第二节 国家与市场

国家与市场的关系研究，从宏观层面而言，大致可分为市场引致与国家主导两种视角。就市场引致社会结构变迁及企业形态的变化，倪志伟提出的“市场转型理论”（Market Transition Theory）具有开拓性意义并引发了学界的长期争论。倪从卡尔·波兰尼关于经济形态的划分出发，将社会主义国家的市场化改革看作是从“再分配经济”向“市场经济”转型的过程，认为在市场过渡时期，直接生产者的市场能力将取代再分配权力而成为市场化过程中的主要获益机制，从而使得再分配权力的政治资本贬值，直接生产者的人力资本升值。倪作为“始作俑者”，其观点成为后来研究争论的焦点和“靶子”并形成了所谓的“市场转型争论”（MTD, Market Transition Debate）。许多学者提出市场经济并不是一个独立的运行过程，它在发展的过程中受到已有的社会制度的制约，从而有其特定的形式和意义，试图以市场经济作为唯一逻辑解释中国社会变迁，有失偏颇。与倪相左的观点主要有政治市场理论、政府厂商理论、国家规制理论以及政治与市场共变模型等。我们认为，从市场引导出发的研究首先是对有些经济部门的划分模糊不清。随着市场化进程的深入，国有、集体企业等原“再分配”部门已然程度不一地跻身于市场经济领域中，这样将改革过程中的国有、集体企业当作“再分配经济部门”还是“市场经济部门”已经越来越难以判断。更重要的是其先验地认定市场化改革的必然性，而未对如何发生做出明确的论证，进而忽略了原因去阐述结果。正是在这个意义上，白威廉等认为如果将市场转型的逻辑路径看作是A→B→C的因果链，那么A包含形成市场结果的背景条件，B包含市场结果，C则包含权力及市场造成的收入结果，倪志伟的研究则主要是B→C部分，未对A→B部分进行论证。在我们看来，泽林尼和科斯泰罗对市场渗透的类型划分更具合理性。他们认为关于市场转型争论的三个主要问题，即市场与不平等、干部与市场、市场转型论是否为目的论的探讨在不考虑结构和条件的前提下，过于笼统和含混。在这一基础之上，他们区分了三种类型的市场渗透，即再分配经济中的市场；再分配占据统治地位的条件下，市场与再分配共存为特征的混合经济；资本主义导向的经济。在这种类型而非阶段的划分之下，他们认为改革之后到20世纪80年代中期社会不平等降低的主要原因是再分配经济的降低和市场的不断引入，在此状况之下，主要的获益者是农民和农民工，输家则是再分配者。80年代中期到90年代中期形成的社会主义混合经济形成了一种不平等的二元体制，部分技术官僚将特权“商品化”，从而成为这种混合经济下的获益者，那些受教育程度较低的社会边缘群体则成为市场的输家。

故而，社会主义经济的市场转型并不是如目的论者所说的那样，而是一种不断调整现存体制以适应变化的社会经济环境的过程。林毅夫等人的著作《中国的奇迹：发展战略与经济改革》将中国传统的经济体制看作是国家为了在资金稀缺条件下实现资金密集型重工业优先发展战略，形成了扭曲产品和生产要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度以及没有自主权的微观经营机制。中国的经济改革的成功在于首先通过在微观经营机制方面的放权让利和改进激励机制从而不断提高经济效益，进而逐渐逼近资源配置制度和国家的宏观政策环境。正是这套“摸着石头过河”的改革逻辑以及渐进的从微观向宏观逐步逼近的改革策略避免了中国在不断市场化过程中出现较大的震荡和激烈的冲突，因而中国的市场化及其不断的转型是在政府的主导下实现的。市场化并不自发生成，中国市场化改革的方向和程度主要发起于国家，正如波兰尼所言，没有一条通往市场的市场之路，“正是在中央集权式的干涉主义不断膨胀的前提下，通向自由市场的道路才得以开拓并未曾关闭”。国家主导的市场化改革是一个以国家为主体的政治经济过程，其重要目标是通过市场经济模式改造原有经济增长结构和经济发展模式，以增强国家的经济实力和综合竞争力、提高国民生活水平而不是让市场自发地改变国家。

