第二节 新加坡宪法与宪政制度

一 宪法的产生和发展

1826年，英国将新加坡、马六甲、槟榔屿三块殖民地合并成海峡殖民地。1867年，海峡殖民地移归英国殖民部管辖，成为英属殖民地，通过英王敕令的形式颁布了《海峡殖民地宪章》，在海峡殖民地建立起完整的组织体系。根据该宪章，海峡殖民地效仿西方三权分立的模式建立起自己的政治体制，按照英国的法律思想与传统实行法治管理。

第二次世界大战期间，日军于1942年2月占领了新加坡，实行法西斯统治直至1945年宣布投降，英国殖民者以战胜国的身份重新回到新加坡。但是，这时英国的殖民统治秩序再也无法稳定，新加坡人民要求独立的呼声日益高涨。在新加坡独立运动的迫使下，英国政府与新加坡各派政治力量通过谈判，于1958年5月达成关于新加坡实行内部自治的协议，同年12月，英国女王颁布敕令公布《新加坡自治宪法》，根据此宪法，新加坡于1959年5月举行了立法会议选举，成立了由人民行动党执政的新加坡自治邦政府。1963年7月，新加坡经过全民公决，同意新马合并并成立马来西亚联邦，新加坡成为马来西亚联邦的一个州。为适应政治地位的变化，新加坡颁布了《新加坡州宪法》。联邦内部在一系列问题上的分歧，致使政局动荡，经济发展速度迟缓，加之“二战”后激化的种族矛盾没有缓和，新加坡再次呼吁独立。1965年8月9日，新马两国领导人发表分离或独立宣言，新马正式分离。1965年12月，新加坡议会制定了《新加坡共和国独立法》。该法规定，从1965年8月9日起，新加坡正式独立，成立新加坡共和国，1979年，新加坡议会修改宪法，将《新加坡独立法》与《新加坡州宪法》正式合并为一个宪法典，即《新加坡共和国宪法》。1991年1月，新加坡议会通过对宪法中有关总统的选举、任期、权限作了若干修订，之后，新加坡又根据国情的需要对宪法做过多次修改。

二 新加坡宪法的主要内容

新加坡是承袭了英国法律传统的国家，因此，虽然新加坡不像大陆法系国家有着完善的法律体系，但却有自己的宪法法典。《新加坡共和国宪法》一共7篇105条，第一篇政府，设有总统、穆斯林宗教、行政机关、关于财产、契约和诉讼的能力四章，第二篇立法机关，第三篇公民资格，第四篇公共事务，第五篇财政条款，第六篇一般条款，第七篇临时性和过渡性条款。新加坡宪法按照三权分立的理论，规定了政府制度、议会制度、司法制度。

三 新加坡的宪政制度

新加坡宪法按照三权分立的原则建立起来了自己的宪政制度，设立了国家的立法、行政和司法机关，实行责任内阁制度。

（一）总统

根据宪法规定，新加坡实行议会共和制，总统为国家元首，是国家权力的象征，也是国家机构的重要组成部分。形式上，总统是最高国家权力的执行者，对内、对外代表国家。

1992年议会颁布民选总统法案，规定从1993年起总统由议会选举产生改为民选产生，任期从4年改为6年。总统委任议会多数党领袖为总理；总统和议会共同行使立法权。

总统须由无党派人士参选，当选后须持无党派立场，不涉足政治派别矛盾。其职责是：保管国家储备金的第二把钥匙；委任获多数议会议员支持的议员为总理；拒绝解散议会；否决有关调整公积金投资等法案；否决法定机构和政府公司的预算；赦免死囚等罪犯，但须听取内阁的建议。

总统可行使宪法赋予的5项否决权：

1．可以拒绝让政府动用历届政府所积累的储备金。

2．否决政府提名某些人出任公共部门要职的决定，也可以否决政府免除某要职职务的决定。这些要职包括大法官、议会议长、总检察长、审计总长、会计总长、三军总长、警察总监、贪污调查局局长等。

3．根据内部安全法成立的顾问委员会建议释放某名政治犯，而政府不同意，总统可以下令释放这名政治犯。

4．如果总理拒绝批准贪污调查局局长继续对某人进行调查，总统可以推翻总理的决定，允许调查局继续调查工作。

5．根据维持宗教和谐法，政府可向行为违反这项法令的人发出限制令。

（二）议会

新加坡的议会实行一院制。议会与总统构成了完整的新加坡立法机构，议会中的多数党领袖将获总统任命为政府总理，然后再由总理推荐内阁部长和部门首长，经总统任命后组成内阁与政府。政府对议会负责，并接受议会的监督与质询。一届议会（以及政府）的任期最长为5年，但是总理可决定提前解散议会，举行大选。大选必须在议会解散后的3个月内举行。

