第四节 研究任务与难点内容

在全球城市化进程与经济全球化进程双重加快的时代背景下，城市群的快速扩张已经成为带有普遍意义的发展内容，快速扩张的城市群以其足够的产业集聚和经济规模参与全球性的重新分工、竞争、交流与合作，形成强强联合的经济共同体和命运共同体。城市群的发展深刻地影响着国家的国际竞争力，并正在影响着21世纪全球经济的新格局。对于探索城乡发展所涉及的诸多具有挑战性的问题，本来就涉及在一国和世界各个区域存在的地方性失业、人均收入增长差异以及与此相关的社会不公正、城市化、经济发展、冲突处理和环境污染等内容。对于城乡区域发展差距日益扩大以及城乡发展中普遍存在的生态环境恶化、“三农”问题、城乡贫困问题、“问题地区”的发展问题、新型工业化问题、农村富余劳动力转移问题、城乡关系协调问题，等等，则需要引入多学科的有益成果进行分析。我们发现，只有进行不同学科之间的交叉研究，长期困扰城乡区域发展的一系列问题才能有迎刃而解的可能性。本书所探讨的正是这样的新问题——城乡一体化进程中的新型城乡形态，亦即我们所必须面对的一些主要研究任务与难点内容。

一 研究任务

城乡一体化进程中的新型城乡形态是城乡居民及其社会经济活动在特定区域层面的现实反映和表现形式，是具有自组织特征的经济社会文化活动在城乡历史发展过程中的复杂物化形态，是城乡人类活动与环境之间的相互作用和生产生活组织形式的综合表现。从本质上讲，城乡一体化发展趋势和新型城乡形态都体现了时间与空间的统一，因此，本书主要围绕以下重点任务展开理论与实践探索。

（一）城乡一体化进程中的新型城乡形态基本理论问题研究

城市与乡村是经济活动空间分布和国民财富创造的主要区域。由于它们各自在生产的集中性和聚集特征方面呈现显著的差别，因此人们对城市与乡村的功能定位也存在明显的不同。新增长理论将城市视为经济增长的核心区域，结构主义者则将农村视为区域发展的边缘地带。城乡形态、城乡关系及城乡一体化，是城乡区域发展过程中的关键问题，是各种经济社会活动在城乡区域内的空间分布状态及其空间组合形式，也是城乡区域发展的内容与目标。在市场经济条件下，进一步消除城乡区域间的要素市场流动壁垒，加速城乡全域性市场一体化进程，能够为城乡区域经济增长开辟更大的空间溢出效应，这应该构成中国城乡一体化政策制定中的重要议题。随着知识、创意或人力资本外部性等现代因素在城市层面对于财富创造所具有的支撑功能越来越重要，人们对城乡发展逐步形成了不同的认识基础。为了促进城乡区域各自功能的有效发挥和城乡一体化目标的实现，政府部门非常有必要鼓励经济活动和人口的空间聚集，从而促进乡村人口通过产业升级带动和产业区域性转移实现彻底的市民化，同时也促进不同区域形成不同功能和层次结构的城市圈、城镇带（群）或乡村增长空间，以此充分发挥经济聚集效应及扩散效应，并在带动城市圈升级发展、乡村更快成长的同时，使更多的城乡居民共享经济发展成果。本研究立足国内外城乡发展的宏观背景，在界定相关核心概念与范畴的前提下，通过国内外现有研究成果及对其结论的评述，结合区域经济学、经济地理学和城市经济学等交叉学科的最新研究视角，从理论层面深入剖析传统城乡形态演化和新型城乡形态合理化的机制与机理，探索城乡一体化过程中城乡形态、城乡结构及城乡经济社会的转变与发展，研究中国新型城市社区与新型农村社区实践的模式选择等理论问题。