上述强调国家主导性的提法事实上在20世纪70年代末以来，已得到了西方社会科学研究者的重新重视，并声称要将国家带回到分析的中心。以国家为中心的分析范式主要强调国家自主性（state autonomy）和国家能力（state capability），但这两方面并非判然若分，在某些方面有着相互的交叠。埃文斯等人在《找回国家》（Bring the State Back In）一书中运用“嵌入性自主”（embedded autonomy）的概念来描述与解释国家与市场的互动关系，并分析欠发达国家如何实现工业化，他提出国家应该在经济的发展中扮演四种角色，即监督人的角色、助产士的角色、当家人的角色和供给者的角色。随后在“嵌入性自主”的基础上，赵鼎新、霍尔等人又提出了“有限性自主”（bounded autonomy）的概念用以解释迟发展国家的经济发展。他们认为一个国家的自主性是由一系列因素所构成，包括地缘政治因素、旧政体结构、民族主义、政治体系特征和文化因素，这些因素单独或者以某种方式组合使得国家在一定程度上组织社会和使社会理性化从而免于社会的压力来完成工业化，但一个国家所拥有的自主性程度又受制于地缘政治、民族主义、合法性程度和主导的意识形态。拥有较高自主性的国家，其精英集团可以启动种种以国家为中心的社会、经济、政治改造项目，但国家行为并非一以贯之，而是受制于多种因素，如国际环境、政体性质、社会压力、精英集团内部的一致性等。即使国家制定了某种制度政策，但并不能保证该政策很好的贯彻和执行，这就涉及国家的另外一个维度，即国家能力。

关于国家能力的研究，曼恩以国家渗透性权力的强弱来衡量一个国家能力的大小，并将渗透性权力定义为国家为了取得税收或出于其他目的动员民众时，对社会的实际渗透能力。曼恩的分析在宏观上确实具有一定的力度和洞见，但其不足有二：第一，渗透性权力越大，国家能够进行控制和动员的能力越强，但这种硬性的权力还需要国家的合法性保证，如东欧共产主义政体的崩溃并非渗透性权力太弱，而是由于这些国家既无法维系精英内部的团结，也无法获得社会的合法性认同。第二，国家只是一个模糊的概念和框架，虽然曼恩将国家定义为“一种复杂的，以领土为核心的、拥有一整套具有不同功能和性质的组织”，但这种界定缺少一个实在的行动主体，即何者才能代表国家履行职能以增强自主性和提升能力。相比于曼恩对国家能力的研究，王绍光等人在研究中国的政府分权问题上，走得更进一步。他们将国家能力定义为“国家将自己的意志（preferences）、目标（goals）转化为现实的能力”，并明确所使用的国家能力主要指中央政府的能力而非公共权威的能力，同时将国家能力概括为四种，即汲取能力（extractive capacity）、调控能力（steering capacity）、合法化能力（legitimation capacity）和强制能力（coercive capacity）。在这四种能力中，王绍光认为汲取能力最为根本，因为国家只有掌握了必要的财力才能实现其他功能，同时国家的自主性程度和国家机器内部的整合程度成为影响汲取能力的决定性因素。

