第一节 “统治”的道德之“恶”

一 “统治”的人性预设之“恶”

（一）人性预设之“恶”的内涵

人性预设是制度设计的根本前提，官僚科层“统治”范式是把人性“恶”作为制度设计的根本前提，其最为典型的具体表现为：一是传统政治上的功利主义先驱大卫·休谟的人性“无赖假设”；二是现代经济上的公共选择理论大师詹姆斯·布坎南的“政治人”假设。

18世纪英国哲学家、历史学家和经济学家大卫·休谟在探讨制度必要性和它的功能设计时，指出：“许多政论家已经确立这样一项原则：即在设计任何政府制度和确定该制度中的若干制约和监控机构时，必须把每个成员都假定为是无赖，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他目的。”“必须把每个人都设想为无赖之徒确实是条正确的政治箴言。”这就是著名的“无赖假设”。

在现代，人性“恶”预设表现为美国著名经济学家詹姆斯·布坎南的“政治人”假设。詹姆斯·布坎南的“政治人”假设是把经济领域的“经济人”的自利性假设，全面推广到政治领域的政治家（“政治人”）的政治活动之中。正如布坎南所说：“政治家和官僚的行为同经济学家研究的其他人的行为没有什么不同。”不仅如此，“政治人”还经常主动出击，有意识地利用权力进行“创租”（rent creation）活动。“政治人”的“创租”活动诱发了“经济人”的“寻租”活动，这是一种寻求直接的非生产性利润的活动，这种努力的结果不是创造社会财富而是导致社会财富的大量浪费。如果没有“政治人”对市场活动的过度干预，没有市场干预所提供的特殊垄断地位，“经济人”的“寻租”行为就无从谈起。只要公共权力不受到法律和制度的刚性约束，单纯求助于所谓的“圣贤道德”和“个人自律”，就将永远不能根绝“创租”和“寻租”现象。

因此，官僚科层“统治”范式是以普遍人性“恶”的假定为其所必需的思想前提。人性的“无赖”的“最坏情形”而不是人性的“自我完善”是其根本的逻辑分析起点。为此，官僚科层“统治”范式的制度设计必然要求对所有人一视同仁地采取消极预防措施来保证政治家们把“正义”作为长期的、无条件恪守的行动准则。休谟就认为人们不能靠改变人性来把人的动机变成善良的后果，人类社会在设定各种所需求的政治规则时，只能以消极的防御作为根本。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，……要防止滥用权力就必须以权力约束权力。”麦迪逊也说：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有外来的或内在的控制了。”

（二）人性预设之“恶”的缺陷

官僚科层“统治”范式对人性“恶”的预设使其存在如下缺陷：

1．对人性本身的片面认识，只看到人的自然属性——自利性，否定了人的社会属性——利他性。人性具有双面性：人的存在首先是一种自然生物存在，要受自然规律的支配，“趋利避害”是人的一种生物本能，自利性只是人性的一面，它是由人的自然属性决定的，具有先天性。但人的存在不是孤立的自然存在，任何人都要生活在群体（社会）之中，是一种“类”的存在，利他性是人性的另一面，它是由人的社会属性决定的，具有后天性。人的利他性是由后天习得的，其表现在人的社会性和文化性：人不能是孤立的，要生活在社会关系和联系之中，由此习得了人的利他性。费尔巴哈认为，人要依赖于世界，人之所以感到自己是依赖于世界的，就是因为人首先感到要依赖于别人，另一个人是自己跟世界之间的纽带。只有借助于别人，才使自己跟世界和谐、和睦。他说：“对我来说，没有了别人，世界就不仅显得死沉和空虚，而且也显得无意义和无理智。人只有在别人身上才了解自己和意识到自己；但是了解了自己，才能了解世界。”他进一步指出，人不能孤立自存，“孤立的，个别的人，不管是作为道德实体或作为思维实体，都未具备人的本质。人的本质只是包含在团体中，包含在人与人的统一之中”。同时，人类是文化的动物。人类是由动物世界而来，却往文化世界而去，人于是就成了文化动物，而文化也就成了人类创造的产物。这说明人是由动物和文化构成的复合体，具有双重性，缺一不可。

