导论：一个整体性的分析框架

人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。

——卡尔·马克思

科学的解释不在于从复杂到简单，而在于以更合理的复杂取代不那么合理的复杂。

——列维·施特劳斯

我们寻找事物发生的缘由、理性和平衡，然而人类在历史上的行动一般是狂热的，即使不是狂热，也常常是歇斯底里的。也许我们不应该指望从中理出什么头绪来，可是，这却是我们的使命。

——费正清

政企关系，是中国经济转轨、政府职能转变和社会组织变迁过程中社会关系调整的一个重要组成部分，并且在相当长一段时期内还会处于核心位置。政企关系的复杂性及其演变路径的多变性，都反映出中国总体改革经验的典型特征。从社会学的角度看，政企关系表达的是一种嵌入总体社会结构及其关系的政治经济关系，其中可以提升为经验的带有结构、制度、机制和行为规则的极其丰富的内容。对中国政企关系过程的追溯和总结，不仅是分析中国社会发展经验的必要部分，同时也有助于我们从组织和制度角度重新审视中国社会关系变革的基本路径。

事实上，中国政府与企业的关系研究并非新问题，更甚而言是老生常谈，但鲜有研究对之进行整体性的解释，不仅是因为政府具有不同级别、企业分为不同类型，而且因为这一关系与中央—地方、国家—市场、国家—社会等关系相交织，这使二者关系尤为繁杂。事实上，政府与企业的关系不仅关涉到中国的经济发展，同样也是理解中国社会发展的核心问题之一，诸如“单位制”的研究已经清晰地表明，国家采取单一的企业组织形式并自上而下进行严格的管控对社会结构及社会关系具有实质性的建构作用，而在多种所有制企业共存的经济体制下，中国的社会结构则表现出较之以往所不同的形态。如果将社会发展看作因变量，那么政企关系则是影响变量之一，当然这一变量由于包含着众多的属性，从而本书只对这些“属性”、“属性”间关系及其内在机制进行研究。

现有关于中国政企关系的研究，由于研究者旨趣、关注视域和学科背景的差异，使得分析呈现“多元化”态势，这种特征主要体现在研究方式和研究对象两个层面。在反映学术研究不断细化与专业化程度日益加深之余，则有“碎片化”之嫌，众多“只见树木不见森林”的研究对政企关系的整体把握和学术推进意义甚微。

从社会科学解释机制的基本类型划分出发，关于政企关系的研究理论可划分为四种类型（仅举例）（见图1）。这四种类型依循对政府与企业的性质假设而定，即形式性假设与经验性假设。形式理论模型从研究主体的本质意义出发，具有超验性，同时不具可检验性，但其意义在于是否抓住了政府与企业关系的本质。如博弈理论将政府和企业看作完全的“理性主体”，政府与企业关系的变动是二者之间博弈互动的结果，但在现实中较难有主体与博弈理论所假定的对象对应，因而其是形式模型。

第二种类型假设认为政府与企业都是经验性的，如庇护—依附理论，这一理论模式主要针对改革前的中国单位制度的分析。在单位制社会，不仅企业内部形成的是成员对组织的完全依附，而且企业组织作为一种统治制度或结构，都隶属并受控于政府。在这个意义上，政府与企业的关系类似于放大了的单位与个人的关系，二者都是具有实在意义的主体。也有研究者认为，运用“庇护关系”对改革前的中国是有解释意义的，但其稳定性和有效性受到一些约束条件的限制；反观改革后，由于组织管理者的权力有了极大的扩展，而一般工人或职员权益的制度保障相对下降，加之政治运动冲击明显减少，为庇护关系的产生和巩固提供了一个有利的环境。因此，这一模式对当下社会的某些领域中的情况更具有说服力。