事实上上述两种分析视角将国家与市场看作是相互矛盾的双方，周雪光则提出，在理解中国组织与制度变迁时，除了明确政治权力与新生的市场经济是制度变迁的主要动力之外，同时应认识到这二者的互动演化关系（coevolution）。但有学者提出这种互动解释机制仍有两个问题没有回答，即国家和市场在社会主义市场转型进程中到底具有怎样的功能？为什么国家和市场的相互作用是推动市场转型而非相反？我们认为理解这种关系的演变，在很大程度上有赖于政府在一国经济中扮演何种角色，因为政治制度与经济制度不可分离。一个社会所建立的一套维护其价值的政治制度会构建经济运作和市场活动，一国政治价值嵌入其经济制度之中的事实，解释了经济为什么不可能完全绝缘于政治。在市场机制条件下，政府的“有形之手”仍然作用于市场的运作逻辑，政治权力嵌入于市场之中。对于回答究竟国家在经济的发展中重要还是市场才具有实质意义，无异于争论“先有蛋还是先有鸡”，因为福利经济学者早就提出了政府失灵理论，而持相反观点的研究者亦认为市场也会失灵。故而，更具现实意义的做法是从中国的实际出发，指出国家应该在哪些领域发挥主导作用，而非一味地强调市场在资源配置中的自发性、自然性，也不应该将政府的作用无限放大——如传统计划经济体制。王绍光较早地注意到了这一问题，简要地指出了国家应该在以下领域发挥主导作用：维护主权和领土完整；制定和实施法律，维持社会基本秩序；界定产权、保护产权；监督合同的执行；维系本国货币的价值；提供公共物品；保持宏观经济稳定；使经济的外部性内在化；限制垄断；调节收入和财富的分配；弥补市场的不完全性和信息的不对称性；在市场经济转型过程中，政府应该加强对市场的主导作用；在市场发育不全的情况下，政府应该帮助克服市场实效问题；注重公共投资；利用产业政策；保护环境；建立社会保障体系。

如果我们辩证地看待国家与市场的关系，便会发现，国家的有效调控与市场有效的资源配置功能在中国改革后的不断协调、补充与结合是“中国经济奇迹”得以产生的关键所在。正确处理国家“有形之手”和市场“无形之手”的关系，有效克服国家干预过度和市场失灵所带来的各种问题是中国经济社会不断持续发展所面临的重要议题。就市场而言，熊彼特认为“这种竞争（指市场经济条件下的企业间新产品、新技术竞争）比所有其他方式都要有效，这就好比用大炮轰一扇门，是打开它的最好方式”。市场在资源配置过程中的基础作用，是当今任何经济取得发展的国家都无法摒弃的方式，用邓小平的话来讲，“资本主义可以有计划、社会主义可以有市场”。中国对可进行经济计算的市场机制的引入，尤其是对事关经济发展十分重要的金融体制的不断调整与改革，使得中国的经济逻辑和发展路径大大超越了米塞斯、哈耶克等研究者关于社会主义不可能进行理性计算从而难以有效配置资源的论断。通过渐进式的、从微观向宏观逐步逼近的改革方式，国家始终能够有效调控与引导市场，从而避免了快速市场化和“脱缰”于政府的市场化带来的各种弊端。

从国家与市场的关系来审视中国的政企关系，有以下两个方面需要强调：

第一是关于企业所有制的改革。改革之前的企业基本都是以公有制的形式受控于国家管制，企业的生产、销售和生产资料的获取都经过国家严格的计划规定来实现，企业完全依赖于上级政府，其不仅是生产组织，也是国家进行政治控制与社会管理的单位。改革之后，随着市场的不断引入，企业的所有制形式发生了很大的改变。中国的改革者将所有制进行了分层组合，在涉及国家经济发展的重要行业和关键领域继续实施国家管理和经营的制度，除此之外则通过集体化、私有化、国家投资和控股等多种所有制形式来处理，从而形成国家所有、集体所有和个人所有在经济领域中并行的经济格局。中国总体性的社会经济结构逐渐发生了解体，取而代之的是一种基于国家规制和市场运作共变共生的经济逻辑——混合所有制经济，这无疑是许多自由主义经典论者所未曾预料到的。