（二）中国城乡发展实践与城乡形态演变的历史及现实问题

城市与农村在其显著特征方面比较而言，城市经济活动具有空间的聚集性、经济活动外部效应的广泛性以及产业结构的非农性和多样性，特别是经济活动密集性程度的不同导致不同城市之间的生产力差异，进而体现为工资、住房价格、地租等方面的差异。与此相应，农村的经济活动则相对比较分散，以农业为主的产业结构特征明显，从而与城市发展相比呈现较低的生产力发展水平。同时，生产效率异质性给企业定位所带来的空间选择效应和分类效应，对城乡区域之间经济发展的效率差异和区域内部的发展差距产生了内生的重要影响，加剧了作为城市的中心区与作为乡村的外围区之间的效率差异。在这一过程中，一种城乡形态向另一种形态转变就是结构变化，表现为各种经济社会构成的变化，包括所有制结构、城乡人口、空间功能、产业和就业结构等，结构变化改变了人们的工作和生活方式。中国城乡发展及其形态演变经历了和正在经历着全面转型，区域经济社会发展中的城乡不平衡问题也极其复杂。本研究立足经济学的基本分析视角，立足计划经济制度和市场经济制度两种截然不同的制度安排条件，在系统回顾和总结新中国成立以来的城乡发展历史及其形态演变过程的基础上，提出了城市（区）中心带动形态、农村内生驱动形态及城乡关联互动形态等三种类型的新型城乡形态，并分别以案例形式对其进行了典型性研究。同时，本书围绕城乡发展过程中的产业聚集—城镇空间圈层扩张、产业结构转变—城镇功能地域分化、经济结构优化—城镇职能空间拓展等城市化与工业化相互推进过程中的自组织机制，对中国新型城乡形态在利益协调、产业发展、国土优化开发、区域城镇化、工业化和主体功能区建设、城乡文化、生态协调以及不同区域新型城乡（社区）发展的关键矛盾等问题进行了深入研究与探索。

（三）中国新型城乡形态发展与统筹城乡一体化发展的实现问题

科学地统筹和促进城乡区域一体化发展，是中国在主要矛盾凸显期和重大战略机遇期实现稳定和谐发展的掣肘因素。“十一五”期间，中国城镇新增就业5771万人，转移农业劳动力4500万人；城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均分别实际增长9.7%和8.9%；中央财政“三农”投入累计近3万亿元，年均增幅超过23%;5年建成铁路新线1.6万公里，新增公路63.9万公里，其中高速公路3.3万公里，新建、改扩建机场33个，新建和加固堤防1.7万公里；覆盖城乡的社会保障体系逐步健全。同时，颁布实施全国主体功能区规划，制定西部大开发新十年指导意见和一系列区域发展规划，推出促进西藏、四省藏区和新疆等民族地区跨越式发展的新举措。中西部和东北地区发展加快，经济增速等主要指标超过全国平均水平；东部地区经济结构不断优化，自主创新和竞争力逐步提高；地区间基本公共服务差距趋于缩小，各具特色的区域发展格局初步形成。但是，中国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，城乡经济增长的资源环境约束强化，投资与消费关系失衡，收入分配差距较大，科技创新能力不强，产业结构不合理，农业基础仍然薄弱，城乡区域发展不协调，就业总量压力和结构性矛盾并存，制约科学发展的体制机制障碍依然较多，城乡一体化的实现还存在诸多难点障碍。基于中国农村发展严重滞后于城市的现实，仅仅依靠农村自发发展和农民自己建设而梦想实现城乡一体化显然是远远不够的，公共服务均等化以及保证乡村区域基本公共服务的提供应该构成中国政府长期的追求目标之一。因此，国家、城市、工业和市民必须承担起城乡一体化进程中农村公共物品、公共服务的额外资金补偿责任，而且非常有必要在继续实施农民务农免税、逐步提高财政支农比重和国家新增财力倾斜于“三农”投入的基础上，进一步探索设置有利于“三农”的各项优惠政策。本书围绕“十二五”时期中国城乡一体化进程中的基本挑战，探索如何实现城乡区域系统内部结构优化调整、区域城镇体系合理化调整、城乡形态合理化并与生态环境系统协调发展，如何促进基本公共服务城乡全覆盖，如何缩小城乡区域之间和社会成员之间的收入差距，如何实现城乡居民在义务教育、公共就业服务、基本医疗和公共卫生、养老保障和公共安全服务等各方面的均等化诸多政府职能转变问题。