2．人性“恶”的预设，必然带来“统治”范式的公共事务管理中管理方法上的片面性，这就是只重“他律”，忽视和否定“自律”。人性“恶”的预设导致的是强调公共事务管理的外部强制即“他律”，主张“以恶制恶”，使得“防恶、除恶”成为公共事务管理的唯一目的，这必然限制参与公共事务管理的主体的自我积极性和主动性，使得“安于现状，不思进取，不求有功，但求无过”的消极现象广泛存在于“统治”范式的公共事务管理中。另一方面，人性“无赖假设”必能导致否定和忽视参与公共事务管理的主体的自我约束、自我完善和提高即“自律”，因为它只要求你遵守和服从外在的强制规范，从而使得“扬善”成为公共事务管理的“分外”之事。

3．人性“恶”的预设，必然带来“统治”范式的公共事务管理的道德缺失。人性“恶”的制度设计的预设前提冒犯甚至贬低了人的尊严。正如伊恩·艾尔斯（Ian Ayres）和约翰·布雷斯韦特（John Braithwaite）所言：“休谟针对 ‘无赖’而作的制度设计排除了政治问题上的道德意义，与此同时摧毁了美德的可能性。”

二 “统治”的单一主体之“恶”

“统治”的主体只有一个即韦伯式的拥有主权的国家（政府）。这种作为近现代社会公共事务管理的单一主体的“统治”模式即传统的行政学，其理论基础来源于启蒙思想家的理性主义一元论。这种在理性主义一元论指导下的单一主体的“统治”模式极易产生“恶政”（极权政体）。

对内，主权的国家（政府）拥有绝对的权威，是公共事务的唯一合法管理者，只有国家（政府）才能代表公共利益，体现公共意志，拥有公共权力，建立公共机构，实施合法暴力，裁决公共冲突，维护公共秩序，任何非主权国家（政府）的组织和个人从事和参与公共事务，都具有非合法性，其权威不被人们所承认和认同。对外，拥有主权的国家（政府）也是国际社会的权威主体，只有主权的民族国家（政府）才是跨国事务和国际事务参与者和管理者，才是唯一具有合法资格的主体，任何其他跨国或国际组织都没有资格从事和参与国内事务和国际事务，其权威的合法性也受到人们的质疑。

坚信理性主义一元论的“统治”主体即政府，断定人类理性能够决定什么才是“真理”，理性不仅能够正确解决所有认知问题和道德问题，而且能够获得唯一正确的答案。“统治”主体即政府试图发现某种能够解决人类实际境况中产生的种种难题的绝对可靠的公式或万能药方，不留下任何未解决的枝节问题或悬而未定的事情。如果按照这种企图彻底解决人类根本问题的一元论的思维方式来行动的话，极其容易导致灾难性的政治后果。按照理性主义一元论的思维方式来行动的“统治”主体即政府关闭人所有的选择，只留下一条出路，这种做法有违人类的自由本性，是极其危险的。因为在人类意见分歧最大的道德、政治、宗教、文化及其终极价值这些重大问题上，恰恰不存在一个唯一正确的答案，硬要在不同答案之间裁判真理与谬误，实际只能是“强权即真理”，而把人类价值观上的分歧和冲突看成是真理与谬误、善与恶的斗争，这正是人间血流成河的根源。

三 “统治”的效率中心主义之“恶”

传统的“统治”模式即传统的行政学是以效率中心主义作为支撑的。效率中心主义是泰勒—法约尔的“科学管理”思想与威尔逊—古德诺的“政治—行政”二分法原则以及马克斯·韦伯的“官僚制”的结合体的产物，倡导一种由上而下的治理，强调以效率为导向的“技术合理性”和“工具合理性”。效率是传统的“统治”模式的核心价值理念和基本价值取向。泰勒—法约尔的“科学管理”思想、威尔逊—古德诺的“政治—行政”二分法原则和马克斯·韦伯的“官僚制”都为实现“效率至上”的传统的“统治”模式即传统的行政学行政价值进行了技术性的设计和安排。