所有制的改革不仅是企业产权形式的改变，而且涉及微观经营机制和激励机制的变革。在传统计划经济体制下，无论是农村的人民公社还是城市的企业单位，经营者与生产者的积极性都不能很好地被调动起来。改革初期对国有企业的放权让利、乡镇集体企业的扶持与鼓励、私营企业的承认与引导都可以看作是国家在逐步引入市场机制后通过市场实现资源的有效配置从而实现经济增长目标的路径选择和制度变迁。多种所有制共存的经济体制不能看作是国家对市场的妥协也非市场对国家的裹挟，更应该被看作是国家主导下的具有中国实践意义的市场化。首先，公有制的主体地位是国家所有经济行为的先决条件，也就是说多种所有制的共存是在不放弃国家主导下的共存，公有制为主体不仅是国家对经济控制的必然要求，也是国家在政治和意识形态上的落脚点，很难想象一个完全私有化的国家仍然可以标榜自己为社会主义国家。其次，非国有部门在经济领域的进入，迫使国有企业进行一系列的制度改革与创新以应对市场的竞争，从而在整体上提高国有企业的经营效益。90年代中后期的国有企业大规模产权转改制可以在一定程度上看作是为了更好地适应市场竞争和增进效益的目标而进行的自上而下的制度安排。再次，如有的研究所认为的那样，非国有部门在经济领域的不断扩张，使得中国的经济改革进程更为顺利。这种在保持经济存量，通过市场增量来不断逼近直到最后实现经济整体突破的方式最为显著的表现就是80年代中国的“双轨制”经济运作模式，这种双轨制不仅体现在价格方面，诸如经济格局、资源配置方式、企业经营机制等都体现出传统体制与市场体制并行运作的双轨特征。林毅夫认为被大多数人认为最为糟糕的双轨制经济体制在国际上来看，推行这一制度的国家反而经济能够平稳快速地发展，反之想要一步到位、推行市场化改革的国家经济普遍出现停滞甚至崩溃。

第二是政府治理方式的改变。改革前的中国社会被称为“总体性社会”，居于主导地位的是“全能式”的政府。改革以来，政府与企业的关系随着政企分开的不断推进和政府对企业的不断放权，企业作为经济组织的自主性地位得到不断增强。政府对企业的治理方式从完全依靠行政手段到逐步依靠经济手段和法律手段、从直接管制过渡到间接调控、从完全排斥市场到重视市场在资源配置中的决定性作用。

在传统的计划体制下，政府实现对企业治理的最为根本的方式和途径是单位制度，单位制度构成了国家统治的一种主要方式。也就是说，在这种体制下，基于强制性和权威性权力的统治与依仗于利益、建立在交换基础上的权力合为一体，国家将财产权合并到行政权之中，在此基础上实现对社会的统治、对企业组织的治理。这种治理方式最为明显地表现在以下四个方面：（1）政府控制着所有的资源，企业单位除了依赖于上级政府的资源再分配，很难在体制外获得可进行生产抑或满足企业员工需求的各种资源，从而使得企业单位完全依赖于上级政府。（2）所有的单位企业被编排进一种完全的行政隶属关系之中，与行政单位一样，具有级别，其所能获得的资源多寡和权力大小与其行政级别相关联。（3）企业组织的领导不是基于自下而上的选举产生，而是经由上级任命，并且可以在不同类型的单位间“流动”，政府牢牢地掌握着对企业领导的人事任免权，从而实现对企业的控制和对社会的统治。（4）党组织的支部建立在各级企业组织中，从而在意识形态和组织关系上实现对企业单位的控制。在计划体制下，由于政府与企业各种职能的交叉重叠，政府权力的渗透和控制，企业单位的行政化和科层化，我们很难将企业的经济生产功能与实现社会治理的功能明显区分开来，政企合一是企业单位最为明显的特征。