在第三种解释类型中，企业是形式的，而政府是经验的，如政治关联（political connection）理论。对此概念学界尚未有统一的界定，但基本认为政治关联是合法的，是在法律允许的框架内运作；同时，政治关联的发起者是企业，企业为了寻求某种利益或出于其他目的而主动与政府建立政治关系纽带，进而影响政府决策。Fan等人在对中国的企业进行研究后，认为如果公司的CEO任职于或曾经就职于中央政府、地方政府或者军队，那么这家公司就是政治关联的；而张敏等人在对中国上市公司的多元化程度研究中，将政治关联界定为企业的总管理者或者董事长是现任或前任的政府官员、人大代表或政协委员。在此种理论视阈中，企业是完全理性的，发生政治关联的企业通过某些“关键人”寻求政治关系从而以利于企业。在这种意义上，政府被视为政治机会或政治结构，可以被理性化的企业主体当作资本来运用，因此政府是经验性的。

第四种类型中，政府是形式的，而企业是经验的，如委托—代理理论（我们此处专指政府与公有制企业之间）。其将各级政府视为公有制企业的委托人，企业管理者成为国有或集体所有资产的代理人，但在该理论中由于具体产权的划分难以准确界定，公有制企业成为不能分解为任何具体个人的抽象，不能向组成的成员个人做进一步的追溯，从而没有可以追溯的最后的委托人。因此委托—代理理论中的政府是抽象的行动主体。

上述的分类将有利于后文的分析，我们需要做的是提出一套整体性的分析框架，对跨度60多年的中国政企关系的变迁路径进行描述并对引致这种变迁发生、推进、演变的内在机制进行解释。首先，我们对政企关系的研究主要基于中国发展的三项基本事实，即：

1．中国的发展主要是按照政府主导的经济增长方式来推动；

2．在很多的情况下，政府主动用看得见的手来调控经济；

3．长期以来，中国的政治深深地嵌入到经济结构与企业组织之中。

从观察到的以上三项基本事实出发，我们在本书中拟要展开关于政企关系分析的同时会考虑我们的两个基本判断，即：

1．在中国，政企关系的变化过程是政府主导下的多重目标实现过程；

2．在中国，政企关系的变化过程是一种渐进式的（摸着石头过河）制度变迁过程。

正是基于上述的这些考虑，在本书的理论框架中我们试图提出四个前提假设，而这四个前提假设都是以政府为中心并且认为在政企关系中，政府具有相对于企业主体的主导性和支配性。这四个前提假设是：

1．中国政府具有很强的资源动员、组织和协调能力；

2．企业是经济生产组织，同时也是政府进行社会治理的对象，并受到国家主导意识形态的影响；

3．政府与企业的关系受到结构环境和目标取向的双重约束；

4．制度安排是政府引导与企业关系的主要方式。

上述四项前提条件对不同类型的企业所产生的约束性质不同，在政企关系的不同发展阶段其方式和程度也会随之发生变化，而这也是我们需要解释的主要问题之一。在这四项前提的基础上，同时考虑到中国发展的三个基本事实以及在本书中拟要展开政企关系分析的两个基本判断，我们试图在本书中检验可以归纳和总结中国政企关系变迁的五个重要的社会事实和经验，并以此作为我们分析政企关系的基本框架。

第一，政企关系的变革以政府为中心，政府在追求主导目标的过程中伴有非预期性结果。

第二，政企关系的变化并非单向线性发展，而是随着外在结构环境和政府目标设置的变化呈现“螺旋式”的动态趋势。

第三，制度安排是政府实现主导目标并引导政企关系变革的主要方式，在不同结构环境下、面对不同的企业对象，制度安排的方式及目标取向不同。

第四，当通过制度安排实现主导目标后，政府常通过法律规定和意识形态方式对政企关系加以制度化。

第五，业已形成的制度成为后续政企关系演变的结构性环境。

关于第一点。大家知道，作为主要的经济载体，企业是政府追求经济发展的调控对象；作为社会组织的一种，也是政府进行社会治理的对象之一。所有政府都希望经济持续发展、社会维系稳定，并会不遗余力地控制辖区内的经济命脉，如马克思所认为的，政治权力的稳定是建立在对生产资料的占有基础之上。当然企业主体也拥有自主性，但与政府主体的自主性程度不同，在关键性目标取向上存在矛盾时，政府更具有能力和强制性以实现自己的主导目标。政府的主导程度取决于其能力的强弱，强政府国家更易于主导企业的发展。但制度的意外是不可避免的，因而在政府主导企业发展的过程中，常会产生非预期性结果。这些非预期结果会成为政企关系进一步演变的推力或阻力。