议会议员分为民选议员、非选区议员和官委议员。其中民选议员从全国13个单选区和16个集选区（2015年大选）中由公民选举产生。选举权及被选举权为年满21周岁以上的公民享有。集选区候选人以3—6人一组参选，其中至少一人是马来族、印度族或其他少数种族。同组候选人必须同属一个政党，或均为无党派者，并作为一个整体竞选。非选区议员从得票率最高的反对党未当选候选人中任命，最多不超过6名，从而确保议会中有非执政党的代表。官委议员由总统根据议会特别遴选委员会的推荐任命，任期两年半，以反映独立和无党派人士意见。

议会设正、副议长各一人，议长可以是未担任部长或政务秘书的议员，亦可从非议员人士中选出，议会议长在议会首次召集开会后选举产生。当总统和总统顾问理事会主席均因故无法行使国家元首职责时，将由议会议长代为行使职责。

新加坡议会的职权主要包括：

1．立法权

这是议会最基本的权力，而且立法的范围没有任何限制，从宪法的制定、修改到普通法原则的创制和适用，都在议会立法权限范围之内。议会立法程序主要有4个步骤：法案的提出、法案的辩论、法案的确认与公布、法案的同意。法案同意权由总统行使，法案一经总统同意即成为法律。

2．经济干预权

议会干预经济是通过制定法律的途径进行的，如制定和通过经济发展战略和计划，制订人才与技术开发方案；协调各经济部门之间的纵向和横向关系；部署重点工程项目；通过掌握和运用经济调节手段控制经济运行；制定并监督执行经济法规等。

3．监督政府

新加坡宪法确立了议会至上的原则，议会是一切权力的合法来源，政府由议会产生并对议会负责，议会可以向政府提出询问和质询，有权进行国政调查，当它认为政府不再适合继续领导全国政务时，可以对内阁提出不信任案。

（三）政府

新加坡的内阁是负责新加坡所有政府政策和事务的国家机关，对内是最高国家行政机关，是议会的执行机关，管理公共事务、推行国家政策、提议法律的制定；对外代表新加坡共和国政府处理国际事务，与世界各国保持和发展国家间关系。内阁由总理、副总理、各部部长、常务秘书和常务副秘书组成，任期一般5年，与议会相同。

新加坡的政府组织形式实行责任内阁制：行政大权集于内阁，特别是集于总理；内阁总理一般是在议会中占多数席位的政党领袖担任，由总理提名组成内阁，内阁成员通常为议会议员；内阁总理和有关部长定期向议会汇报工作，集体对议会负责；议会对内阁表示不信任或通过不信任案时，内阁应当集体辞职或者提请总统解散议会，重新举行大选，但是如果新选出的议会仍对内阁通过不信任案，内阁必须立即辞职。

总理是新加坡共和国的最高行政首长，其职权主要有：可不经议会批准或同意改组政府，设置部级机构，规定内阁工作程序，划定各部职权范围；提名各部部长；制定总的政策指导方针；如果议院不支持对总理表示信任的提案，则总理可请求总统解散议院，但议院如选出新的总理，则解散权立即终止。

新加坡没有地方行政机构，全国在地理上分为中央区、内市区、外市区、新镇区、内郊区、外郊区共6个地区，但这些区都不设行政机构。中央政府直接处理全国各项事务。公民咨询委员会、民众联络所、居民委员会等社区组织作为沟通政府与居民之间的桥梁，担负起准政府的任务，协助政府机关处理一些社区的日常事务。从1986年起，政府在镇一级设立“市镇会”，但它同样不是行政机构，其主要作用是将社区负责人组织起来，让他们参与当地事务的决策。1997年后，新加坡开始设立“市长”的职位，但市长同样是社区服务性质的，负责推动市镇与社区发展理事会合作开展社区工作。

（四）总检察署

总检察署是新加坡唯一的检察机关。总检察署不属于司法机关，而是新加坡的法律部门之一，也是一个独立的法律机构。总检察署由总检察长主理，总检察长必须具有担任最高法院法官的资格，由总统依照总理的推荐委任，是政府的首席法律顾问，也是最有可能被任命为大法官的人。总检察长的职责是就总统或内阁随时交付给他的法律问题向政府提供意见，完成总统或内阁分配给他的其他法律任务，以及履行根据宪法或任何其他成文法律所授予的职务。