改革伊始，便有研究者提出了改变社会主义经济所有制的建议，认为当时企业的主要问题是“企业没有独立自主的经营管理权，企业没有自身的经济利益，直接生产者对企业的生产、分配、交换等问题无权过问，生产队的自主权遭到侵犯，生产资料、资金和劳动力被任意无偿使用，某些干部的宗法式、家长式统治等等”。事实上，这些问题的本质是政企合一，企业在国家的统一领导下缺乏独立性，企业的生产积极性难以被有效调动，企业的经营效率难以提高。究其根本原因，在政企合一的体制下，经济组织难以做到独立核算、自负盈亏，由于“软预算约束”，企业“干好干坏一个样，干多干少一个样”；同时，经济组织也难以实现独立经营、自主发展，国家行政组织与经济组织的合一，使得企业的生产经营活动不是按照市场信息去实现各种资源的配置和使用，而是受到政府行政命令的安排和指挥；再次，企业自身的治理结构很不完善，传统意义上的“老三会”，事实上主要是党委会在发挥作用，工会和职代会的作用有限。在企业所有权与经营权没有实质分离的时期，单位领导行使的职责并不仅仅是全民所有制企业代理人的角色，其更为重要的角色是承担着党和政府实现统治、进行资源分配的任务，企业的许多决策更多地体现着政府自上而下的意志，往往忽略职工和其他利益相关者的权利。最为明显的事实是，在国有企业转改制的过程中，普通员工很难有效参与到企业决策方案的制定过程中。还有一个很重要的问题是，单位体制下“铁饭碗”制度的存在，企业员工事实上成为一种终身雇佣制，甚至在一段时期，当父母退休后，子女仍然可以顶替父母的岗位。这就导致在非市场契约条件下，企业很难利用诸如“辞退”等方式来约束员工，进而难以保证企业的微观工作效率。有研究者认为这种体制下，在企业的日常生产过程中形成了一种悖论，即企业管理者虽然拥有管理者的角色和权力，但是对生产过程中员工不合作行为进行有效制裁的手段却十分有限，从而使得企业的生产是在低效率条件下运行，企业管理者从来没有能够实现对企业生产过程的管理控制。

为了改变计划体制下企业效率乏力的弊端，政企关系（主要是关于国有企业和集体企业）改革的基本逻辑是沿着政企分开进行的。就国有企业而言，直到90年代初期市场经济体制的基本确立，政府对其的治理方式主要是行政性的分权，即所谓“放权让利”，但并未实质解决政企合一的关键问题。确切而言，国有企业处在计划与市场的双重影响之下，无论是政府的目标还是企业的目标都存在多元化的倾向。一方面政府作为国有企业的所有者每年仍向企业下达一定的指令性计划指标，另一方面随着指令性计划生产任务的逐步减少与市场调节部分的逐渐增加，企业自身的利润目标开始日益增强。90年代中期以后，政府对国有企业的治理思路从“放权让利”转变为“转换企业经营机制”，建立现代企业制度以适应日益完善的市场经济体制，使企业成为自主经营、自负盈亏的独立主体。通过抓大放小和战略性重组，对不同类型、规模和性质的国有企业采取不同的改革措施，尤其是对许多经营效益差的国有企业实行“关、停、并、转”，对冗余人员进行“下岗分流”。到21世纪初，大部分国有企业扭亏为盈，2003年成立国资委，将中央所属和地方所属国有企业划归到中央和地方国资委进行管理。企业的组织形式和治理结构也发生了很大的变化，如重组上市、引入股份制、建立较为合理的公司治理结构。国有企业更多地通过市场竞争来获取利润、谋求发展。当然，这一过程也形成了一批大型“垄断”国企，其在利润不断提高、竞争力不断增强的同时，成为新的利益集团，不断影响着政府相关政策的制定和市场经济秩序的公平，成为新时期政府治理的主要目标。

就乡镇企业而言，其前身“社队企业”最初只不过是作为集体化农业生产的补充形式出现，仅仅是实现“农林牧副渔、工农商学兵”门类齐全、功能多样的人民公社的组织形式之一。但乡镇企业的发展速度、创值能力和农村剩余劳力的吸纳性远远超出了人们的预期，据统计，到1978年，全国社队两级共有企业152万个，安置农业剩余劳动力2826万人，产值达到491亿元；在乡镇企业发展的高峰期1993年，乡镇企业（乡办、村办、联户和个体）创造的工业产值占全国工业产值的一半江山，占国内生产总值的1/3（所谓“三分天下有其一”），吸纳农村劳动力1.27亿人。从整个乡镇企业的发展历程来，并非一帆风顺，而是经历了不断的曲折和起伏，研究者概括为“四上四下”的波浪式发展。（参见图1—1）

