第二节 马来西亚宪法马宪政制度

一 马来西亚宪法的产生和发展

在马来亚联邦独立之前，英国殖民者已于20世纪50年代通过了一些宪法性法案。“二战”结束后，英国政府为改变战前对马来半岛各邦实行“分而治之”的政策，策划成立统一的马来亚，于1946年1月公布了《马来亚和新加坡——关于未来的宪法的声明》（白皮书），主要内容是将战前分散的海峡殖民地、马来联邦和马来属邦行政管理权集中起来，组成一个英属殖民地的马来亚联邦。马来亚联邦设中央政府，下设行政会议和立法会议，总督是这两个会议的主席，拥有最后决定权和否决权；各州苏丹只保留处理宗教和习俗上的权力，获得公民权的基本条件。

20世纪50年代，随着马来亚独立进程的推进，制定一部独立宪法的工作被提上议事日程。1956年3月，以东姑·拉赫曼为首的联合邦政府代表团同英国政府签订一项协定，准许马来亚联合邦于1957年8月31日前独立，同时双方指派了一个宪法委员会负责起草新宪法，1957年5月，双方又就新宪法的内容与形式问题达成了原则协议。经此次协议，宪法草案获得各州苏丹会议与联合邦行政会议的通过。联合邦立法议会亦于7月11日通过。经由英国国会上下两院先后通过，《马来亚联合邦宪法》的制定程序宣告完成，并于1957年8月27日正式公布。

1963年9月16日，马来西亚联邦成立，《马来亚联合邦宪法》即改名为《马来西亚联邦宪法》。此后，马来西亚联邦会议以宪法修正案形式多次对宪法进行修订。《1983年宪法修正案》将联邦法院改名为“最高法院”（1994年又改称“联邦法院”），一切案件（包括民事案件）不再上诉至英国枢密院；最高元首宣布紧急状态，必须经总理提出建议，不得单方面行使这一权力。最高元首拒绝签署该宪法修正案，政府和王室经过数月谈判后终于达成妥协。《1984年宪法修正案》规定，最高元首对议会呈递的法案，最多只能拖延30天。30天之后不论他是否签署，该法案将自动生效。《1993年宪法修正案》废除了苏丹个人的司法豁免权，规定设立特别法庭，根据普通法律审理涉及最高元首和苏丹们的任何刑事和民事案件，该法庭拥有终审权，赋予国会议员公开评议王室事务的权利（除宣扬废除君主立宪制外）。《1994年宪法修正案》规定，最高元首必须接受及根据政府的劝告执行任务。这些宪法修正案使马来西亚的王权一步步受到削弱，向着民主化的方向大步迈进。

二 马来西亚宪法的主要内容

马来西亚宪法作为国家的根本法确认了马来西亚的国体与政权组织形式，规定了马来西亚的政治制度、国家结构形式、公民的权利和义务、国籍的取得和丧失、国家机关组织活动的基本原则等，具有最高的法律效力，成为一般立法的基础。

《马来西亚联邦宪法》共有14章181条，另外还包含13个附表。宪法内容主要包括：第一篇是关于马来西亚联邦各州宗教和法律的规定；第二篇是关于公民自由权利的规定；第三篇是关于公民身份的取得和丧失；第四篇是关于中央国家机构的规定；第五篇和第六篇是关于联邦与各州之间、各州之间的关系的规定；第七篇是关于财政的规定；第八篇是关于选举的规定；第九篇是关于司法机构的规定；第十篇是关于公共服务的规定；第十一篇是关于反颠覆、反暴力方面的规定；第十二篇是一般规定，包括规定英语为马来西亚官方语言等；第十三篇是关于沙巴和沙捞越地区的特别规定；第十四篇是临时和过渡条款；第十五篇是关于统治者君主权力的规定。

三 马来西亚国家制度

马来西亚实行君主立宪的联邦制度。

（一）国家元首

与其他君主立宪制国家一样，马来西亚的最高元首是国家权威的象征，在名义上拥有最高行政、立法和司法权，是国家的最高统治者，是国家的最高代表。

1．国家元首的产生

不同于其他君主立宪国家的是，马来西亚的君主制不是世袭的，而是由选举产生；不是终身制的，而是有任期的；不是个人君主制，而是集体君主制。最高元首只能从西马来西亚9个州的世袭苏丹中按年龄、就任年代轮流秘密投票选出，任期5年，不得连任且每位苏丹只能出任一次最高元首。因此马来西亚没有像一般君主制国家那样有唯一的、世袭的君主，而是由统治者会议以选举的方式产生君主，统治者会议还可以罢免其选出的君主。