关于第二点。回顾以往，我们可以清楚地看到，在计划经济体制下，企业的类型比较单一，主要以公有制的形式存在；实行社会主义市场经济体制后，不同所有制类型的企业竞相发展。从市场化程度与组织类型的关系来看，完全计划管理的国家，政企合一，企业便不复存在；一个高度市场化的国家，企业发展的自由化程度越强，企业类型就越多元化。这当然是理想类型的划分，无论走到哪个极端都无利于经济社会的发展，这也是学界关于“政府失灵”与“市场失灵”争论的焦点所在。除了企业类型的变化之外，另一方面则是由于结构环境的约束和政府追求主导目标的动力以及这两者之间的张力和冲突，使得由此形成的合力牵扯着政企关系的演变既不会完全朝制度安排的预期方向发展也不会偏离既定轨道任意发展，而是呈现出一种几何意义上的螺旋式趋势（参见图5.6）。

关于第三点。从60年来中国经济发展的轨迹中我们可以看出，政府总是结合使用行政管控与经济调节引导企业的发展。在传统体制下，政府主要通过行政指令，自上而下地对企业进行全面而深入的计划管理，经济手段的作用较弱，市场的自发调节作用被摒弃。在市场经济体制下，经济手段的作用日益明显，尤其是对各类非公有制企业，主要通过诸如财税、金融等政策在市场配置资源的基础上进行宏观调控，但在界定产权、保护产权、监督市场交易执行等方面仍有赖于行政手段和法律制度；还可以发现市场体制下的国有企业除在市场上竞争盈利外，同时还承担着诸如维护国家经济稳定、提供公共物品、解决就业等政策性任务，这些非经济盈利目标则仍然受控于政府的行政指导。

关于第四点。事实上，政企关系总是在不断地变迁与制度化间演进的，政府寻求目标的实现是这一关系变迁的动力来源之一，当实现目标后，进而通过制度化加以稳固。这些制度化的结果除了形成明确的法律规范之外，还在意识形态层面进行更高层级的调整或修正，进一步为政府目标的寻求和巩固提供合法性基础，如“公有制为主体，多种所有制经济共同发展”等。

关于第五点。实际上，制度的“路径依赖”使得以往的制度选择或多或少会影响当下或今后的政府行为取向，任何一种制度的变迁离不开其赖以生存的结构环境，这种宏观的结构性压力既约束着政府和企业行为，也成为政企关系变动的又一动力。从我国制度与组织变迁的初始条件与过程来看，我们的改革与变迁一直较为注意依托已有经济、社会组织进行边际制度创新。这种创新是渐进式的，是在原有制度的基础上不断进行改革调整，以实现预期目标。

在上述分析框架的基础上，我们提出本书研究的主要问题。首先从两幅图开始分析，图2显示的是国有、集体和其他类型的企业数量1957—2007年间的变化，可以清晰地发现，在两个时点上曲线发生了很大变化，即70年代末和90年代后半期。70年代末，其他经济类型的工业企业开始出现并迅猛发展，从1980年的0.04万个增加到2007年的30.31万个，年均增加约1.08万个。90年代后期，国有企业和集体企业数量开始递减，国有企业从1996年的11.38万个减少到2007年的2.07万个，年均减少约0.78万个；集体企业数量更是“一泻千里”，从1995年的历史最高峰41.36万个，减少到2007年的1.3万个，年均减少约3.08万个。

图3显示的是各种类型企业工业总产值的比重变化，亦可以清晰地发现，有两个时段的变化非常明显，分别是1958—1980年间和20世纪末之后。从第一个五年计划完成（1953—1957）直到改革开放，城乡个体经济与其他类型经济在计划体制下几乎完全“消失”，其在工业总产值中的比重可以忽略不计；而从21世纪初开始，其他类型经济的工业总产值比重开始超过国有经济和集体经济并呈近乎线性的增长态势，从1980年的0.47%增长到2007年的73.42%，年均增加约2.6个百分点。