二 难点内容

反思中国十多年的区域发展战略与策略，在认识到各省份市发展战略重点差异明显、区域差距总体上呈下降趋势、金融危机使中国实现区域协调发展面临新契机和新隐患的基础上，制定一个目标明确、政策区细化的区域发展总体战略，以此缓解世界工厂模式给中国的能源、矿产和水土资源的供需矛盾及环境带来的巨大压力，进一步强化和加快经济发展方式转变的力度与决心，迫在眉睫。转变经济发展方式不仅意味着将城乡居民收入水平的持久、可持续性增长建立在人与自然和谐相处的基础之上，它还意味着对稀缺资源的高效利用、城乡生产生活方式的多样化、绝对贫困的减少以及所有公民经济机会的扩大；创造一个足够灵活多样并且应变能力强的城乡协调机制，促进城乡发展更加和谐，并使不同阶层的人们能够对发展的机会自由地做出反应甚至创造增长机会，是科学发展的基本要求之一。城乡形态演变的内在矛盾决定了城乡区域在主体功能区划和城乡一体化实践中，必须以创新思维科学地处理城乡协调发展问题和区域网络化整合问题，着重依托生成于城市和乡村内部的多种力量的相互作用，实现基于城乡空间分布和时间演化规律基础上的城乡经济发展和利益结构调整。新时期，中国城乡国土开发优化和一体化发展严格受制于区域环境条件和国家政策导向，新型城乡形态的动态一体化过程是缩小城乡发展差距和促进城乡紧密关联、空间结构优化、相互依赖补充及趋向协调的基本动力。

在中国近30年的发展中，市场经济体制的逐步深化以及市场主体对于政策变化的敏感性不断增强。由于强势政治力量在选择产业政策之前往往已经有了预定的名单，所以社会谈判的结果是社会力量的均衡态偏离经济资源的均衡态，使一个国家或地区最具有经济优势的行业难以得到有效的识别和发展，资源的流动和配置受到行政力量的左右，从而降低产业结构的整体素质，不利于国民经济的长期发展。当中央政府能够在经济政策方面清晰确定政府和市场在实现和改变社会个人目标的过程中找到最有效的组合，当一个社会能够从先前的城乡二元分离逐步走向促进大众福利水平的提升，制度变迁的绩效就会与城乡居民的生活水平及其选择息息相关。城乡形态演变与优化不同阶段的城乡制度结构、隐含经验类的路径依赖锁定效应和城乡逻辑治理结构、区域人脉网络等因素，会导致城乡形态在不同发展阶段呈现不同特点，新型城乡形态发展必须重视适应现代市场经济时期城乡一体化的内在推进要求。

每种形式的社会——不管其是否改变——都是有弊病的。我们能期望的最好的社会是：一个民族既能保留其传统文化中的精髓，又能拥有新的机会。城乡发展的目标不仅仅是经济结构的改变、经济增长和收入得到理性的公平分配，城乡和谐共荣的重要目标还应该实现城乡居民普遍享有更多的平等、自由和机会。没有人会愿意长期处于贫穷，即使他们不一定非要富有。中国近30年的增长着重于“富国”，城乡居民收入水平既赶不上综合国力的显著提升，也赶不上财政税收的增长速度，权富阶层与民争利现象非常普遍，“国富民穷”问题日益严重，城乡社会没有实现经济利益共融，与个人幸福感息息相关的教育、医疗、住房、社会治安等一系列问题突出，民众生活压力巨大，这是与包容性增长和和谐社会建设相悖离的。城乡发展应该为每个人创造选择生产活动的机会——通过不同阶层的居民自身以及他们创造的收入——保证个人的尊严、安全感以及都有可能参与社会生活的各个方面。城乡一体化中的新型城乡形态优化必须重视城乡（社区）自我发展能力培育和提升，平衡“潜力”与“压力”关系，尊重城乡群众生产生活习惯，促进人口和经济的优化配置以及城乡开发与保护的联动耦合和有序发展。