最高元首就任时要在各州统治者与首席大法官面前宣誓效忠及公正地行使国家统治权，遵守宪法和法令，维护伊斯兰教等，就任后选择吉日举行盛大登基庆典，接受州统治者、内阁及外交使节的祝贺。

2．国家元首的权力

根据马来西亚宪法的规定，最高元首拥有立法、司法和行政的最高权力，是联邦武装部队的最高统帅，有权委托武装部队参谋长、警察总监及武装部队委员会成员；有权任命总理、联邦法院的首席大法官、大法官及高级法院的法官，任命人民审计长、总检察长及马六甲、槟榔屿、沙巴及沙捞越四个州的州长；有权下令召开国会、解散或拒绝解散国会；有权要求召开专门涉及统治者的特权、地位、荣誉和称号的统治者会议；批准国会通过的法案及拥有最高赦免权；宣布国家处于紧急状态等。最高元首还是本州、联邦直辖区、马六甲、槟榔屿、沙巴和沙捞越各州的宗教领袖。

尽管最高元首拥有上述权力，但他并不能独自行使。《宪法》第40条规定：“最高元首在行使本宪法或联邦法律所赋予的职权时，应根据内阁或内阁授以全权的部长所提供的建议行事。”国家元首有权任命总理，但不得任意挑选，而只能任命下院多数党的领袖；任命高级官吏，则要按照总理和内阁的意见。

宪法还明确规定最高元首所不得从事的事项，包括：不得行使其本州统治者的职权（行使作为本州伊斯兰教领袖职权除外）；不得兼任任何领受薪酬的职务；不得主动参与任何商业活动；不得领受依照其本州宪法或任何其他州的宪法的规定付给州统治者的任何薪酬；除进行国事访问外，未经统治者会议同意不得离开联邦15天以上等。

（二）统治者会议

统治者会议是马来西亚特有的国家机构，是根据1948年《马来亚联合邦协定》设立的。

1．组成

由玻璃市、吉打、霹雳、雪兰莪、森美兰、柔佛、吉兰丹、丁加奴和彭亨9个州的世袭苏丹以及马六甲、槟榔屿、沙巴、沙捞越4个州的州长组成。统治者会议无固定开会时间，凡经最高元首或会议成员3人以上请求，都应开会。在最高元首任期届满前4个星期，以及当最高元首职位或最高副元首职位空缺时，即使无人提议，也必须召集会议。会议的法定人数为统治者会议人数过半数者。统治者会议向统治者授玺一枚，由掌玺大臣掌管，该大臣兼任统治者会议秘书。

2．法律地位

根据宪法的规定，统治者会议有以下三种地位：（1）作为各州代表机关的地位。反映各州的民意，为各州而行动。（2）产生和罢免最高元首的机构的地位。统治者会议在9位世袭苏丹中轮流选举产生最高元首和副最高元首。（3）作为国家权力最高机关的地位。这主要体现在：审议并颁布国家法律、法规；对全国性的伊斯兰教问题有最终裁决权，等等。

3．职权

根据宪法，统治者会议行使下列职权：统治者会议中的9位世袭苏丹有权选举或解除联邦最高元首及副最高元首；决定是否同意将任何宗教活动、仪式、典礼推广到全联邦；对任何法律表示同意或拒绝；对宪法所规定的需要经统治者会议同意，或征询统治者会议意见后才作出的任何任命提出意见；有权审议国家政策问题（如移民政策的改变），但审议时，应请总理及各州首席部长（即州政府首脑）或他们的代表出席；未经统治者会议同意，不得制定任何直接影响到统治者特权、地位、荣誉或尊严的法律；最高元首任命联邦法院院长及大法官、审计长、选举委员会委员、公务委员会委员等职位时，须与统治者会议商议；有关代行最高元首职务的法律，须经统治者会议同意；最高元首离开联邦15日以上，须经统治者会议同意；批准任何变更州疆界的法律等。

但是，凡会议是讨论关于正、副最高元首的选举或解职，或统治者的特权地位、名誉及宗教上的行为仪式或典礼时，马六甲、槟榔屿、沙巴和沙捞越的州长不得参加。

（三）议会

马来西亚实行议会内阁制，议会拥有立法权，实行两院制，由议会中的多数党领袖组阁，内阁对议会负责。

1．议会地位

马来西亚议会包括联邦议会和州立法议会。联邦议会亦称国会，是马来西亚的最高立法机关。州立法议会（State Legislative Assembly）是州的最高立法机关。议会是立法机构，但不是最高权力机关，在涉及统治者身份、特权和地位，以及马来语作为国语地位等方面的立法权受到一定限制。