看到上述企业形态的演变轨迹，我们不仅会问，为什么在这么短的历史时期内，企业的组织类型及产值比重会发生如此大的变化？这是本书需要解释的主要问题之一，也构成了学界研究中国企业问题的主要议题，诸如公有制企业进行产权重组（转改制）的动因何在？乡镇企业为什么只是“昙花一现”？私营企业为何会迅速崛起并成为中国经济发展的重要力量等。对类似具体问题的研究可谓汗牛充栋，但从历史脉络出发进行的整体性分析还很不足，即使有研究尝试对60年来或改革开放以来的政企关系进行归纳与梳理，但都流于表象和历史叙事的解读，缺乏从结构性的力量和机制性的变动去深入解释。回到前文的分析框架，以政府为中心的分析逻辑需要我们解释以下三个问题：

1．在不同的结构性环境下，政府为了实现其主导目标，会对企业采取哪些制度安排？

2．这些制度安排会形成什么样的机制？

3．这些机制如何影响与形塑政府与企业的关系？

这些问题将贯穿于本书分析的始终，并成为我们分析中国政企关系的主要逻辑。

关于政企关系演变的总体性解释，我们可以从有关制度变迁的研究中寻得很多启发，这些研究有的从制度变迁的方式进行划分，有的从变迁的阶段进行分类，有的从变迁主体的角色转换进行认定。事实上制度变迁的研究是新制度经济学的主要领域之一，戴维斯与诺斯曾指出：“安排（制度安排）如果是一种政府形式，它将直接包括政府的强制权力；如果它是一种自愿形式，它可能是现有产权结构的强制权力的基础”，“至于制度安排的形式，从纯粹自愿的形式到完全由政府控制和经营的形式都有可能，在两个极端之间存在着广泛的半自愿半政府结构”。那么我们可以认为上述观点将制度变迁看作一个从强制到完全自愿的连续谱系，可问题在于无论是强制的还是自愿的制度安排，其动因何在，并未给出清晰的解答。与诺斯等人论述相似，林毅夫提出了“强制性变迁”与“诱致性变迁”的概念，他认为强制性变迁是由政府法令引起的变迁，而诱致性变迁是指一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁。林指出了与政府对应的主体为一群（或一个）人，但其对这两种变迁方式的划分受到了其他研究者的质疑，“所谓强制性变迁实质上仍然是其所定义的诱致性变迁，强制性变迁只不过是政府作为一个变迁主体的诱致性变迁”。也就是说这种制度不均衡引致的获利机会对政府主体与非政府主体同样适用，政府也是追求利益的积极行动者，那么新的问题就是，政府为何要以强制的方式进行制度改革，为何不去响应由制度不均衡引致的获利机会而自发变迁？这其实涉及政府的目标诉求与群体或个人的目标取向之间的区别，以及实现各自目标所能动用的资源与能力差异。如我们在前文已经指出，政府是具有多重目标取向的行动主体，这些目标既包括经济生产、财政税收等经济利益，也包括诸如政治控制，社会治理，提供公共物品，提升国家或地区能力等非经济利益诉求，并且其主导目标在不同的结构性环境下会发生变化。与政府主体相比，企业主体实现变迁目标的能力明显较弱，从而只能是自愿性的变迁或者伺机于制度不均衡引致的获利机会而动。