泰勒在《科学管理原理》一书中，提出了一整套工厂企业科学管理原理和方法，使每个人尽其天赋之能，干出最高档的工作——以最快的速度达到最高的效率。法约尔又在《工业管理与一般管理》一书中，提出了管理的五项职能（计划、组织、指挥、协调、控制）和管理中具有普遍意义的十四项原则（劳动分工、权力与责任、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从集体利益、合理的报酬、适当的集权和分权、秩序、公平、保持人员稳定、首创精神、人员的固结、跳板原则）。这样，源于企业管理的科学管理思想就从组织分工、管理原则、管理方法等方面为当时“统治”模式的公共行政的效率取向提供了启示和方法。

威尔逊—古德诺的“政治—行政”二分原则，论证了传统的“统治”也应是一门如何提高政府“统治”效率的科学。至于如何来提高政府“统治”效率，马克斯·韦伯为人们提供和分析了一种能够既迅速又精确、明晰、持续地完成职务工作的组织体系和管理方式——官僚制。

马克斯·韦伯的官僚制“统治”通过四个特征来传递和保证组织的高效率：第一个特征是建立在劳动分工基础上的等级结构。官僚制借助系统的劳动分工将复杂的行政管理问题分解为易管理的和重复的任务。第二个特征是非人格化的制度取代了人格化的行政。公共行政以法律和工作标准为规范，排除个人的随意性和好恶，按照固定的规则行事，并又将行为完整地记录在案。第三个特征是建立在稳定和全职基础上的职业结构，即受雇官员的终身职业和社会契约式的职业保障，确保了连贯性和长期性发展。第四个特征是官员任命实行功绩制。官员依靠职业训练成为专家，他们的晋升则根据其工作表现及其考核来决定。由此作为技术与理性工具的官僚制成了最有效率的组织形式，满足了传统的“统治”模式追求效率价值目标的需要，从而也确立了官僚制在传统的“统治”模式中的中心地位。

因此，虽然传统的“统治”模式也包含着对责任、公平的价值追求，但总体上看，都湮没在效率中心主义之中了。传统的“统治”模式凸显出了效率至上的价值取向，过分追求非人格化和客观化的理性效率，缺乏对“统治”的目的性价值的反省、认同和内化，把人当作一种工具，从根本上否定了人的价值，在效率、责任与公平问题上陷入了严重失衡的困境。对效率的过分推崇，给“统治”的实践带来了困扰。

如果说效率在自然科学领域被用来分析物质运动、能量变化等现象时还是一个精确、规范的科学概念，运用到工商企业后尚能勉强操作。那么等到它再进一步移植到传统的“统治”模式的公共事务管理领域，其实践适用性就非常微弱，成了一个可以理解但很难操作的理论意义上的评价标准。那么，以效率中心主义作为传统的“统治”模式的公共事务管理的最终价值尺度，必然具有很大局限性。

四 “统治”的非人格化之“恶”