2．组成

《马来西亚联邦宪法》规定：“议会由最高元首及两院，即上议院和下议院组成。”上议院由69名议员组成。上议院由69名议员组成，其中43名由最高元首任命，其余26名由各州各派2名，任期3年，不受下议院解散的影响。上议院设正、副议长各1人，从上院议员中选举产生。年满30岁的公民可以被选举成为上议院议员，上议院议员不得连续任职或以其他方式连任超过两届。

下议院议员共222名，由全国划分的各选区选民选举产生。下议院每届任期5年，期满后自动解散，或由最高元首根据内阁建议提前解散，之后全国选举委员会在60天内（在西马来西亚）和90天内（在东马来西亚）举行全国大选。21岁以上的公民有被选举为下议院议员的资格，并可连选连任。下议院设议长1名，副议长2名。每次新一届国会开始前，必须推选出1名议长。议长的职责是主持会议，确保会议遵循议会常规进行，并有权惩罚违反议会常规的议员。副议长主要协助议长主持会议。

3．职权

议会的主要职权为修改宪法、制定法律和法令，讨论通过财政部长提出的财政预算及其追加案，以及对政府各部门工作的质询等。下议院有权弹劾政府及对政府提出不信任案。修改宪法必须经下议院2/3以上的议员投票赞同，最高元首批准后才能生效。

4．立法程序

在程序上，上下议院都可以提出法律议案。事实上，大部分议案由内阁部长提出，其一般会先就提案征得内阁批准，然后提交议会讨论通过。各项法案在下议院通过后，须交上议院审议通过，然后呈交最高元首批准。如果上议院要对某项法案加以修改，须将法案交回下议院重新考虑；如果下议院不接纳上议院的修正案，可以不再经过上议院而直接呈交最高元首批准。议会决定一般由简单多数表决通过，但涉及取消马来人保留地等重大事项需2/3多数通过。

（四）内阁

马来西亚采用英国式的责任内阁制形式，内阁是制定和执行国家政策的最高行政机关。

1．组成

内阁由议会中占多数席位的政党组成，其组成基本程序是：每次大选之后，最高元首首先任命多数党领袖为总理，并授权他组阁，然后最高元首根据总理的建议，从议会两院的议员中任命部长、副部长等政府成员；但如果上述任命是在议会解散期间作出的，则可以任命上届下议院的议员担任部长、副部长，但在下届议会召开后，如没当选为新议员，则不能继续任职。

内阁集体向议会负责，并定期向议会报告工作。如果总理不再得到下议院多数议员的信任，除最高元首应总理要求解散议会外，总理应提出内阁集体辞职。其他部长的任期由最高元首确定，最高元首可根据总理的意见随时罢免部长，部长亦可随时提出辞呈。部长在就职前，应在最高元首面前依照宪法附表所规定的誓词，做就职、效忠及保密宣誓并签字。如果是州立法议会议员被任命为部长，则应辞去州立法议会议员职位后方可就职。

总理必须从议会的两院议员中任命各部的政务次长，政务次长协助部长、副部长履行职责。政务次长可随时辞职，总理也可随时决定其去留。总理还必须任命适当数量的人员担任政治秘书，政治秘书可以不必为两院的议员。

2．职能

内阁的主要职能是：（1）制定和执行政策、法律，总理全国性的公共行政事务；（2）参与立法与司法工作；（3）决定和实施国家内外政策，任免高级官吏；（4）掌管和指挥军队、警察、法院、监狱等暴力机关；（5）干预乃至参与经济活动，发展国家资本主义；（6）组织选举，建议解散议会等。

（五）联邦与联邦各州

马来西亚的联邦制具有一般联邦国家所共有的外部特征：中央和各州都有自己的宪法、权力机关和行政机关；除联邦有最高元首外，各州要有自己的统治者或元首；中央和各州的权力划分由宪法确定，宪法明文规定了联邦的职权、各州的职权以及剩余权力的分配办法。

1．州统治者和州元首

马来西亚各州都有最高首脑，各州首脑均是马来西亚统治者会议的成员。由于历史的原因，各州首脑的名称、产生方式及法律地位又有所不同。西马来西亚11个州中，除马六甲和槟榔屿两州外，其余9个州的州首脑统称统治者，均为世袭，其中吉打、吉兰丹、丁加奴、彭亨、霹雳、雪兰莪、柔佛7个州的统治者称“苏丹”，森美兰州称“严端”，玻璃市州称“拉查”。这9位统治者拥有最高元首的选举权和被选举权。若某州的统治者当选为最高元首，则在其任职期间不再统治本州，而委托摄政王代行其职权。西马来西亚的马六甲、槟榔屿和东马的沙捞越、沙巴4个州的首脑叫州元首（或州长），由最高元首任命，每届任期4年。

