处。现据历史实情，简明归纳如次。
民国政府与清政府私塾政策的相同点在于：一是都鉴于财力、师资匮乏等因素，采取了改良私塾政策，以补助小学教育之不足，最终目标都是私塾学校化；二是对私塾课程、教法和塾师培训都作了相应的要求；三是对于政府推行的改良私塾政策，民间都有一些主张严行取缔私塾的意见；四是私塾改良的力度和广度有限，效果都不太显著。
民国政府与清政府私塾政策的不同点有：第一，民国初期的私塾改良活动绝大部分都是政府教育部门在推动，不像清末时期由政府部门和民间组织共同推动，这反映出政府进一步控制了教育行政权、主导了私塾改良运动。第二，民国初年的私塾改良除了对私塾采取“奖进主义”外，对不良私塾的取缔力度加大，不像清末主要对私塾进行改良。第三，民国初年私塾不允许教授“四书五经”之类书籍。1914年社会上掀起了一股提倡尊孔读经的思潮，要求在小学设读经科，这一要求遭到当时教育部的拒绝。教育部认为，尊孔与读经不能混为一谈，“以读经为尊孔，经籍浩繁，义旨渊博，儿童脑力有限，与其全经课读，诸多扞格之虞”。而清末时期允许私塾教授这些传统塾学教材，这一政策上的不同其原因主要在于民国为共和政体、清王朝是封建君主政体，而“四书五经”含有部分维护封建统治的思想。