杨瑞龙在分析我国经济体制的转变时，提出了制度变迁的三阶段论。认为一个中央集权型计划经济的国家有可能成功地向市场经济体制渐进过渡的现实路径是，由改革之初的供给主导型制度变迁方式逐步向中间扩散型制度变迁方式转变，并随着排他性产权的逐步确立，最终过渡到需求诱致型制度变迁方式，从而完成向市场经济体制的过渡。黄少安则认为杨瑞龙关于“中间扩散型制度变迁”和“三阶段论”的提法有待商榷。首先，把“地方政府”界定为介于微观主体与权力中心之间、不同于二者的“组织”是不恰当的。因为无论是“分灶吃饭”的财政体制之前还是之后，“地方政府”与“中央政府”本质上都是一样的组织或主体，只不过之前是“在一个锅吃饭”，之后是分开在“不同锅里吃饭”。因此，各级地方政府在其行政区域里也是“权力中心”，地方政府只不过是个缩小了的“权力中心”而已。其次，地方政府参与制度创新、甚至充当创新“主角”的条件，并非在一致性的严格条件下才能实现；再次，虽然有“地方政府”充当制度创新“主角”的情况，但是并不存在一个特定的相对独立的“中间扩散型制度变迁”阶段。因此其提出制度创新总是涉及多元利益主体，也总是由不同主体联合行动才能完成，不同主体在制度创新中扮演的角色、所起的作用不同，而且在创新过程的不同阶段或不同方面，这种角色是变化的。黄少安与杨瑞龙的争论焦点之一在于如何界定与区分中央权力中心与地方权力中心的特征与性质，在这方面，黄少安确实抓住了中国政府体制的关键。中国有句俗语“麻雀虽小，五脏俱全”，事实上中国的地方政府虽受控于上级权力中心，其自身亦是一个完整的权力中心，尤其是在中央将权力下移之时，具有较高的自主性和自给性。有学者将中国的层级管理体制称为“M型层级制”，认为每层次上的每一地区内层级制结构是中央政府的“翻版”。正是在这个意义上，我们在建立分析框架时并未明确区分中央政府与地方政府。这样不仅可以使我们的理论解释力更大；同时中央政府与地方政府互为结构性环境，地方政府作为行动主体受到中央政府的计划与指令安排，中央政府作为行动主体也会受到地方政府的影响。但黄少安关于制度变迁主体角色转换的观点则有着较为明显的缺陷。首先其理论建立在两个假设之上：第一，任何社会存在着包括集团和个人的主体；第二，不同主体的利益目标不同。这两个假设在不言自明之外，未对主体的性质进行限定，如这些主体是竞争性的还是合作性的，是工具理性的还是价值理性的；另外，既然不同主体的利益目标不同，那么在这种发散性需求的基础上，总体性的制度变迁是何以可能的？因此在此前提假设基础上的制度变迁主体角色转换理论必然失去了解释力。其次，他认为利益关系是影响主体角色转换的主要因素，那么个体层面的利益关系与团体层面以及个体与团体之间的利益关系又有何不同，这种差异必然影响角色转换的方式与程度。

在综合林毅夫、杨瑞龙和黄少安关于制度变迁的研究基础上，王珺认为中国的政府与企业（国有企业和公有制企业）由政企合一走向分离是一个制度变迁的过程，而通过将变迁的内容、变迁方式、变迁主体进行有机结合可以揭示我国政企关系变化的渐进过程，其将政企关系变迁视为一个多次性目标设置的动态过程。注1王珺的论述有许多合理的成份，如认为中国的政企关系演变是渐进式的、多目标设置的动态过程；行政性分权使得地方政府拥有了较大的自主性；各地区的变革能力具有差异等。但其并未触及政企关系变化的本质：第一，既然变迁起始于中央政府的推动，那么推动的目的和动力何在；第二，将政企关系的演变划分为三个阶段，这几个阶段的转换条件和内在联系何在；第三，既然中央的行政性分权比经济性分权有效，那么是否分权的程度越深越好，分权与集权的平衡点何在或者说行政性分权如何“制度化”；第四，市场化扩散阶段，企业主体的跨地区产权关系调整为何易于实现，政府的约束性何在；第五，从变迁内容、变迁主体和变迁方式的结合入手，那么变迁的结构何在。

注1王珺：《政企关系演变的实证逻辑》，《经济研究》1999年第11期。

我们以政府为中心的分析强调政企关系的变迁主要由政府主导并推动实现，但有些结果的出现是非意图性后果，这些后果相对于制度化的政企关系是“间隙”性的，这些“间隙”的出现连同制度化的政企关系一同构成了后期政企关系演变的重要动因和结构性环境。乡镇企业的兴起在很大程度上可以看作是“间隙”性的出现，是制度安排的非预期性后果。邓小平也认为“农村改革中，我们完全没有料到的最大收获就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞各种小型企业，异军突起。这不是我们中央的功绩。……这是我个人没有预料到的，许多同志也没有预料到，是突然冒出这样一个效果”。