总检察长是唯一的公共检控官（即公诉人），有权提控、进行或终止刑事诉讼，同时负责草拟法规。总检察长以下设两名副总检察长，其余均为副检察司。在总检察长的统一领导下，总检察署下设总检察长公署下设5个部门：法律草拟处，主要草拟法案法规和为法令的法定诠释等法律事务提供意见；民事检察处，主要为政府提供民事法律协助和咨询，草拟政府法律文本，代为诉讼等；刑事检控处，主要负责刑事案件的检控工作，下设7个特别部门，分别负责重大罪案、贪污与特别罪案、金融与证券罪案、上诉案件等，该处的副检察司代表公诉人出庭；国际事务处，主要为政府提供国际法律事务咨询，代表新加坡参加有关国际会议并草拟和洽商协定；法律改革和法律修订处，主要负责改革的研究工作和参与修订法律。另外还设有企业服务处，负责管理公署内部的经济、行政、人事和公共事务。

新加坡总检察长公署虽不是司法机关，但其实际掌握的权限很大，享有广阔的自由裁量空间，并极具权威。以刑事检控为例，检察官对案件是否提控享有绝对权力，警局和调查局不得持有异议；为减轻被告人的刑罚，检察官可以在制作控状时有意改变事实，法官亦不得更正。

（五）法院

新加坡的司法权力是赋予最高法院以及在任何有实效的成文法下设立的初级法院。案件实行三审终审。法院执行法律时是完全独立的，不受政府和立法各部门牵制。司法的独立性由宪法捍卫。

1．最高法院

最高法院由高等法庭和上诉庭组成。大法官和两位上诉庭法官组成上诉庭。最高法院一共有11名法官，包括大法官和上诉庭法官。同时，最高法院还有司法委员的职务，具有与高院法官相同的权力和豁免权，他们的任期由总统酌情决定。

大法官和最高法院的其他法官是由总统在听取总理意见后委任的。总理向总统推荐委任大法官以外的任何法官及司法委员之前，必须先和大法官商议。此外，最高法院还有主簿处。总统根据大法官的推荐，委任一名主簿，副主簿和多名助理主簿。只有符合新加坡律师法令规定的合格人士才能受委任担任这些职位。他们兼具司法与行政职能，分别兼任最高法院的执行吏、副执行吏及助理执行吏，拥有与英国最高司法法院主事、刑事审判庭书记官，以及主簿和同类官员相同的管辖权、权力和职责。隶属新加坡最高法院的职员还有监督员、通译员、书记、传票送达员和其他职员。从任命程序看，新加坡法院的法官及司法和行政人员都具有很高的社会地位。

最高法院高等法庭由大法官和高等法庭法官组成，行使民事和刑事案件的原审管辖权和上诉管辖权。高等法庭审理的上诉案件来自地方法庭、推事庭和其他裁判庭的上诉案。除非另有法律规定，在高等法庭进行的每一项程序和处理的一切事务都由一名法官单独聆审与办理。高等法庭也可委任一名或多名对审理程序所涉及的事项具有丰富经验与专长的人士充当陪审顾问，以协助法庭。

最高法院的上诉庭是终审法庭，行使民事和刑事上诉管辖权。其民事管辖权是审理不服高等法庭在任何民事案件或事项中所做的判决或庭令而提出的上诉；刑事管辖权则表现在审理不服高等法庭所做的任何裁决而提出的上诉。当然，上诉必须符合最高法院法令或其他有关的成文法规定。上诉庭的民事和刑事管辖权由三名或更大奇数的上诉庭法官行使，其中包括以上诉法官身份主审的高等法庭法官。这有点类似我国上级法院借调下级法院法官办案的情况。上诉庭由大法官主持审讯。在大法官缺席时，则根据最高法院法官的排名次序，由副庭长、上诉庭法官或以上诉庭法官身份主审的高等法庭法官主持审讯。

2．初级法院

新加坡的初级法院又称初级法庭，包括地方法庭、推事庭、少年法庭、验尸庭、小额索偿法庭、家事法庭、劳资纠纷仲裁中心、伊斯兰法庭等。地方法官、推事、验尸官、小额索偿法庭的仲裁人皆由总统在大法官的推荐下委任。