图1—1 乡镇企业的发展变化（1991—1997）

制图数据来源于张毅、张颂颂《中国乡镇企业简史》，中国农业出版社2001年版，第5—6页。

对于政府与乡镇企业的关系，中央政府与地方基层政府的行为逻辑和政策目标有着较大差异。就社队企业在农村集体中的发展，学界较为一致的认识是，在农村兴办工业，国家的初衷是“以工补农”，即农村地区利用各种小工业在计划体制外和不完备的市场条件下获得一部分利润“反哺”农业，从而在一定程度上减少农村对国家的依赖和农村剩余劳动力向城市的大规模流动。因此，社队企业在计划体制下的存在和发展被认为是国家政策的一种让步。改革以来，国家对乡镇企业（社队企业）的制度政策并非一以贯之，而是有着不断的反复和调整，每当乡镇企业有了较快发展，尤其是地方经济过热的时候，国家总是对乡镇企业进行整治与调控，甚至将乡镇企业看作是国有企业经营困难、效率变差的外部原因之一，认为乡镇企业的迅猛发展在产品和要素市场构成了对国有企业发展的竞争。在国有企业还未完全市场化的前提下，中央政府自然会将国有企业放置到更为重要的位置，因而诸如认为80年代初乡镇企业的发展是与国有企业“争能源、争市场、争资金、争原料”；80年代中期认为乡镇企业造成了“基建投资、信贷、外汇和消费基金的四个失控”；90年代末认为乡镇企业是非公有制经济，要“坚决压乡办工业，保国有工业”都是中央政府在治理企业的过程中对不同企业对象的制度性选择过程。这种差异性的制度安排自然关系到中央政府的主导目标以及所面临的结构环境压力，我们将在第四章进行详细的论述，此处不再赘言。

就地方基层政府而言，其主导目标与结构环境压力自然不同于中央政府，在对乡镇企业的治理过程中，考虑的远比中央政府更为实际，尤其是在80年代“财政包干制”的制度环境下，地方政府有着更多的激励去积极经营乡镇企业。乡镇企业的快速发展也被很多研究者归因于地方政府的有效治理。基于社区共同体的乡镇企业，乡镇政府实际监督和控制着所辖区内的所有乡镇企业，而经营乡镇企业的收益不仅可以增加国家税收，也可以为社区共同体提供公共产品，从而既能完成上级政府指派的任务，亦能提升自己的政绩。在这种情形之下，乡镇政府会调动各种制度和经济资源来发展乡镇企业，如土地使用、基础设施、贷款担保、风险分担、意识形态保护等，这是私营企业所不可能获得的优惠待遇，也解释了乡镇企业为何在很长一段时期内经营效益和发展速度远高于私营企业。与国有企业相比，乡镇企业的预算约束要“硬”得多，即使乡镇政府可以提供贷款担保，但通过这种方式所能获得的资金十分有限，因而乡镇企业必须十分谨慎和努力，这反而提高了其经营效率。魏昂德通过对企业行政隶属关系的结构性差异分析，认为乡镇企业处于行政隶属的最底层，与国有企业相比基层政府下属的乡镇企业数更少，从而基层政府的实际监督和控制能力更强，企业面临的硬预算约束更强，企业自身的危机意识更为强烈，所以比国有企业更有效率。

根据上述分析，随着市场化的不断深入，企业的所有制类型发生了变化，而政府对不同类型企业的治理方式、主导目标有着很大的差异。因而理解中国的政企关系，不能仅从国家视角或市场逻辑来进行分析，还需要从历史的脉络出发，抓住这些关系的重要节点，详述其内在关联机制。本书后面章节的具体分析正是在这种逻辑之下展开的。