第一节 清政府中央和地方政治格局的演变

太平天国虽然失败，但它沉重地打击了清王朝统治，而且使得清朝政治结构发生新的变化，产生新的政治派别，并由此引起传统政治和权力结构的变化。这一变化主要反映在中央权力下移、汉人权力增长、湘淮洋务派官僚集团形成。

第二次鸦片战争结束刚一年，清朝宫廷内部发生了政变。1861年8月，咸丰帝在热河病逝，遗诏以年仅六岁的儿子载淳继位，同时任命怡亲王载垣、郑亲王端华、户部尚书肃顺等八人为赞襄政务王大臣，总摄朝政。载淳继位后，改年号为“祺祥”，咸丰帝的皇后钮祜禄氏（1837—1881）被尊为慈安太后，载淳的生母叶赫那拉氏（1835—1908）则被尊为慈禧太后。慈禧太后是个权力欲极强、力图取得最高统治权的人物。她与慈安太后密谋并得到了恭亲王奕和握有兵权的胜保等人的支持，迅速剪除了肃顺等八大臣的势力。载垣、端华、肃顺三人被处死。他们所拟定的年号“祺祥”也被改为“同治”。在宣布八大臣罪状的上谕中，“不能尽心和议，徒以诱惑英国使臣以塞己责，以致失信于各国”，未能恰当处理对外关系，是重要罪状之一。

《北京条约》签订后，英法联军陆续从北京撤往天津。清朝统治者起先总担心外兵占领北京将推翻他们的统治，建立新的朝代。1860年11月，英法联军全部撤走，清朝封建统治秩序照旧保存了下来。负责办理议和手续的奕等人，对此大喜过望，以为“非始愿所能料及”。有的原来坚决反对外使驻京、长江通商的大官僚看到这种情形，态度也显著改变。户部尚书沈兆霖就是其中之一。他说：英、法入侵，清朝的底细固然被外国人摸清楚了，外国人的底细也被中国人摸清楚了。英、法的意图是在以兵“胁和”，并无取代清朝统治的野心。奕等在给咸丰的报告中，反复强调了这个认识。他们说：“自换约以后，该夷退回天津，纷纷南驶，而所请尚执条约为据，是该夷并不利我土地人民，犹可以信义笼络，驯服其性，自图振兴，似与前代之事稍异。”他们从这种观点出发，断定今后严格遵守条约，按照规定办事，尽量同外国保持“和睦”，对清政府统治是有利的，也是可能的。

1861年1月，清政府依约在北京设立总理各国事务衙门，派奕、桂良、文祥等主持。总理衙门成立前，奕派人征询英、法的意见。英使馆秘书威妥玛听到这一消息，“甚为欣悦”，说这是他们长期求之不得的。法国公使布尔布隆也表示赞成，认为这是“中外各国永敦睦好之最妙良法”，也就是侵略者希望它会成为外国控制清政府的最好办法。总理衙门刚设立，就任命英国人李泰国为总税务司，掌管海关管理和用人等全部实权。李泰国不久回国，又命赫德继任。赫德担任中国海关总税务司40多年，奕及其以后历届办理洋务的清朝大臣都深受其影响。同年3月，法使布尔布隆、英使普鲁斯从天津到北京设立使馆，几个月以后，俄国公使巴留捷克也到北京。从这时起，外国对清政府中以奕为代表的这派势力积极地加以支持和培植，寄予极大的希望。

通过处理《北京条约》和发动祺祥政变，朝廷形成了以慈禧太后与总理衙门大臣奕为核心、亲近外国势力的统治集团。这是一个非常重要的变化，这个变化与清初形成的统治格局是完全不同的。这个变化，几乎决定了清政府此后半个世纪的政治走向。

外国侵略者本来担心掌握实权的肃顺等人返回北京后，外交上很可能出现反复。慈禧太后和恭亲王奕的上台，使他们感到十分满意。1862年3月，英国驻华公使普鲁斯向英国政府报告说：“在过去12个月中，已造就了一个倾心于并相信同外国友好交往可能性的派别。有效地帮助这一派人掌权，是一个非同小可的成就。我们在北京建立了令人满意的关系，在某种程度上已成为这个政府的顾问。”

清廷对外依靠外国侵略势力的帮助，对内则注意调整与曾国藩集团的关系。还在1860年6月江南大营覆灭后，清廷即已命曾国藩署理两江总督，8月实授，加钦差大臣衔，督办江南军务。1861年11月，慈禧太后上台当月，又命令曾国藩统辖江苏、安徽、江西、浙江四省军务，所有四省巡抚、提督以下文武官员都归他节制。两个月后，又加他太子少保衔，授为协办大学士。不仅用兵方略听从曾国藩，甚至任命大员也听他的意见。慈禧太后上台后对曾国藩集团的放手使用，实际上改变了过去对他既使用又限制的方针。曾国藩湘军集团以及随后成长起来的李鸿章淮军集团，也得以发展成为清政权中最大的地方实力派。曾国藩集团不仅拥有军事大权，而且掌控了地方官员的任免权和地方财权。此后几十年，湘淮系出身的人左右了政治局势。

为了镇压太平天国起义，推进战争，湘淮军出身的督、抚截留或奏请以地丁、漕粮作为军饷，湖南、湖北、四川等省还增加新的征收名目以扩大税额。镇压太平军初期建立的厘金，既无定章制度，便成为督、抚一手包揽的财源，使清政府控制地方财政的能力逐步丧失，曾国藩承认：“自军兴以来，各省丁、漕等款，纷纷奏留供本省军需，于是户部之权日轻，疆臣之权日重。”总之，督抚权力扩大已成为尾大不掉的局面。

清初以来，满族统治者对于汉官的使用是有限制的。太平天国起义，满族高官多已养尊处优，八旗、绿营失去了军事上的能力，无所作为。出于镇压太平天国的需要，不得不大量起用汉族官员。一些开明的满族官员如文庆、奕、肃顺等都支持咸丰帝重用汉人。军机大臣文庆力主破除满汉畛域，“重用汉臣，彼多从田间来，知民疾苦，熟谙情伪”。肃顺当权，主张重用汉人，多推重曾国藩等湖南楚贤。慈禧太后当权后，更是大力使用汉族官员。据统计，到1864年湘军攻陷天京为止，湘军的头面人物中，汉族官员已先后有21人出任总督、巡抚。

汉族官员势力的增长，满族专权的政治格局被突破。这种政治格局的变化，刺激了沉寂已久的汉民族意识，汉族官僚与清王朝的分离意识有逐渐扩大趋向。一些汉族官员意识到清王朝的统治已穷途末路。曾国藩的幕僚及亲信赵烈文1867年（同治六年）在日记里写道：“天下治安，一统久矣，势必驯至分剖。然主威素重，风气未开，若非抽心一烂，则土崩瓦解之局不成。以烈度之，异日之祸，必先根本颠仆，而后方州无主，人自为政，殆不出五十年矣。”据赵烈文日记记载，曾国藩也同意这一看法。这说明，曾国藩等汉族官员开始思考清朝的出路了。