国家在城乡一体化的政策与制度设计中必须充分考虑地方财政能力及群众意愿，通过分类推进的政策体系促进城乡社会公共服务均等化和实现人的全面发展。全社会必须认真审视和反思现代化进程中农村社会的深刻历史变迁，特别是深入研究和分析城市化、工业化浪潮对农村经济、社会与政治的发展、转型所产生的影响以及在这一过程中农民生产生活所发生的变化和乡土传统文化的嬗变与记忆，才能围绕民生改善、站在农村和农民的“主体”立场上，立足发展成果共享这一基点对中国现行主流的现代化、城市化的理论、机理和路径进行客观分析与反思，最终从中国传统社会“乡土性”的内在逻辑出发，探索出适宜于中国城乡社会经济结构向现代化转化的适宜道路。

现代社会的政府，其责任之一就是向全体公民提供基本公共服务。通常，那些具有公共产品性质的社会服务项目，依靠市场机制难以获得充分供给，如公共交通、城乡基础生活设施等。即使把促进经济增长作为城乡发展的目标，它也仅仅是城乡融合的一个开端，增长机制——建造基础设施、资本投资形成、促进技术变革、提高城乡居民的健康和教育水平、更好的卫生状况、劳动力自由迁移流动、实现区内外市场贸易、更高程度的男女平等、建立产权保护的法律基础——并非直接起作用，但它们有助于城乡生产力发展进步到更高水平，并增强了城乡一体化实现的前景。在选择了市场经济体制的国家，市场就应该成为城乡要素配置和实现产业连接的“最不坏”的引导机制，以个人分散决策为基础的市场机制对各种信息具有强大的解析和综合能力。这种令人敬畏的信息处理能力是任何个人和机构都不可比拟的。如果我们能够探查到市场力量对改善城乡资源配置的神秘力量，新型城乡形态发展就应遵循城乡发展规律，城乡一体化的阶段性实现就必须注重国土优化与城乡居民生活的改善、较大范围内的增长质量提高和人与自然、生态、社会的和谐统一与良性互动。

中国转轨时期地方政府行为中的随意性主要表现在越位运作，诸如以加强城市规划为名滥征和低价批租土地、以发展城市第三产业为名建空壳市场和权力参与经营、以城市现代化为名在城建中强行摊派或无谓铺排等。破解城乡二元结构、优化城乡空间结构和促进城乡一体化发展，必须尽快在突破城乡行政界限的城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务均等化、制度设计和城乡生态一体化连接等方面取得突破，特别是要针对城乡经济社会发展和民生领域的重大难点问题，在一个系统的框架内探索城乡体制或政策之间的协调搭配和制度设计层面的实质性创新，并在尊重新型城乡形态自身演变规律和各区域城乡发展实践差异的基础上，探索促进城乡互动协调发展的具体实现模式、机制和途径，这是有效促进城乡一体化目标实现的合意的政策选择。在这一过程中，我们必须从宏观层面更加注重政治体制改革，实现以市场规律引导城乡经济行为，使得政府在城市化、工业化与农村现代化的协调发展、城市的合理布局、“城市病”的避免和消除、公共基础设施的供给等领域起必要的宏观调控作用，并在经济体制改革的深化中给予乡村地区更多的政策优惠与经济补贴，重视通过建立网络构架来克服城乡分离矛盾，不断提升高素质人口在城乡区域总人口中的比重，激活城乡区域要素自由流动、资源市场化配置给乡村带来的利益，充分发挥企业主体、人力资本、科技教育对乡村区域经济增长的支撑作用，并以城乡之间的合作竞争解决乡村与城市共同面临的资源环境与人口贫困等人地关系矛盾。