在此我们需要明确“制度”的概念，制度经济学家诺斯认为“制度在一个社会中的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的（但不一定有效的）结构来减少不确定性”。在这个意义上“规则”和“稳定的结构”构成了一项制度的主要内容，那么何种规则才会具有稳定的结构性作用则成为制度得以存在的前提。其次制度的存在是为了减少不确定性，那么制度的类型则决定了减少不确定性的功能大小，文化风俗、道德伦理虽也是制度，但在规约人们的行为方面不具有硬性约束，而政治法律制度和经济制度则有着较强的约束性。正是因为制度可以规范人们的行为，所以新的制度安排（行政手段和经济手段）可以调控政府与企业的关系以实现主导目标。同时我们应该看到，制度的创新与变迁离不开我们现实的社会环境与制度资源所能提供的条件，也就是说任何一种制度总是要嵌入到特定的社会结构和社会文化中去，宏观环境的压力成为制度创新与变迁的动力。政府主导下的政企关系，其制度创新与变迁动力既来源于内在的目标追求，又受到外部的结构性压力。在另外一个层面上，业已形成的制度成为社会结构的组成部分，制约着政府与企业的行为。新制度经济学的研究表明，企业的生存和发展不能仅仅关注市场上的技术环境，还需要考虑其所适从的制度环境（institutional environment），即一个社会的为大众所广为接受的社会事实，如法律制度、文化期待、社会规范等。如果认为技术环境强调企业的效率原则，那么这种制度环境为企业生存提供了“合法性”基础。中国在改革开放初的“红帽子”企业便是为了适应当时的制度环境而采取的一种使自身“合法化”的做法。在这个意义上，影响政企关系的制度不仅包括正式的规则和安排，也指具有结构性影响的制度环境，因而当我们在谈论“制度化”之时，事实上具有完全不同的两重含义。第一重含义指形成制度的过程，即某种安排或规则通过不断的发展形成一种具有规约作用的制度；第二重含义指行动主体与制度环境之间的同构性，即在制度环境的影响之下，企业组织会采取某种较为类似的行为方式和组织形式来适应制度环境。在本书中，此两种含义的制度化我们都会涉及，第一种制度化主要是指政府在处理与企业的关系时，通过一些正式的制度规定来约束企业主体；第二种制度化则强调企业主体的制度化特征，即将企业组织视作是受到社会结构环境影响的有机个体。

我们一再强调结构环境对政企关系的影响作用，我们所谓的结构，即是与主体行动相对应的范畴，结构不仅能够规约和影响主体行为，而且主体的行为亦在不断地形塑着结构。但我们的分析并非结构决定论，而是关注中国政企关系所处结构环境的性质及其对政府与企业关系互动的影响，也就是说我们不能根据改革前的中国结构环境来预测改革后的中国政企关系模式，正如我们不断强调的，社会发展和制度变迁具有路径依赖性和非预期性。正是在这个意义上，我们对中国政企关系模式的理解一方面强调其结构性特征，因为这种关系模式并非是朝着任何组织或个人预先规划好的路线发展的；同时，正是因为在中国的历史文化影响、政治经济体制之下，政企关系才表现出与其他国家不同的特征。另一方面，政企关系模式虽然在很大程度上受到结构环境的影响，但是它的发展和演变取决于政府与企业主体间的不断互动，这些互动所形成的关键节点（intersection）的总和构成了我们所理解的政企关系的“龙骨”。所以与结构和行动断然两分的分析不同，我们在研究中需要不断地将行动主体间的互动引入其所处的具体结构环境和历史情境之中。

我们在前文对解释类型进行了划分，本书的研究，将政府与企业都看作是经验性的主体，因而所构建的解释框架是经验性的、可检验的。同时，由于是对政府与企业主体间关系模式的探讨，因而政企关系也是一种节点模型。全书共分为五章，第一章介绍政企关系嵌入于之中的国家与市场、国家与社会关系。第二章探讨政府与国有企业之间的关系。第三章是政府与乡村集体企业之间的关系。第四章是政府与私营企业之间的关系。第五章试图从理论与经验的结合上，对具有中国特色的政企关系及其互动做进一步的归纳与分析。