传统的“统治”模式是建立在“法理性”权威基础之上，这决定了其非人格化特征。作为“统治”主体的官员遵从全体成员制订的规章制度而非个人意志、服从拥有上级职位的领导的指令而非服从领导者个人、官员执行公务时以规则为唯一依据都体现了这一模式“脱离人性”的特征，即“它成功地从解决职位上的事务中，排除爱、憎和一切纯粹个人的、从根据上说是一切非理性的、不可预计的感觉因素……现代文化……愈加要求不掺杂人性的、因而是严格业务的专家”。这是因为传统的“统治”模式的权力来源不是血统或世袭，而是源于建立在实践理性基础上的形式法学理论和形式法律规定的制度。官僚制“统治”就像一个巨大的、牢固的“铁笼”锁起了每一个官员并使他们的个人特质和私人感情无法流露，对人性的损害终于导致了人的异化。科层“统治”运作的主要指标是可操作性与效率，实证主义有时甚至是功利主义就大大占了上风，个人的性格和意志在这里难以有所作为，人身依附关系因为科层内部流动的物化标准与程序化而弱化乃至消失了。官僚制“统治”以非人格化特征蚕食着人的自由，要求其牺牲个性和热情去服从规则和程序。官员在欲望的扩张和行为的服从之间痛苦地徘徊，终于导致了人性的异化。“统治”模式运行是基于“命令—服从”的基础之上的，因此，在“统治”模式中，为了保证个体对“统治”规则的完全服从，这就必然要求对“统治”规则的反复坚持，不断重申，从而使官僚“统治”规则内化于个体内心。可是，持续不断的“内化”过程很可能使个体的服从对象由官僚规则的理性精神转向官僚规则的外在形式。对外在形式的推崇和服从，会使官僚个体越来越缺乏自主性和创造性。因此，官僚制“统治”使人面临着“机器化”，使人在官僚系统内变成了纯粹的角色“机器人”而与有着能动精神的人相分离。

五 “统治”的单一法治之“恶”

法治是“统治”模式的重要基础，其目的是防止前科层统治中所盛行的亲缘关系、裙带风、腐化和非法干预，在这方面，法治有重要意义。“统治”模式摒弃了旧式的建立在传统的道德规范、宗法习俗和个人“魅力”非理性管理方法，它提倡严格规则的原则，缩小官员的自由裁量权，反对任意地作出决定。但“统治”模式过分偏执于法治，走向另一极端，忽视和否定道德的作用和意义，出现了公共权力与道德的分离，使得道德在“统治”中的作用日益式微和消亡，在公共事务、公共行为中出现了道德沦丧和伦理危机。

“统治”模式主张非道德性规范，要求公共权力与道德分离，使公共权力的行使成为“科学的”活动，其本意可能是主张：在民主政治之下，公共事务管理活动应当摆脱各种意识形态的干扰，成为一种纯粹的服务公众的公共行为，这不能说没有任何道理。然而，这种观念和主张至少有两个明显失误：其一，如上所说，任何公共事务管理活动有自己的价值目的指向性，无法从根本上摆脱道德的“纠缠”。其二，政治与行政无法截然分离。在现代民主制下，行政官僚科层制具有其自身的稳定性与相对独立性，在这个意义上，它具有超越意识形态的特质，然而，即使是在行政的意义上，作为行政的“政治”也无法与道德分离，这正是当今时代行政伦理兴起向我们传达的最基本信息。概言之，道德为公共事务管理活动提供了一种价值理想与灵魂，没有道德的公共事务管理活动是不存在的。同样，道德作为一种人的存在的价值理想，又总是有一种要转化为现实的内在冲动，总是要努力变为一种政治行为与政治制度的。在一定意义上可以说，政治是道德的现实化。“统治”中的道德追问能为国家确立一种公平正义的原则，即它所要解决的只是国家生活原则公平正义的内容，确立什么是公平正义的。正是在这个意义上，道德是政治的基础，或者说是政治的“形上”之内容。

当代罗尔斯《正义论》所受到的广泛关注和热烈欢迎，再次证明了公共事务管理活动（集体活动）与道德的不可分离。罗尔斯对正义两原则的探究实质上就是对当代国家生活形而上的道德追问，他所要确立的是一种道德上“善”的当代社会国家生活的公正原则，同时，他也不仅仅满足于这种“善”的公正原则的确立，还要进一步使之落实为具体的制度规范。值得特别指出的是，当代西方社会由于政治、经济、社会、文化等的诸多原因，在国家生活乃至全部社会生活中采取了普遍实证化的做法，使之物化、非人化、机械化，失去了人及其价值理想，失去了所谓的终极关怀，因而，罗尔斯对社会国家的“形上”价值拷问更显得意义重大。国家生活中的操作规范性内容必须在一种善的价值目标指导之下进行，这些操作规范应当是善的价值理想的现实存在，纯粹的操作规范的建设是一种失去方向与灵魂，甚至会伤害人类社会的工作。