宪法规定，除最高元首和元首夫人是至高无上的以外，各州的统治者高于所有人，而各州统治者在其本州应高于其他州的统治者。联邦必须保证统治者有权依照本州宪法的规定继承、保有、享受及行使州宪法赋予他的权利与特权；但是，任何州的统治者继承权纠纷，均由该州宪法所规定的机关按规定方式解决。

州统治者的职权主要有：拒绝或同意解散州立法议会的请求；请求统治者会议召开只讨论统治者特权地位、荣誉与尊严或宗教行为、礼仪或典礼等事项的专门会议；作为伊斯兰教领袖的职权或涉及马来人习俗的职权；指定继承人、配偶、摄政或摄政委员会按马来西亚惯例授予衔级、称号、荣誉、尊严及其他有关职权；规定王室宫廷法规。

州元首（亦称州长）由最高元首同州首席部长磋商后任命，任期4年。但可随时向最高元首提出辞职，最高元首有权根据该州立法议会，以全体议员的2/3以上多数通过的要求予以解职。州元首不得担任任何新公职，亦不得参与任何商业活动。州元首的年俸由州立法机关以法律规定，由联邦统一基金支付，并且在州元首任期内不得削减。州元首的职权同州统治者大体相同。

2．州议会

马来西亚的州议会是各州的立法机关，实行一院制，又称立法议会。州立法议会由民选议员组成。各州统治者必须不时召开州立法会议。上次会议最后一天至下次会议第一天的间隔不得超过6个月。

统治者有权宣布州立法议会休会或解散。除被提前解散者外，州立法议会任期5年，自第一次会议召开之日起算，期满即自行解散。州立法议会每次解散后，须在解散之日起60天内举行大选。新一届州立法议会最迟应在解散之日起120天内召开。

州立法议会从议员中选举一人为议长，议长缺席时，除选举议长外，不得处理任何事务。各州立法议会可推选2名议员参加联邦上议院的工作，成为上议院议员，任期3年。

州立法议会有权制定州宪法和法律，但必须以联邦宪法的原则为基础，不得与联邦宪法相抵触。州立法议会通过法案，并由州统治者批准。凡涉及由州统一基金拨付支出的法案或修正案，只能由州行政委员会的成员向州立法议会提出或建议。法案在州统治者批准后即成为法律，任何法律必须在公布后方可生效，但不影响立法机关行使任何法律延期生效或制定具有追溯效力的法律的权力。

3．州行政委员会

各州的行政机关称州行政委员会，其组成、法律地位与联邦行政机关大体相同。州行政委员会的组成程序是：州统治者先任命一名他认为能获得州立法议会多数议员信任的州立法议会议员作为州务大臣（在马六甲、槟榔屿、沙巴、沙捞越四州称首席部长），主持行政委员会；统治者根据州务大臣的建议，从州立法议会议员中任命4—8人为行政委员会委员。

州行政委员会对州立法议会集体负责。当州务大臣不再获得州立法议会多数议员信任时，除统治者应其请求解散州立法议会外，行政委员会必须提出总辞职。

州行政委员会成员不得从事与其本人主管的任何事务或部门有关的行业、商业或专业，凡从事任何行业、商业或专业的行政委员会委员，不得参与行政委员会关于该行业、商业或专业的决定，也不得参与作出任何可能影响其金钱利益的决定。

（六）司法机关

根据马来西亚宪法的规定，司法权属于两个具有同等管辖权与地位的高等法院以及由联邦法律规定设置的各下级法院。

1．法院的设置

马来西亚的法院体系设置包括联邦法院、高等法院和初级法院。联邦法院之下设有上诉庭，上诉庭负责复审来自高等法院之上诉案件；马来西亚的高等法院只设有两个，即包括负责西马来西亚的马来亚高等法院和负责东马来西亚婆罗洲高等法院；初级法院设立于各州，包括地方法院和巡回法院。

2．职权

根据宪法的规定，联邦法院是马来西亚最高的法庭，其管辖权是：（1）裁决对高等法院或高等法院法官的判决（由高等法院注册官员或其他官员所作出的决定，可依联邦法律规定向高等法院法官提出上诉者除外）所提出的上诉的专员管辖权；（2）由《宪法》第128条和第130条所规定的，即对于议会或州立法机关所制定的法律以该项法律涉及议会或州立法机关无权立法的事项为理由，提出该项法律是否有效的问题，以及州与州之间或联邦与任何州之间对任何其他问题的争讼的初审管辖权和咨询管辖；（3）其他由联邦法律赋予或根据联邦法律规定的管辖权。

在1985年之前，联邦法院的判决要上诉到伦敦的枢密院，但从1985年1月1日开始，刑事及宪法诉讼上诉到枢密院的程序已被废除。